論我國水生態(tài)安全的法制保障

[摘要]水是人類極其寶貴的自然資源和生態(tài)資源，我國降水分布不均勻，導致我國水資源的季節(jié)分配和地區(qū)分布也不均勻。而且，我國工業(yè)和農(nóng)業(yè)對水資源利用率較低，水資源浪費比較嚴重。此外，我國主要水系的水體都遭遇了不同程度的污染，保護水生態(tài)安全勢在必行。我國水資源保護制度起步較晚，各項法律制度和政策措施均不完善，亟需健全保護水資源的法規(guī)體系和完善法律責任制度。此外，國家應通過稅收和宏觀調(diào)控等手段來完善我國水資源保護的制度，使生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水綜合平衡，達到可持續(xù)發(fā)展的要求。

[關鍵詞]水;自然資源;取水許可證制度;排污許可證制度

[中圖分類號]D922.6[文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)02 — 0071 — 04

水是一種不可代替的自然資源。水生態(tài)安全是水安全的重要組成部分，世界上許多國家都將水安全問題納入國家安全戰(zhàn)略并給予高度重視。聯(lián)合國科教文組織認為:水資源是指可利用或有可能被利用的水源，這個水源應具有足夠的數(shù)量和可用的質(zhì)量，并能夠在某一地點為了滿足某種用途而可被利用。水都可以直接或間接地被人們利用，是寶貴的自然資源和生態(tài)資源。“目前所講的水資源多半是一種狹義的概念，是指可供人們經(jīng)常取用的、在一定時間內(nèi)能夠得到恢復和補充的淡水，即陸地上由大氣降水補給的各種地表和地下淡水水體的動態(tài)水。”①當前，由于水資源的稀缺性及水污染加劇等原因，推進水生態(tài)建設和水資源的可持續(xù)利用已經(jīng)成為我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重點。

一、我國現(xiàn)階段保護水生態(tài)安全的必要性

水資源既是一種人類生存和社會發(fā)展不可代替、不可缺少的自然資源，其物質(zhì)屬性毋庸置疑，但它更是一種維持生態(tài)和諧所必需的生態(tài)資源(環(huán)境資源)，可以涵養(yǎng)水源、頤養(yǎng)生態(tài)。隨著科學的發(fā)展，社會的進步，人口的激增，水資源在我國已屬于極度稀缺資源，與石油資源一樣具有重要的地位。從長遠而言，其重要性可能超過石油資源。羅布泊的干涸、二戰(zhàn)后日本水俁病的肆虐以及今年我國西南地區(qū)的旱災都在警示著人類，故人類生存與社會發(fā)展對水資源的依賴程度遠遠大于其它資源。

(一)從我國水資源分布特點看保護水資源的必要性

我國水資源總量為2.8萬億立方米。在世界銀行統(tǒng)計的153個國家人均水資源占有量中，中國排在第88位。受季風氣候的影響，我國降水分布不均勻，導致我國水資源的季節(jié)分配和地區(qū)分布也不均勻。降水是我國河川徑流的主要補給來源，而我國降水量受海陸分布和地形等因素的影響，地區(qū)分布很不均衡，年降水量和徑流量都由東南沿海向西北內(nèi)陸遞減。水資源的地區(qū)分布與人口和耕地的分布很不均勻，北方黃河、淮河、海河、遼河四大流域片的耕地多、人口密，淡水資源量只有全國的19%。我國干旱和半干旱地區(qū)，由于降水稀少，蒸發(fā)旺盛，蒸發(fā)能力大大超過降水能力。我國地表徑流隨時間的分布也很不均勻，徑流的季節(jié)性分配具有夏季豐水、冬季枯水、春秋過渡的特點。

(二)從我國水污染現(xiàn)狀看保護水環(huán)境的必要性

水資源作為重要的“公共物品”，不可避免的引起了“搭便車”現(xiàn)象。根據(jù)環(huán)保部門對全國河流、湖泊、水庫的水質(zhì)狀況的監(jiān)測，我國主要水系的水體都遭遇了不同程度的污染。又由于水作為自然資源所具有的稀缺性，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生活過程中排放出的大量污水，一方面污染了水源，導致水資源功能下降，使原有的水資源供需矛盾更加尖銳，給經(jīng)濟生活帶來極大的不利影響，導致生產(chǎn)開工不足，飲用發(fā)生危機，造成巨大的社會經(jīng)濟損失。根據(jù)筆者的親身調(diào)研，河南省沈丘縣的少數(shù)重度水污染區(qū)居民因地下水遭受工業(yè)污染，無法飲用，只能另購大量的桶裝純凈水維持生計，每年的花費不在少數(shù)。水資源短缺儼然已成為國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展的“瓶頸”。另一方面，由于水體污染和不合理的開采利用，導致環(huán)境惡化，出現(xiàn)了諸如水土流失、土地沙漠化、鹽堿化、沙塵天氣盛行、水生物銳減甚至滅絕等一系列鏈鎖性環(huán)境問題。因此，保護水資源勢在必行。

