非政府組織在我國階層矛盾化解中的地位與作用

[摘要]改革開放以來，我國社會階層結構發生了巨大的變化，呈現出社會階層分化的多樣性與階層結構的不穩定性，階層矛盾尖銳，群體事件破壞性升級。我國非政府組織以其鮮明的組織特征和獨特的社會治理優勢，在化解階層矛盾中發揮著不可替代的作用。作為社會公共治理的重要主體，非政府組織具有促進社會階層結構的優化、化解階層沖突、維護社會公平和穩定的重要作用，對于構建社會主義和諧社會具有重要意義。

[關鍵詞]非政府組織;階層矛盾;地位;作用

[中圖分類號]D6[文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)02 — 0044 — 03

一、現階段階層矛盾概述

中國社科院發布2010年《社會藍皮書》指出，2009年群體性事件仍然保持著多發的態勢，特別引人注目的特征是在重演過去的群體性事件，比如湖北石首事件，幾乎重演了2008年甕安事件的發展。我們把這類事件叫做“非階層性的、無直接利益的群體性沖突”。“非階層性的”是說參加的人群來自社會各個方面，“無直接利益的”是指參加群體性事件的人和事件本身沒有關系。從中，我們可以看出，在加速發展和轉型的過程中，積累了很多的階層矛盾且矛盾相當尖銳。

在一定的社會結構體系下，社會各階層總會形成一定的利益格局，社會改革在對既定的社會結構體系進行調整和變動時，必然要觸動原有的利益格局，從而造成社會階層之間的利益沖突。如果社會階層結構不合理，必然存在激化階層矛盾的潛在危險。按照社會學的一般理論，理想的社會階層結構形態是兩頭小、中間大的橄欖型結構，該結構有利于社會的和諧與穩定;而我國目前社會階層呈現出的是傳統社會中頂尖底寬的金字塔型結構，這種結構由于缺少龐大的社會中間階層而不利于社會穩定。我國金字塔型的社會階層結構具體表現為三個方面:一是塔基太大。處于整個社會結構底層的產業工人階層和農業勞動者階層規模過大，占到全部人口總數的66. 6%。其中，農業勞動者階層規模更大，占到全部人口的44%，而早在1992年英國、德國、美國、日本依次為2%、3%、3%和7%。二是社會中間層規模過小。美國的中間階層約占總人口的60%，我國目前能夠將其歸入中間階層的就業人口所占比例僅為15% 左右。美國政治學家塞繆爾·亨廷頓指出:“中間階層與穩定的關系，頗似富裕與穩定的關系一樣，一支龐大的中間階層猶如普遍富裕一樣，是政治上的一支節制力量?！比巧贁怠靶赂浑A層”積聚了大量社會財富，在一定程度上加劇了兩極分化。上述種種情況表明，目前我國的社會階層結構存在基礎不穩、抵御風險能力不強、社會凝聚力不夠等問題，必然引起階層矛盾的激化。

據調查，城市居民對主要社會問題的關注程度排在前四項的是腐敗問題嚴重、收人差距拉大、失業下崗、社會貧困，這都與各階層矛盾有關。若這些矛盾長期積累，極易轉化為對抗性質的矛盾，如某些地方的農民上訪、工人靜坐和上街游行、商人抗稅以及各種尖銳民事糾紛等，如果得不到妥善解決，就會造成一些突發事件和群體性事件，給經濟發展和社會穩定帶來沖擊，增加改革開放與現代化建設的難度。階層矛盾普遍存在，問題是如何處理。政府在化解階層矛盾方面發揮著重要的作用，但政府不可能是萬能的。目前，我國存在著大量的非政府組織，由于其自身的優越性，它們涵蓋了社會的各個領域并且在化解階層矛盾方面有著政府不可替代的作用。同時，由于受到來自各方面主客觀因素的限制或制約，非政府組織在發展過程中還存在著局限性，未能充分發揮其自身應有的作用。

