論中國社會政策成長的階段

摘要：本文提出，觀察中國社會政策的成長。不能依據它的某些外在條件，而要看它本身的獨立性和完整性的形成情況。長期以來，我國的社會政策是依附于經濟政策的。從以人為本的科學發展觀的提出和得到落實以來。社會政策才逐步處于與經濟政策相互并立、協調發展的地位。在經過一個較長的并立階段以后。社會政策有望處于主導地位，那將是社會政策成長的更高階段。

關鍵詞：社會政策；依附性；主導地位

中圖分類號：D60

文獻標志碼：A

文章編號：1001－862X(2010)04－0005－06

在2008年紀念改革開放30周年、2009年慶祝建國60周年之際，學術界對于社會政策所涉及到的教育、就業、收入分配、社會保障、醫療衛生和社會管理等制度和事業的發展歷程，做了許多回顧性的研究和總結，其中，很自然地就包括對于30年和60年發展階段的劃分。這些研究和總結，不僅為認識中國社會政策成長的階段奠定了基礎，同時也對研究社會政策的成長做出了直接的貢獻，對于本文的寫作也多有啟發。其中，啟發思考的一個問題，就是以什么作為劃分社會政策成長階段的依據。

一、怎樣劃分社會政策成長的階段

對于自建國以來如此長期而又如此劇烈變化的社會政策發展過程，劃分階段的標準應該不是唯一的。不同的劃分，可能都會有所發現，因而都有價值。如果僅僅為了歷史敘述的方便，那就更加不必拘泥于劃分標準了，反正不管怎么劃分，每個時間段中總會發生一些不同的事情。但是。如果是為了研究社會政策的成長，那不同的劃分所得到的結果就可能差別很大。因此，我們就需要辨析不同劃分標準的合理性。

劃分社會政策成長階段的根據是什么?有的用改革開放前和改革開放后進行劃分，但對社會政策來說，這是它成長的背景，能否作為劃分階段的根據?有的用從計劃經濟到市場經濟的轉變進行劃分，這是社會政策成長的經濟條件和基礎，能否等同于社會政策自身成長的階段性?如果可以。那就意味著社會政策本身并沒有自己成長階段的標志，只有用外在的參照物(經濟制度和經濟政策)作為劃分階段的根據，而要這樣做，就必須事先證明經濟制度和政策可以決定社會制度和政策，可是我們并沒有見到這樣的理論證明。即使有，它能不能站得住腳也還是個問題。

劃分社會政策成長階段的根據。取決于怎樣確定判斷社會政策成長的標準。能夠作為劃分社會政策成長根據的，應該是社會政策自身具有的因素，是它的特性，是這種特性的出現、成熟和發展。這種特性不是存在于外部的什么條件上面，不論那些外部的東西多么重要，而是社會政策的“自性”——它的獨立性、獨立存在的價值、不可替代的社會作用。這種“自性”是怎樣表現出來的?是以它自己的存在方式表現出來的，也是在與經濟制度和經濟政策的相互關系中表現出來的。

由于中國的社會政策在很長的歷史時期內并沒有表現出自己的獨立性和自主性，也就只好用對它具有支配和主導作用的東西來標示它，正如一個仆人本身沒有名字或名字拿不到場面上，而被稱為“某某主人的仆人”一樣。但是，應該依據社會政策自身的成長狀況來劃分階段。不能依據它所處環境中的重大事件來劃分社會政策的階段，盡管1978年開始的改革開放在中國的整個現代化發展過程中起到非常重要的作用。當然也對包括社會政策在內的各種政策和制度起到了不容低估的影響作用，但是，我們所討論的是社會政策成長的階段，不是整個中國現代化史。也不能因為改革開放以后的80年代、90年代畢竟出臺了一些社會政策，這些政策當然也解決了不少社會問題，發揮了應有的作用，就說這一定就可以成為一個階段。如果可以這樣說的話，那么，改革開放以后的一段較長的時間里。農村合作醫療基本解體了，幾億農民沒有任何醫療保障，再加上80年代中期開始的醫療制度的市場化改革，“看病難、看病貴”成為新的“三座大山”之一；也是在這段時間里，城市里的改革使得參加養老保險、醫療保險的人數比改革開放以前明顯減少。總的說來，這段時間的社會保障是退步的，能夠因為出臺了一些明顯帶有“補救性”的社會政策，就說社會政策有了什么大的發展，并且構成了一個好像有多大進步的發展階段嗎?

