食品安全法之省思

[摘要]食品安全是消費者對國家和生產者最低限度的要求，事關國民整體素質以及社會穩定大局。但現實中由于種種原因食品安全問題非常嚴重，相關立法也存在隱憂，因此，應加強食品安全的宣傳教育，完善食品安全的相關立法。

[關鍵詞]食品安全;食品安全法;消費者保護

[中圖分類號]D923.49[文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)02 — 0075 — 02

民以食為天，食品是人得以生存、發展的生活必需品。食品安全是消費者對國家和生產者最低限度的要求，事關國民整體素質以及社會穩定大局。在一系列食品安全問題的催生下，2009年2月28日《食品安全法》經過重大修改予以通過，并于2009年6月1日正式施行。隨后，7月20日《食品安全法實施條例》公布實施，此外國務院各相關部門正在為統一食品安全國家標準而努力。2010年伊始，再度思考食品安全這個關系廣大消費者福利的課題，審視食品安全法，我們要保持開放、務實的態度。

一、食品安全問題的含義

根據世界衛生組織(WHO)在《加強國家級食品安全性計劃指南》(1996)的定義，食品安全是指對食品按其原定用途進行制作和食用時不會使消費者身體受到傷害的一種擔保。我國食品安全法第九十九條規定，食品安全指食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。基于此，筆者認為要準確把握食品安全的含義，我們需要明確以下幾點:首先食品安全貫穿于種植、養殖、加工、包裝、運輸、存儲、銷售、消費等所有環節;其二，判斷依據主要是國家相關標準，輔之以營養要求;其三，既著眼于現在，又關注于未來，不允許對人體健康有任何潛在或可能的危害;最后，由于經濟發展水平的不同，發達國家的食品安全主要指因技術進步引發的轉基因或新食品的安全，而發展中國家由于市場經濟發育不成熟，非法生產、有毒有害、假冒偽劣的食品較多。據此我國食品安全法對上述食品問題一并規制。

二、西方發達國家食品安全立法中的消費者保護概況

美國早期就形成了將食品與藥品安全統一監管的機制。1906年清潔食品運動的興起促使第一部《食品和藥品法》通過，此后食品和藥品安全立法日趨完善，無不以保護消費者利益為出發點和歸宿，并且由國會授權的食品和藥品管理局(FDA)、美國農業部(USDA) 所屬的食品安全檢驗署(FSIS)、動植物衛生檢驗署(APHIS)以及聯邦環境保護署(EPA)等負責監督和落實，充足的人力、資金投入到保護消費者、維護公眾健康的工作中。同時，總統還專門配有消費者事務特別助理(Special Assistant for Consumer Affairs to President)，對總統決策提供與消費者保護相關的咨詢。①

歐盟則在自身的發展理念中將消費者保護作為經濟發展、社會創新和融合的推動器。1999年健康和消費者保護總司(DG SANCO)成立，負責消費者保護事務，將消費者保護與食品安全監管相分離，確保食品最高可能的安全。②2001年發布《食品安全白皮書》后，2002年《通用食品法》作為歐盟食品的基本法正式頒布，幾經修訂于2006年正式施行，并建立歐盟食品安全管理局(EFSA)，對食品和飼料的快速預警機制不斷得到調整，結合食品追溯制度、標簽制度，以及規制新食品、轉基因產品的一系列法律規定，有效提高了食品安全統一監管水平。

日本現行《食品安全法》的前身是1947年的《食品衛生法》，為順應食品安全理念發展、保障消費者利益而歷經十一次修改。值得一提的是，日本總理府設有消費者保護會議，審議消費者保護政策，并推進其實施;在經濟企劃廳也設有國民生活審議會，負責消費者保護基本事務的調查、審議工作。

此外，德國鼓勵消費者共同參與食品監管的制度也值得稱贊。德國政府建立了專門網站用來發布食品安全知識，聽取消費者的建議，使相關部門能及時發現風險。可見在經濟發展和消費理念不斷更新的今天，加強消費者保護、完善食品安全立法乃是大勢所趨。

三、我國食品安全問題的成因分析

需要注意的是，盡管各國均面臨食品安全問題的困擾，但在我國特殊文化與時代背景下，食品安全問題還存在特殊性。

首先，缺乏消費者保護意識，因消費能力有別而適用雙重標準。其次，消費者缺乏自我保護意識和能力。由于財力、信息上的弱勢以及缺乏成本外部化的通道等因素，消費者在選擇商品和服務時難以鑒別好壞，防不勝防，一旦出現問題缺乏主體意識盲目跟風，搭便車的想法普遍存在。而制度供給不足所引起的政府監管“空白”、信息發布不及時，又導致消費者有問題不能得到及時反饋和解決，自我保護能力差。第三，相關市場主體“有組織的不負責任①”，行業內部潛規則橫行，大多數企業尤其是業內一線企業急功近利，共同欺瞞消費者。由于淵源已久的官商遺風和家長式經濟體制，政府總是對國有企業有著特殊偏愛，不公平的市場環境導致不良競爭和不充分競爭同時存在，導致不少經營者轉為地下生產，處于完全脫法狀態。

四、我國《食品安全法》中消費者保護不足的隱憂

由三鹿事件催生的食品安全法已經以更高位階的姿態和更為精細的立法技術為食品安全保駕護航，在完善食品安全監管制度、確立安全風險檢測評估制度、統一食品安全標準、取消食品免檢制度、確立懲罰性賠償制度等方面有重大進步，加強了對消費者的保護。但結合美國、歐盟等的相關制度，針對我國食品安全問題的特殊性，本法在消費者保護方面仍然存在幾個問題。