二、我國非政府組織發展的現狀

截至2007年，我國共有各類非政府組織近40萬個，社會團體21.2萬個、民辦非企業單位17.4萬個、基金會1340個。非政府組織在幫助婦老弱病殘、失學兒童、救濟災民和“希望工程”、“扶貧工程”中發揮了極大的作用，為我國的社會保障事業的發展做出了巨大的貢獻。實踐證明，非政府組織已經成為我國經濟社會發展與和諧社會建設的重要力量。但是，與非政府組織發達的國家相比，相對于人口總量而言，我國的非政府組織發展還是比較緩慢的。我國目前民間組織的數量每萬人才有1.45個，與發達國家不能比，就連與發展中國家每萬人有8個民間組織的平均數也不能比。中國非政府組織需要加快發展，但它所需要的法律保障、社會支持、文化背景和經濟基礎還很薄弱，我國非政府組織的作用還不充分，效果還不明顯，存在著局限性。

1.許多非政府組織獨立性差，帶有明顯的官辦色彩。如“工會、共青團組織”，相當一部分非政府組織是通過獲取自上而下的資源建立和發展起來的，它們或者由各級黨政機構直接創辦，或者本身就從黨政機構轉變過來，或者由原黨政官員及與黨政關系密切的知名人士所創辦。這些組織，不僅其主要的資源來源于黨政機關，且在觀念上、組織上、職能上、活動方式上、管理體制上等各個方面，都嚴重依賴于政府，甚至依然作為政府的附屬機構發揮作用。

2.非政府組織準入條件高。從普遍的情況看，我國大多數非政府組織一開始的規模都比較小，資金也很少，在成員數量和資金額度方面的過高要求會使很多小規模的非政府組織被法律排斥在“合法性”之外。從下面一組統計數據可以看出，我國非政府組織與國外一些國家的差距。我國每萬人平均擁有民間組織數量為1.45個，而法國為110.45個，美國為51.79個，巴西為12.66個，印度為10.21個，埃及為2.44個。我國非政府組織人均擁有量嚴重不足。按照《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，社會團體、民辦非企業單位要獲得法律承認的非政府組織并合法開展活動，必須首先在民政部門進行登記。但是，前提條件是必須經過業務主管部門的同意。而在現實當中，為數不少的非政府組織找不到自己的業務主管部門。而且由于政府職能劃分的問題，各政府部門在非政府組織管理問題上互相推諉。因此，更加加大了非政府組織成為“合法組織”的難度。

3.非政府組織發展優惠扶持政策缺乏，政府資助不夠。近年來，中央和各省市都十分重視非政府組織發展的優惠政策問題，各級文件中也反復提出“培育發展和監督管理并舉”。但實際操作中往往過于強調監督管理，而忽視了培育發展。在優惠政策和資金扶持方面，與國外非政府組織相比我國非政府組織的劣勢是顯而易見的。西方國家非營利組織的資金30%來自于政府資助，部分國家高達45%，而我國這方面還沒有提上議事日程，有關部門從優惠政策層面給予的扶持也相當少。同時，我國現有的大部分非政府組織不納入政府任何編制，大多數從業人員屬于離退人員、兼職人員，工作人員由于編制、福利待遇、醫療、養老保險等長期得不到解決，人員隊伍不穩定、年齡老化，缺乏活力和凝聚力，許多非政府組織由于資金缺乏舉步維艱。

4.在社會公眾中的影響不大。很多人還沒有接觸過、不了解、不信任非政府組織，大多數人在權益受損時首先是求助于政府或法律，很少主動向非政府組織尋求幫助。這是由非政府組織自身發展不充分決定的。非政府組織結構不合理、發展不平衡。從結構上看，有的社會團體如行業協會布局不科學、結構不合理，存在有的行業覆蓋面過大、分類不科學、行業特點不明確、不符合產業升級要求，有的重復設置或在新興行業中組織弱小等問題;從地區分布看，非政府組織主要存在于大中城市和沿海經濟發達地區，內陸地區和經濟欠發達地區非政府組織明顯不足，作用也有限，活動效果有待加強。

