從合法性到公共性——社會治理模式演進中價值的走向

[摘要]人類社會正由工業社會的管理型社會治理模式走向后工業社會的服務型社會治理模式，在價值追求上，也會經歷從合法性到公共性的演變。合法性框架下對理性官僚制的市場化和民主化取向的改造雖然給予了理性官僚制行政以效率和民主價值的支持，提升了管理型政府的合法性，但沒有解決管理型政府的根本缺陷，并都呈現出公共性價值的缺失。在人類社會治理模式歷史演進的大視野下，從合法性走向公共性的價值追求是歷史與邏輯的必然，也是解決管理型政府面臨的合法性危機的根本之道。

[關鍵詞]合法性;公共性;理性官僚制;社會治理模式

[中圖分類號]D035[文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)02 — 0039 — 03

一、社會治理模式演進中價值走向的總體敘述

中國人民大學張康之教授運用歷史與邏輯相統一的方法，提出了三種社會治理模式的理論分析框架。人類社會的發展經歷了由農業社會到工業社會再到后工業社會的變遷，相應地，人類社會治理模式也經由統治型社會治理模式演變為管理型社會治理模式，并走向服務型社會治理模式。

從價值追求的角度看，從農業社會的統治型社會治理模式到工業社會的管理型社會治理模式再到后工業社會的服務型社會治理模式，正是體現出由合法性的價值追求轉變為公共性的價值追求這樣的價值走向。在統治行政模式下，政府為了保障政治統治的穩定和維護統治階級的利益，必須使得民眾保持對既定統治秩序正當性的認可，并對政府的命令自覺服從，因此合法性成為統治行政模式的價值追求。在管理行政模式下，經過文藝復興和思想啟蒙，天賦人權、人民主權、社會契約論等理念深入人心，代議制的民主政治成為獲取合法性的制度基礎，同時為了使政府意志得到有效執行保證政府運作的效率，以威爾遜的政治行政二分原則和韋伯的官僚制為理論基礎，官僚制成為政府的基本組織形式并且對于民主政治來說具有工具性的意義。因此，在管理行政模式下，盡管統治色彩已經逐漸淡化，但合法性依然是其價值追求。20世紀70年代以來，官僚制行政遭遇合法性危機，西方各國掀起行政改革運動，在市場化和民主化兩個取向上對理性官僚制進行改造，力圖給予官僚制行政以效率和民主價值的支持，這同樣是在合法性的框架之下，但沒有真正解決管理型社會治理模式的根本缺陷。隨著全球化、后現代轉向的趨勢和后工業社會的來臨，由管理型社會治理模式走向服務型社會治理模式是一種歷史與邏輯的必然。相應地，在價值追求上，也應當突破合法性的框架，轉向公共性的價值追求，即由追求政府統治的合法性轉向追求多中心治理的公共性，將公共性確立為再造政府、重塑政府角色、評價政府績效的基準規范和價值。同時，在公共性的框架下，積極反思統治型和管理型社會治理模式的“中心—邊緣”治理結構的局限，走向公平合作的多中心治理結構，這才是解決管理型政府面臨的合法性危機的根本之道。〔1〕從合法性到公共性可以說是人類社會治理模式歷史演進的過程中所追求的價值的走向。

二、合法性的涵義及其獲得途徑

(一)合法性的涵義及其基礎的歷史流變

合法性屬于政治學基礎理論的一個范疇，與政治統治相聯系。合法性指正當性或正統性。更清楚地說，政治合法性就是社會成員基于某種價值信仰而對政治統治的正當性所表示的認可，是政府基于被民眾認可的原則來實施統治的正統性或正當性。它既是統治者闡述其統治權力來源的正當理由，也是被統治者自愿接受其統治的價值依據。〔2〕隨著從傳統到現代的社會轉型，社會契約論和民主憲政理論逐步取代天命論和君權神授論而成為政治合法性的基礎。