二、社會政策的從屬地位

改革開放以前和改革開放以后，經濟體制發生了重大變化，前者是計劃經濟，后者是市場經濟。社會政策的基礎和條件、內容和形式都發生了不少變化，但是，社會政策對于經濟政策的從屬關系、依附地位，卻沒有實質性的變化。

從建國初期到20世紀70年代末，社會政策從無到有，有發展，也有挫折。新中國成立不久的1951年2月，政務院就頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，以勞動保險為主的社會保障體系，破天荒第一次給勞動上了保險，極大地調動了廣大勞動者、特別是城市勞動者的生產積極性。但是，勞動保險只有企業繳費，職工個人不繳費，在這樣的制度設計中，缺乏合理的責任關系，很快就演變成“大鍋飯”體制。就業制度也是這樣。建國初期，在國民經濟還是一個被戰爭摧毀的爛攤子，面臨百廢待興的艱巨任務之時。為了體現社會主義優越性，喊出了“人人有工作”的口號，發出了社會主義必須消滅失業的宏愿。在計劃體制下，按計劃就業，分配工作崗位，實現了“充分就業”。但勞動就業的計劃體制很快演變為“鐵飯碗”，單位制強化了“大鍋飯”和勞動者對單位的依附關系。就業制度的消極面很快顯現，20世紀60年代初開始的城里人回鄉，工人精簡，接踵而來的知識青年上山下鄉、干部下放，表明“鐵飯碗”的就業制度實際上堅持不住了。

1980年以后，勞動保險、勞保醫療和公費醫療、農村合作醫療和赤腳醫生制度、被稱為“大鍋飯”的分配制度、被稱為“鐵飯碗”的計劃分配的就業制度，都被市場經濟的大潮沖掉了。除僥幸保存下來的九年義務制教育以外，計劃經濟條件下的教育制度也發生了重大變化。而且，這些制度在它們發揮了歷史作用的時候，也是城鄉二元結構的組成部分，承認并且加劇了城鄉差距、工農差別。總之，這些社會政策的作用受到局限，總體上是從屬于經濟政策的。

作為改革開放以前的社會政策從屬于經濟政策的一個佐證，就是當時的“五年計劃”一直叫“國民經濟計劃”，直到1982年第五屆全國人大第五次會議通過的“第六個五年計劃”，才首次改名為“國民經濟和社會發展計劃”。即使在這個標明有“社會發展”的計劃里，規定的十項“基本任務”中，只有一項是屬于社會發展的，其余九項都是經濟發展方面的。而且經濟指標之實、之硬，社會發展指標之虛、之軟，非常明顯。

如果說在改革開放以前，社會政策的從屬地位僅僅表現在經濟與社會的關系上，改革開放以后，有了市場經濟，就又表現在市場與社會的關系上，而市場對社會的支配，也不能不對個人與社會乃至政府與市場的關系發生某種直接或間接的影響。在某種意義上，因為市場的強勢地位，社會政策對經濟政策的依附不是減弱了。而是加深了。當然，在20世紀80年代中期以后，社會政策在諸多方面都進行了更加理性的探索。例如，1986年被認為是中國社會保障制度改革真正開始啟動的年代。改革對社會保障的定位是什么?是為國有企業改革“配套”。是年，“七五”計劃首次提出了社會保障的概念，國務院下發改革開放以來的第一個有關養老保險的法規，勞動人事部頒發《關于外商投資企業用人自主權和職工工資、保險福利費用的規定》，強調外資企業必須繳納中方職工退休養老基金和待業保險基金。1991年的《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》，首次提出了“三支柱”(基本養老保險、企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險)制度和“三方負擔”原則(養老保險實行國家、企業、個人三方負擔)。1995年國務院《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，確立了社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險制度模式。養老保險制度更加符合市場經濟的要求了，它的地位也逐步明確了。