三、非政府組織在階層矛盾化解中的作用

頻頻爆發的群體事件，階層矛盾尖銳突出，該如何化解沖突?一些社會群體在新的社會格局中被邊緣化，成為弱勢群體，如何實現對它們的有效援助?社會穩定和諧是我國社會發展的重要保障，如何實現公平穩定?非政府組織在化解階層矛盾中具有重要的作用，特在此呼吁，降低非政府組織的準入條件，合理規制其發展，提供有利的生存發展環境，將更有利于非政府組織發揮其應有的作用。

(一)優化階層結構的作用

社會結構合理與否，是影響乃至決定一個國家或地區社會和諧的重要因素， 也是衡量整個社會和諧的重要標志。前文中提到，我國是傳統的金字塔型，而理想的社會階層結構變化應該由金字塔型向“兩頭小、中間大”的橄欖型逐漸演變。所謂兩頭小，是指擁有較多組織、經濟和文化資源，處于最高和較高社會等級的階層和擁有最少甚至沒有資源，處于較低和最低社會等級的階層的規模很小。所謂中間大則是指就其所擁有的各種資源而言，社會的絕大部分成員處于社會的中間等級位置，屬于社會中間層。這種橄欖型結構在本質上具有公平性、開放性和合理性特征。

盡管我國現代化社會階層的基本構成成分已經具備，但現階段我國的社會階層結構形態不夠合理，該縮小的階層還沒有小下去，如失業人口的增多和城鄉貧困階層的不斷“壯大”，該擴大的階層還沒有大起來，如有利于社會穩定的中產階層。這意味著大多數社會成員未能享受到社會經濟發展的成果和好處，顯然不利于社會穩定與秩序和諧。

現實表明，非政府組織是優化社會階層結構的調節器，在優化階層結構方面發揮著重要的作用。憑借其創新性、靈活性，與基層聯系密切、了解基層實際情況，成本低、效率高等優勢，對于優化社會結構具有政府不可替代的作用。非政府組織既可以向社會提供各種精英群體，包括政治、經濟和文化等各方面精英相互協商、合作、妥協和制衡的渠道和機制，又能成為不同階層利益表達和關系協調的組織平臺。通過社會服務和社會支持渠道，一方面可以為促進社會流動，保持社會階層結構的開放性，另一方面有利于促進貧困階層與困難群體滿足基本生活需求、提升生存能力，不但可以發揮社會的“安全閥”作用，而且可以增加底層群體向上流動的機會，從而達到優化階層結構的作用。

(二)上傳下達的作用

非政府組織一般不謀取政治權力，不想取代政府，也不想成為政府體制的一部分，但是它們對政府的決策很關心。在西方國家，非政府組織成員會在議會的走廊上對議員們進行游說，同各級決策者的秘書保持聯系，為各類官方會議的文件起草準備材料。非政府組織擔任重要的“上傳下達”的角色。一方面可以了解政府的政策，另一方面可以及時準確地了解相關人群的利益要求，并將他們的呼聲傳遞到政府決策過程中，以填補由于政府職能缺位造成的制度上的真空。政府關注和制定政策的出發點是重大的社會問題，而某些處于弱勢地位的社會群體無法自發形成聲音和力量。當公眾的利益受到侵害時，求助于非政府組織，引起政府的關注，問題便能得到解決。同時，一項政策的頒布，需要非政府組織充當政府的“說客”，下達政策，有利于政策的貫徹和執行。隨著我國社會改革的不斷深入，處于不同社會地位的群體會形成各種新的利益關系，有著各種不同的需求，非政府組織作為社會治理的主體之一，理所當然地成為政府的“說客”與公眾利益的代言人，發揮其上傳下達的作用。