在傳統農業社會統治行政模式下，統治者正是以天命論、君權神授論來闡釋其統治權力來源的正當性，以獲得民眾對既定統治秩序正當性的認可，并對政府的命令自覺服從。這屬于韋伯的傳統型權威，人們基于遺傳下來的傳統、習俗與慣例等服從于既定權威，統治者往往是世襲的。統治者只要能夠維系其統治，就達到目標，就能夠實現統治階級的利益了。無疑，合法性是統治行政模式的價值追求。近代以來，在經濟發展、現代科學、文藝復興、思想啟蒙共同造就的世界“脫魅”的格局中，天賦人權、人民主權理念深入人心，統治的合法性基礎也自然由天命論、君權神授轉向社會契約論和民主憲政理論。社會契約論得出的結論是統治權力的合法性必須植根于人類通過訂立契約而形成的同意。這是有史以來人們第一次將合法性建構在“民眾同意”的基礎之上，并認為沒有“民意”基礎的合法性是令人難以接受的。人們往往通過選舉的方式將權力委托給政府行使，于是代議制的民主政治制度成為政府獲取合法性的基礎，并將奉行價值中立、效率中心的官僚制組織作為執行政府意志的工具。由于在管理行政模式下，官僚制組織奉行價值中立、只具有工具性的意義，從屬于代議制民主制度，因此，管理型社會治理模式的價值追求還是合法性。

(二)合法性的獲得途徑

一般而言，政府獲得合法性通常有如下的途徑:〔3〕

1.長時間的存在。已經建立很久的政府通常會受到公民的尊重。

2.良好的政績。保證經濟增長和充分就業，提供安全保障以抵御外敵入侵和防止內部騷亂，公平地對待所有人，都有助于提高合法性。

3.選舉產生的政府組成結構。

4.政府往往通過操縱國家象征來支持其合法性。如國旗、歷史紀念碑、愛國游行、有力的演說等。

在現代社會中，政府往往會通過良好的政績尤其是經濟的發展、民主化程度的提高兩條途徑來應對政府面臨的合法性危機，提升政府的合法性。理性官僚制、管理型政府面臨合法性危機時，就是按照這兩條路徑來進行行政改革的:一是以市場化取向的改革來提升政府提供公共服務的效率，最終促進經濟的增長、創造良好的政績;二是以民主化取向的改革來提升行政的民主化程度。由此看出，對理性官僚制的市場化和民主化的改造是在合法性的框架下進行的，目的在于提升政府的合法性，其價值訴求自然也是合法性。

三、合法性的限度:管理型政府的合法性危機以及行政改革的局限

管理型政府是以理性官僚制作為基本組織形式和制度支撐的，因此，管理型政府面臨的合法性危機實際上可以看作是理性官僚制面臨的合法性危機。

(一)理性官僚制的成就及其面臨的合法性危機

官僚制具有專業化分工、等級制、穩定性、非人格化、書面化、制度化的特征。因此，與其他組織形式相比，官僚制的優勢是更精確、更迅速、更有效率，也更少摩擦。官僚制具有技術上的無比優越性。嚴格效率取向的理性官僚制迎合了工業社會社會化大生產和行政管理復雜化的客觀需要，促進了政府管理水平的提高。以理性官僚制為制度支撐的管理型政府對于推動資本主義經濟發展和社會進步功不可沒。在工業社會，理性官僚制、管理型政府正是在代議制民主政治制度的框架下以其嚴格的效率取向取得了經濟發展和社會進步的良好政績，也因此獲得了人們對大政府的信任和合法性。

二戰以后，隨著社會的發展和國家干預的加強，各國政府的行政職能和管理范圍不斷擴大，行政機構和人員編制日益增加。政府機構的劇增導致了機構臃腫、人浮于事、官僚主義、公共開支不堪重負、行政效率低下等弊端，以至于在20世紀70年代曾經以高效率取得輝煌成就的以理性官僚制為制度支撐的管理型政府卻遭遇合法性危機，呈現出政府失靈并出現財政危機、管理危機和信任危機，由此引發了西方國家大規模的行政改革運動。〔4〕

理性官僚制面臨的合法性危機即合法性的不足，可以從現代國家獲取合法性的兩條主要途徑的角度進行分析。一是無良好的政績，20世紀70年代正是西方國家遭遇經濟危機，經濟進入滯脹狀態的年代。人們尤其抨擊的是官僚制的低效率。上述“機構臃腫、人浮于事、公共開支不堪重負”就是官僚制行政低效率的體現。二是民主價值的缺失。理性官僚制是片面追求效率的工具理性制度設計，奉行價值中立，因此，理性官僚制這朵“惡之花”既可以用來實現公共利益，也可以用來殺人。并且官僚制行政是技術專家統治的領域，政務官發現自己是外行人，更沒有社會公眾的位置與影響力，由此，代議制民主被批評為一種偽民主、弱勢民主。