首先，食品安全教育制度不完善。按照本法第七條、第八條的規定，食品行業協會與新聞媒體要注重宣傳普及食品安全知識，同時國家鼓勵社會團體、基層群眾性自治組織進行消費者食品安全教育工作，可見立法者對久已忽視的食品安全教育問題提高了認識。但對于弱勢消費者尤其是農村、貧困地區的消費者而言，單靠社會自治和公益性宣傳遠遠不夠，更需要在消費者食品安全教育問題上明確政府責任，加強政策支持和引導。

其次，缺少專門的消費者事務咨詢機構或咨詢人員。本法第四條規定國務院設立食品安全委員會作為主要監管機關，但食品安全的技術性、專業性使政府在具體決策中因缺乏消費者保護與食品安全方面的知識而難以決斷，這種情況下除了要求相關監管主體加強培訓外，還需要借助專門的消費者事務咨詢機構的服務。

再次，本法五十三條規定了食品召回制度，對不符合食品安全標準的產品分為生產者主動召回和監管部門責令召回兩種方式，但是消費者是否能申請監管部門責令召回呢?本法并沒有規定。我們知道消費者在食品安全問題中是直接受害者，感觸最深，倘若生產者在利益驅動下不主動履行召回義務，監管部門也因為信息不暢或效率較低錯失召回時機，食品召回制度的效用就難以發揮。

第四，依該法規定當發生人身、財產或者其他損害時，生產者為責任主體，且確立民事賠償責任優先的原則。然而三鹿事件中，在政府主持下二十二家責任企業共同出資建立醫療賠償基金，并且由責任企業和政府共同承擔賠償責任。不難想象，食品安全事故一旦發生，往往時間緊迫，生產者的賠償能力有限，而相關政府部門通常也負有責任，如何確保受害人得到及時救助和補償是個難題也是個重要問題。而該法的規定并不能滿足現實需要，而這正是消費者最關心的問題。

五、加強消費者保護的建議

以消費者保護為視角，食品安全法存在上述不足之處，而市場風險的不確定性和不可預測性意味著我們不能僅僅依靠一部法律來推進消費者保護工作。對公眾的期待之重，任何一部法律都不能完全承載得起，需要立法、執法及其他相關制度的無間配合。

(一)將消費者的食品安全教育制度納入立法

消費者是一國經濟發展的推動者，這種力量和智慧值得珍視。他們所花的每一元錢都等于對生產者的選票②，因而主張自己的生存和發展權是最高法則，但中國雖有龐大消費群體，卻尤為欠缺自我保護意識和能力，必須加強食品安全教育。

首先，立法應規定政府在消費者食品安全教育中的職責。即政府應將消費者教育納入國民教育體系中，并提供專門的資金確保其落實，使所有消費者能掌握食品安全基本知識和自我保護方法。具體可通過國民義務教育，由政府出資設立專門網站，增加食品安全的電視欄目或廣播節目，設立食品安全日，開展有關座談會和有組織的定期宣教等形式展開。

其次，生產者也必須履行職責，宣傳、普及食品安全知識。消費者有獲得消費知識的權利，相應地，生產者應當主動為消費者提供食品安全的相關知識，這樣不僅會增加消費者的信賴度和認同感，而且利于行業內部形成良性競爭態勢。同時食品行業協會作為重要力量，必須加強對各個企業的監督，進行事先、積極主動的管理協調③，督促生產者履行職責。

第三，社會自治力量貼近消費者日常生活，尤其是農村基層群眾性自治組織，更應注重倡導健康的飲食方式，幫助消費者以正確方式進行自我保護，必要時國家可予以指導和提供資金幫助。

在經濟發展過程中，消費者的力量一直未得到有效釋放，要激發廣大消費者的主體意識和積極行動還有很長的路走。

(二)完善其他相關制度

首先，設立專門的消費者事務咨詢機構或咨詢人員。其職責是為決策者提供消費者保護方面的咨詢，如研究擬定有關消費政策，審核涉及消費者保護方面的規章、政策，發現損害消費者利益的重大項目、法規、政策等有權向相關部門提出建議。

其次，食品安全法應當完善食品召回制度，消費者有初步證據時有權向監管部門申請召回相關食品。該證據可以是醫院證明、購物憑證、檢驗機關的證明、專家意見等等，是否啟動食品召回程序由監管機關審核調查后決定，并在規定期限內答復申請人。

第三，發生食品安全重大事故時，要解決追償難題可引入賠償基金制度。可視事故大小設立相應的賠償基金，先行對受害者予以賠付，所涉及到的生產者以市場占有率和食品合格率等為依據承擔相應份額，不足時由地方政府先行墊付。為此可制定食品安全賠償基金條例，使整個過程有法可守。

第四，在食品安全事故處置中，由于受害者的涉群性，相關處理機關必須暢通民眾訴求通道，充分傾聽民意，提出合理的處置方案。民眾的智慧是不容低估的，一個優秀的政府也取決于優秀的民眾。因此，立法應規定食品安全事故處置中消費者的參與權，確保消費者盡可能按自己希望或理解的方式獲得賠償。只有通過真正的公共博弈和決策過程才能給民眾滿意的答案。

六、結語

對一個具體問題來說，犯錯誤并非成功的必由之路，我們不可總懷一種“壞事變好事”的僥幸心理。④要確保食品安全，除了上述建議外，最終離不開經濟的健康可持續發展和社會保障制度的完善。食品安全是一項復雜的系統工程，希望本文的闡述能對食品安全立法執法有所裨益，也始終相信當下改革的付出和努力會在不久的將來惠及廣大消費者。

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.〔責任編輯:程學軍〕