鄭功成準確地把“1986年至1992年”的社會保障改革稱作“為國有企業改革配套”，“1993年至1997年是作為市場經濟體系支柱之一”，不用說是“配套”，就是所謂“支柱”，也是市場經濟體系的支柱，而不是社會體系的支柱。社會政策對于經濟政策的從屬地位是非常明顯的。

社會保障是如此，教育、就業、收入分配、醫療衛生、社會管理的情況也大致如此。這一時期，在市場化、社會化、產業化風潮的沖擊下，就連九年義務教育的經費都推給鄉村兩級，其實是由家長負擔，許多農村小學教師連工資都領不到；片面的就業市場化使弱勢群體無業可就，生活窘迫。城鄉困難群體增加；收入分配不公越演越烈，貧富差距迅速拉大；醫院創收，醫藥費攀升，群眾缺醫少藥，一些地方甚至把拍賣鄉鎮衛生院當作改革方向。所有這些社會政策的偏差，甚至影響到社會基本結構和社會管理。

改革開放前，中國社會管理體制的最大特點是與“行政制”緊密結合、什么都管的“單位制”，那時的職工，生老病死、交通住房等等，統統由單位負責。改革開放后，原有的單位逐步轉變為功能單一的利益主體，企業就是企業，學校就是學校，機關就是機關，不再承擔更多的社會事務，企業和事業單位剝離了辦社會的職能。越來越多的社會成員也從對本單位有極強依賴性的“單位人”變成自主性越來越強的“社會人”、“社區人”。由于社會結構的變化。社會管理一時難以跟上，大量社會事務無人問津，許多社會事業萎縮凋敝。加之迅速出現的龐大流動人口，給社會管理提出了嚴峻挑戰。

社會政策從屬地位的主要表現，一是可有可無，有錢就辦，無錢就不辦，即本身的存在取決于他方；二是即使有必要存在，其存在的價值和意義也取決于他方(例如為市場經濟配套)；三是即使承認其本身的價值，也是口惠而實不至。例如。教育和醫療的重要性是一貫得到承認的，但如果叫公立的學校和醫院去“創收”。那它們就只能依附于市場；四是即使受到重視，例如經費增加了，其本身的機制和運作仍然受制于他方。不是獨立自主的。

從建國初期到20世紀末，這50多年的時間著實太長，如果是歷史敘述，為方便計，可以分段講述，但從社會政策的成長程度和狀況來說，最突出的基本不變的特點，就是社會政策從屬于經濟政策，社會政策本身雖然有所成長，但甚為緩慢，所以，不能因為時間長，它就不是同一種成長程度，就可以不屬于同一個成長階段。

三、社會政策成長的新階段

什么時候社會政策有了自己獨立的價值，有了與經濟政策相當的地位?在社會政策成長的過程中，真正具有轉折意義的時間點、標志性的事件是什么?我以為是2003年。標志性的事件是迎戰“非典”，是科學發展觀的提出，是“以人為本”原則的確立，是在五個“統籌”(城鄉統籌、地區統籌、經濟與社會統籌、人與自然之間關系的統籌、國內發展與對外開放的統籌)的方針下調整經濟發展和社會發展方式，這樣，社會政策才真正提高到一個新的成長階段。

2003年10月，胡錦濤指出：“樹立和落實科學發展觀，這是二十多年來改革開放實踐的經驗總結，是戰勝非典疫情給我們的重要啟示，也是推進全面建設小康社會的迫切要求。——必須促進社會主義物質文明、政治文明和精神文明協調發展，堅持在經濟發展的基礎上促進社會全面進步和人的全面發展，堅持在開發利用自然中實現人與自然的和諧相處，實現經濟社會的可持續發展。這樣的發展觀符合社會發展的客觀規律。”