(二)合法性框架下的行政改革及其局限

理性官僚制面臨的合法性危機體現在效率的危機和民主價值的危機兩個方面。20世紀70年代以來西方掀起的行政改革運動以及理論界開展的對官僚制行政的批判，如新公共行政理論、新公共管理運動、新公共服務觀點等，主要是在市場化和民主化兩個取向上對理性官僚制進行改造，雖然表現出替代官僚制行政范式的姿態，但實際上并沒有突破官僚制行政的框架，而是給予理性官僚制以效率和民主價值的支持，通過對理性官僚制的改造來提升官僚制行政的合法性，因此，這些行政改革實際上是在合法性框架下進行的行政改革，追求的終極價值是合法性。

1.市場化取向的行政改革及其局限

市場化取向的行政改革即新公共管理運動，它直接針對官僚制行政的低效率。通過契約外包、民營化等措施在公共物品和公共服務的生產中引入更有效率的市場競爭機制，將私營部門和企業管理方法引入公共部門的行政改革。在組織內部進行縱向分權，將嚴格的等級制組織扁平化，授權于一線工作者使其直接面對顧客，并鼓勵其對決策負責，這同樣也能提高官僚制組織的行政效率。

新公共管理運動通過引入市場競爭機制、縱向分權、組織結構扁平化等措施給予了理性官僚制在提供公共服務上的效率方面的支持。但市場化取向的行政改革存在明顯的局限，尤其是公共性價值的缺失。新公共管理的局限主要有:〔5〕

(1)對人性認識的偏頗。只看到人的自利性，忽視了文化因素對人性的規制。當我們接受了人性自私理論假定時，就可能引發公共利益和公共倫理的危機。

(2)管理主義所導致的公共行政價值的偏頗和公共行政在民主治理過程中正當性的喪失。管理主義將“三E”(economy、efficiency、effectiveness)作為政府的目標，過分強調對效率和工具理性的追求，使公共行政無力反省公共行政及公共服務的根本價值和目的。

新公共管理的局限還有對市場機能的不當崇拜、公私管理的混淆和不恰當的“顧客”隱喻。

新公共管理本質上只是對官僚制行政的局部修正和改良，力圖通過市場競爭機制的引入給予官僚制行政以效率的支持，改善官僚制行政在提供公共服務方面的低效率狀況，以提升理性官僚制的合法性，因此，新公共管理實際上是管理型社會治理模式下合法性框架內的改革。

2.民主化取向的行政改革及其局限

對理性官僚制民主化取向的改造是民主行政理論。在現代國家，民主業已成為合法性的最好源泉。〔6〕因此，當管理型政府、理性官僚制面臨合法性危機時，提升行政的民主化程度，給理性官僚制補充民主的價值，無疑成為應對理性官僚制合法性危機、提升理性官僚制合法性的一條途徑。

以奧斯特羅姆為代表的一些公共行政學者尖銳地提出了公共行政的思想危機，對傳統官僚制行政進行批判并提出“民主行政”的概念來重建行政學的典范，強調以“效率”為主要價值取向轉向以“民主”和“公正”為主要價值取向。西方行政改革的引人注目之處就在于民主的取向成為貫穿公共行政宗旨、職能、機制、過程的基本價值取向，并在公共行政的實踐中開始建立起民主制的普遍模型，包括建立參與型的公共行政決策架構，實施程序化的公共行政管理模式、推行競爭性的公共行政服務機制。〔7〕

民主化取向的行政改革給予了理性官僚制民主價值的支持，可以說大大提升了理性官僚制的合法性。但合法性框架下民主化取向的行政改革仍然有其局限性。民主行政應包含三種含義:行政權力最終歸屬于人民，行政后果具有公益性，民眾積極參與行政過程。但是民主化取向的改革只重視在第三種意義上理解民主行政，參與并不是民主行政的全部內容，參與也不能解決民主行政其他兩個方面存在的問題。〔8〕忽視公共性而只重視民主、合法性的公民參與反而會異化為理性官僚制謀取合法性的工具。