(三)化解階層沖突的作用

2009年的群體事件暴露出的矛盾尖銳，階層參與多元化。群體事件破壞性升級的背后，是民眾怨氣的累積，無處發泄，無從解決。石首事件、宿遷錦繡江南拆遷引發的死人事件、貴州德江群體事件、甘肅會寧千人群體事件等等，事件爆發的本身因素復雜，而這些矛盾中很多是政府無法調解或者政府不方便出面調解的。這時非政府組織就可以發揮作用，因其民間性的特點也更容易被沖突雙方所接受。例如，外資企業為降低成本擴大利潤要壓低工資，而其公司職員會要求增加工資，這兩者之間的矛盾沖突由非政府組織出面協調解決就會產生較好的效果。

非政府組織大都在民間活動，貼近社會基層群體，能夠迅速發現基層社會中的各種矛盾，并通過自身努力解決這些矛盾或者避免矛盾的擴大，減輕政府的壓力。為避免社會轉型時期的各種社會矛盾所引發的社會動蕩不安，非政府組織的“潤滑劑”作用不容忽視。一條新聞中寫道:“浦東新區非政府組織調委會在化解矛盾糾紛中的作用不斷強化。近年來，新區除呈現一定量的動拆遷矛盾糾紛外，醫療、勞動、物業糾紛和消費領域的糾紛也成為矛盾糾紛的新熱點和難點，并成為影響社會穩定的新因素。對此，司法局積極依托非政府組織調委會開展人民調解組織工作，先后建立了187個人民調解組織。截至2009年11月10日，非政府組織調委會共化解矛盾糾紛8004起，其中，僅新區消保委調委會受理消費糾紛7197起，成功化解6477起，成功率達90%;滬東中華造船集團有限公司調委會、上海浦東煤氣制氣有限公司調委會和新區個體勞動者協會和私營企業協會調委會，矛盾糾紛化解率高達100%。”星星之火可以燎原，面臨矛盾突發壓力大的同時，我們也應該充滿信心，非政府組織有其獨特的優勢與生命力，正發揮著其燎原的作用。

(四)發揮社會保障的作用

扶持社會弱勢群體是社會主義制度的本質要求，也是維護社會穩定、緩解人民內部矛盾的現實需要。弱勢群體是社會保障的主要服務對象，而貧困人口恰恰是弱勢人群的主要代表。通過開展扶貧工作，改善了弱勢群體的生存環境，保障了其最低的生活要求。非政府組織能夠推動社會廣泛的關注與幫助在經濟、社會發展中資金與能力薄弱的一些部門，以及一些遇到困難的社會弱勢群體，如失業人員、老年人、殘疾人、兒童與婦女等等。非政府組織可以組織民眾來幫助這些弱勢群體，以自身行為帶動和教育民眾參與類似的活動，鼓勵社會成員關注社會弱勢人群，增強他們的社會責任感。我國學者丁元竹指出，在我國，活躍在困難群體援助等領域的非政府組織已經成為我國社會保障體系的重要補充。

社會保障中的非政府組織挖掘了政府機構難以開發出的社會和民間資源，擴大了對社會的保障范圍、保障主體和保障對象。發揮非政府組織的積極效用，對于克服市場與政府的“雙重保障失效”、推進政府保障改革、緩解社會保障壓力以及激活社會自我保障、自我維護等方面具有重要作用:一是可以顧及政府難以顧及的敏感或帶有傾向性的社會問題;二是可以實驗創新的方式，以立法的方式成功地動員社會資金和人力資源投入社會保障;三是不斷地運用成功的保障示范引導社會，影響政府的保障決策，從而推動社會保障朝向更加文明、公正、和諧的目標發展;四是非政府組織的興起，可以彌補市場保障失靈和政府保障失靈等缺陷;五是社會保障中的非政府組織行為容易形成廣泛的社會影響，能夠在各自的領域內不同程度地填補社會保障的空白和盲區。

總的來說，非政府組織不僅直接從事著社會保障工作，發揮著政府機關和企業所不能發揮的作用，而且通過參政、議政的方式間接促進了社會保障工作的發展。因此，只有加大力度發展非政府組織，才能不斷促進和完善我國的社會保障體系。

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〔責任編輯:李允光〕