2004年1月，他指出：“堅持以人為本，樹立和落實全面、協調、可持續的發展觀，做到統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放。是我國二十多年改革開放和現代化建設實踐經驗的總結，是全面建設小康社會的必然要求，符合社會發展的客觀規律。”

2003年的“非典型性肺炎”。雖然是一場流行性傳染病，但卻暴露了我國在經濟連年較快增長的同時，社會建設與經濟增長的差距越拉越大的問題。不然不會引起那么大的社會恐慌。城鄉之間、地區之間，可以用戶口制度、就業分割、收入差距，筑起一道墻，人為地造成二元化的鴻溝，但是病毒的傳播不論這個，而農村落后的防疫和醫療能力。迫使各地農村不得不像當年害怕鬼子進村一樣，設崗放哨，對城里人實行封鎖。這就不難理解，黨和國家最高領導人在談到科學發展觀這樣一個重大戰略思想的形成時，肯定這“是戰勝非典疫情給我們的重要啟示”。當然，“二十多年來改革開放實踐”，已經積累了豐富的經驗，建國以來的革命和建設，曲曲折折，也有許多理論總結。包括需要統籌的五個大的方面。其中很多都涉及社會政策。不過，自此開始對于社會政策的理解，已經不單單是重要性了，背后的理念不同了，對于客觀規律的認識程度不同了，而正是這些，也只有這些，才能推動社會政策成長到新的階段。

不同的理念、對客觀規律的不同認識是什么?我們可以從這一時期出臺的一些社會政策中體會到：

2003年，從對城市流浪乞討人員的收容遣送政策到救助管理政策的轉變，標志著把社會政策的理念轉移到以人為本的基礎上來，像流浪乞討人員這樣的社會底層群眾。都能夠由收容對象變成救助對象，而救助本質上是一種社會服務，把公共管理寓于社會服務之中。人的尊嚴得到了肯定。雖然就起因來說仍屬對特殊事件的被動應對，但就實質來說，這是社會政策從被動地應付矛盾向著主動地建立解決矛盾的新機制的重大轉變。

2003年，從舊的農村合作醫療制度向新型農村合作醫療制度的轉變，標志著政府主動地把財政力量投放到迫切的民生問題——健康問題的解決上，扭轉了合作醫療只依靠個人繳費和乏力的村級集體而屢試不爽的困局。這意味著政府不再拘泥于以社會保險為主的制度框架。增強了在民生問題上的國家責任。這雖然在一定程度上是迫于“看病難、看病貴”以及“上學難、上學貴”等凸顯的社會問題的壓力，但畢竟表明了福利提供思路的轉變。

2006年，關于和諧社會的決議正式強調民間組織特別是專業性產業組織、公益性服務組織等在社會建設中的作用，標志著引致和諧已經成為社會政策的功能性目標，一種服務于開創和諧社會的社會政策體系開始全面展開。其中一個重要轉變，是行動主體由政府與市場(個人)的二元結構轉向政府、市場(個人)和社會(民間組織)的三元結構。這標志著國家在隨著市場經濟的建立而調整政府與市場的關系以后，開始在社會建設的總體布局中主動調整政府與社會的關系。也就是探索一種政府與社會之間由自上而下的管理到平等對話式合作的新型關系。

2007年。最低生活保障制度從城市全面推廣到農村，標志著開始打破長期以來延續下來的社會保障制度重城輕鄉，社會保險只在城鎮內部擴大覆蓋面的不平等格局，這意味著開始消除在社會福利提供方面對廣大農民的歧視。