(三)合法性的限度以及公共性的價值走向

合法性是統治型和管理型社會治理模式的價值追求。20世紀70年代，管理型政府遭遇合法性危機，西方各國在市場化和民主化兩個取向上對理性官僚制行政進行改造，通過對官僚制效率和民主價值的支持來提升官僚制行政的合法性。這是在合法性的框架下進行的行政改革，雖然對于提升官僚制行政的效率和民主化程度有一定的作用，但在后工業社會來臨的趨勢下，并沒有解決管理型社會治理模式的根本缺陷。這也說明了單一的合法性價值追求的限度。市場化和民主化的行政改革其實都在公共性的價值追求問題上遇到了瓶頸。新公共管理運動過分強調效率和工具理性的追求，使公共行政無力反省公共行政及公共服務的根本價值和目的，同時對人性認識的偏頗可能引發公共倫理的危機，公私管理的混淆更是看不到公共性的價值追求。而民主行政只重視公民參與的形式，而忽視了行政后果具有公益性，它推崇的個人主義方法論具有局限性，會損害公共利益的概念，結果民主異化為謀取合法性的工具，與公共性背道而馳。隨著管理型社會治理模式走向服務型社會治理模式，突破合法性的框架，從合法性的價值追求走向公共性的價值追求，由追求政府統治的合法性轉向追求多中心治理的公共性是歷史與邏輯的必然，也是解決管理型政府面臨的合法性危機的根本之道。

四、公共性的價值走向

公共似乎是一個大而空的概念，也一直沒有發展出一種有說服力的公共理論，“公共”一詞差不多已經成為“政治”和“政府”的同義語。新公共行政的先鋒者弗雷德里克森教授經過探討得出了公共的內涵，主要有三個方面:〔9〕首先，公共一詞與政府并不是一回事，其內涵遠比政府更為豐富。如果把公共等同于政府，事實上限制了人民參與公共事務的能力。其次，公共是一種理念，它意味著所有的人們為了公共的利益，而不是出于個人的或者家庭的目的才走到一起來。第三，公共是一種能力，它意味著為了公共的利益而在一起工作的一種積極的、獲取充分信息的能力。

弗雷德里克森教授對于公共的理解實際上已經與服務型社會治理模式下多中心的治理結構相對接了，公共生活中除了政府外，還包括準政府的和非政府的。志愿者協會、非營利組織、公司等都是公共的表現形式。這與多中心治理結構中多元的行為主體(政府組織、公民組織、商業組織、個人、政黨組織、利益團體)如出一轍。突破合法性的框架，在公共性的框架下反思對理性官僚制的市場化和民主化的改造，就能發現行政改革運動中沒有公共性的理念，不關懷公共利益，同時也沒有公共性的能力。盡管民主行政中有公民的參與，但在“中心—邊緣”的治理結構下顯然缺乏公共性的能力。

對于政府來說，公共性意味著公共服務的導向。政府在何種程度上擁有了公共性，也就需要在同等程度上提高公共服務的水平和改善公共服務的質量。政府的存在必須通過自己為社會所提供的公共服務而去獲得合法性。〔10〕這與后工業社會的服務型社會治理模式和服務行政是一致的。從公共服務導向的角度反思對理性官僚制的市場化和民主化的改造，就能發現新公共管理運動追求效率和工具理性，但沒有公共服務的價值導向，民主行政只重視公民參與以提升行政的民主化程度，但忽視了行政后果具有公益性，也非公共服務的導向。

人類社會正由工業社會走向后工業社會，相應地管理型社會治理模式也會走向服務型社會治理模式，在價值追求上，也會經歷從合法性到公共性的演變。在合法性框架下進行的對理性官僚制在市場化和民主化兩個取向上的改造盡管給予了理性官僚制行政以效率和民主價值方面的支持，提升了理性官僚制行政的合法性，但是無法解決管理型政府的根本缺陷。然而突破合法性的框架，在公共性的框架下反思對理性官僚制的行政改革就會發現行政改革中公共性價值的缺失。從合法性的價值追求走向公共性的價值追求，由追求政府統治的合法性轉向追求多中心治理的公共性，才是在人類社會治理模式歷史演進的大視野下解決管理型政府面臨的合法性危機的根本之道。正如張康之教授斷言的那樣，各國行政改革下一步的目標必然會朝向更加逼近實質公共性的獲得，自覺地去圍繞著如何增強公共行政的公共性問題而進行制度設計和制度安排。如果一個國家不能走向這個目標的話，那么它的行政改革就必然是走了彎路甚至歧路。〔11〕

〔參考文獻〕

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〔4〕〔7〕李傳軍.管理主義的終結——服務型政府興起的歷史與邏輯〔M〕.北京:中國人民大學出版社，2007:4，226.

〔5〕武玉英.變革社會中的公共行政——前瞻性行政研究〔M〕.北京:北京大學出版社，2005:53.

〔9〕〔美〕喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神〔M〕.張成福，譯.北京:中國人民大學出版社，2003:46.

〔10〕〔11〕張康之.社會治理的歷史敘事〔M〕.北京:北京大學出版社，2006:39，92.

〔責任編輯:敖紅〕