2008年，設立對四川汶川地震遇難者的全國哀悼日，標志著以人為本真正成為社會政策的價值基礎。抗震救災這種社會救援、社會救助，承認每個人的生命價值是同樣珍貴的。這種救助不問出身、地位、年齡、性別、職業、貢獻和政治表現，這對我們社會政策的價值基礎是一個重大調整。社會政策的基本理念，由管人、治人，改變為尊重人、服務人；社會政策的本質由國家權力轉變為國家責任(民眾的權利，民眾有權要求國家盡到應盡的責任)；社會政策的主體由政府轉變為政府與社會的合作；社會政策的服務對象由特殊群體(這是社會排斥的結果)轉變為覆蓋城鄉、覆蓋所有階層的全體社會成員(這是社會融合的結果)；社會政策的價值目的是滿足民生的基本需要。這樣一些今天看來很基本的理念和認識，如果與曾幾何時那些同樣被認為是很基本的理念和認識——社會政策是治人的手段、是政府獨有的權力。只能照顧到一部分人，滿足特殊人群的特殊需要——比較起來，轉變是何等深刻，變化是何等巨大!有了這樣一些轉變和變化，社會政策才能成長到新的階段。

四、“社會政策時代”還是“未來時”

2004～2006年間，北京大學王思斌教授、香港中文大學王紹光教授分別提出中國正在走向“社會政策時代”，這是學者敏銳的感知!他們感覺到社會政策的獨立價值和地位顯露出來了。但如果說到“社會政策時代”的依據。不是社會政策有了獨立價值和地位，并且能夠與經濟政策謀求“協調”和均衡，就可以叫作“社會政策時代”，而是社會政策與經濟政策相比，處于主導的地位，如果不處于主導地位，怎么能稱為“社會政策時代”?

社會政策能不能總有一天會處于主導地位?那是應該給予肯定的回答的。

經濟什么時候都是基礎，都重要，但不等于經濟政策不論什么時候永遠處于支配和主導地位，當人們的經濟需求基本有了保障以后，關心的重點就會轉移到其他方面。正如吃飯是重要的，但當衣食無憂之后，人們就要追求更理想的社會環境一樣。相信在經過一個較長時期的經濟政策和社會政策相互協調、經濟和社會均衡發展以后，社會政策就會處于主導地位。可以猜想。在2020年完成全面建設小康社會奮斗目標之后的某個時期，隨著社會建設以及經濟建設、政治建設、文化建設向更高的目標挺進。社會政策與經濟政策的相互關系應該發生新的調整。一些更新的理念就會出現，社會政策成長的更高階段就會到來。

這樣，我們依據中國社會政策自身的成長狀況，它的特性的形成、成熟和發展，劃分了三個(大的)階段：1949～2002年為一個階段，主要特征是社會政策從屬于經濟政策，社會政策的自性(獨立性、完整性)還沒有形成(處于緩慢、曲折的形成過程之中)；自2003年到2020年以后的某個時期為一個階段。主要特征是社會政策的獨立性和完整性基本形成(當然這也是一個過程)，社會政策與經濟政策相互并立、相互協調；將來的某個時期，在社會建設以及經濟建設、政治建設、文化建設達到更高水平以后，并且有了更高理念目標的追求，在社會政策與經濟政策的關系中，社會政策處于主導地位，社會政策成長的更高階段就會到來。

需要說明的是。以上我們在劃分成長階段時不得不使用了某些年份，其實這只是為了清楚表述的需要。任何事物的成長總是連續的，而年份的確定總有某種絕對性，能夠成為劃分社會政策成長的依據的，是某個(某種)因素的出現，而這總是一個過程，問題在于這個過程是以什么為標志的。

我們把建國以來的社會政策劃分為三個大的階段，而且第三個階段還沒有到來，可以由此得出的一個推論，就是在中國。社會政策之被輕視，由來久矣。社會政策之需要加強，需要發展，任重道遠。且不可見到對社會建設的投人有所增加，對民生問題空前重視，就以為社會政策的時代馬上就要到來了。這里，沒有絲毫想低估建國以來社會政策取得的重大進展的意思，我們在劃分階段，明確了不同階段的主要特征之后，還要看到在中國社會保障制度和事業、中國社會福利、其他社會政策領域(教育、就業、收入分配等)的發展過程中，有一些重要事件或重大進展具有標志性意義，但是，它們是社會政策成長的標志，未必就是劃分階段的根據。

(責任編輯 焦德武)