(三)從水自然災害的嚴酷性看水資源保護的緊迫性

環(huán)境科學理論認為:自然災害屬于第一環(huán)境問題，即原生環(huán)境問題，近年來世界各地洪水和旱災頻發(fā)，引起了各國政府和學界的普遍關注。這類環(huán)境問題屬于“不可抗力”，是人類不能預見、不能避免和不能克服的，其規(guī)模和發(fā)生頻率也是人們無法控制的，危害后果往往難以估量，例如，今春發(fā)生在我國云南、貴州、廣西、重慶、四川五省(區(qū)、市)的局部嚴重干旱，受旱面積占到全國的83%。部分地區(qū)旱情甚至達到百年一遇。根據(jù)氣象部門預警，這些地區(qū)的干旱將持續(xù)或發(fā)展。據(jù)國家防汛抗旱總指揮部的統(tǒng)計，截至3月16日，我國耕地受旱面積達645萬公頃，超過多年同期均值近180萬公頃，有2000多萬人飲水困難。水是人類生命之源，為了使已經(jīng)或者將要發(fā)生的水自然災害損失降至最低限度，需要完善包括水旱災害預警機制在內(nèi)的各種手段和措施，法制手段也可起到一定的積極作用，如通過啟用臨時水資源分配應急預案可以減少災民的損失。

二、我國水資源保護的立法現(xiàn)狀分析

在我國，保護環(huán)境是寫進憲法的一項基本國策。以憲法為基礎，國家也已制定了一系列法律法規(guī)，基本上實現(xiàn)了水資源保護活動的有法可依。我國現(xiàn)行的有關水資源保護的法律主要有四部，它們是《環(huán)境保護法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》。為了解決水資源短缺造成的影響，特別是資源性的水資源短缺，我國采取了多種措施來解決。總結起來，主要有兩種模式:一是行政手段模式，即利用行政手段調(diào)配水資源，如南水北調(diào);二是市場化模式，即以市場為基礎的水資源管理模式。利用市場機制，采取經(jīng)濟手段，按照市場經(jīng)濟規(guī)律，引導人們自覺調(diào)整用水數(shù)量、用水結構并引導產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，實現(xiàn)在全社會優(yōu)化配置水資源和建設節(jié)水型社會的目的。

(一)取水許可制度和水費制度

這兩項制度是國家規(guī)定的保護水資源的重要制度，取水戶應當在取水點裝置量水設施，否則按最大取水能力計算取水量。“取水許可實行分級管理，水行政主管部門應當在接到取水許可證后60日內(nèi)決定批準或者不批準取水。”① 我國對開發(fā)利用水資源的各種行為進行收費，經(jīng)歷了一個從無到有的過程，水資源的價值也逐步得以體現(xiàn)。水資源實行有償使用是國家保護水資源的一項基本政策，可以扭轉以往取水隨心所欲、亂采濫用的局面，取水實行許可和水資源實行有償使用逐步邁上法制軌道。

(二)排污許可證制度

排污許可證制度是全國第三次環(huán)境保護工作會議新提出的五項制度和措施之一，是一項在污染物排放濃度控制管理的基礎上，走向總量控制管理的制度。它通過排污申報登記，然后根據(jù)當?shù)匚廴镜呐欧趴偭靠刂浦笜诉M行總量分配，核準排污單位的排放量，發(fā)放《排放許可證》，逐步實施污染物排放總量控制。另外一個明顯的好處是，由于每個企業(yè)都分到固定的排污指標，它就會采取各種措施使得其排污量控制在所分攤的排污指標范圍內(nèi)，就可以將剩下的沒有用完的指標通過市場機制賣給或租賃給需要該指標的其他企業(yè)，或者將其用于抵消該企業(yè)其他部門的超標的排污量。

(三)水資源權益制度

市場在保護水資源方面主要是通過兩大制度基礎:產(chǎn)權制度和價格機制。其中，產(chǎn)權制度促使人們保護稀缺資源，價格機制提供水資源相對稀缺程度的尺度。政府要想利用和開創(chuàng)水資源市場，必須建立水資源的明晰產(chǎn)權，還要促使這一市場的盡可能完全競爭。當然，完全競爭在水資源市場上幾乎是很難實現(xiàn)的，這個領域存在著一些天然壟斷的因素，致使參與競爭的人數(shù)很少，他們之間的競爭很弱，出現(xiàn)所謂的“薄市場”。②這就是要求政府加強管理的理由之一，而確立產(chǎn)權則是展開競爭的基本前提。

(四)水生態(tài)系統(tǒng)健康診斷制度

水生態(tài)系統(tǒng)健康診斷是評價、判斷水生態(tài)系統(tǒng)健康狀況。當一個生態(tài)系統(tǒng)是穩(wěn)定、持續(xù)和活躍的，能夠維持其組織結構，受到干擾后能夠在一段時間內(nèi)自動恢復過來的話，則這個生態(tài)系統(tǒng)是健康和不受脅迫綜合癥影響的。水生態(tài)系統(tǒng)健康診斷包括水生態(tài)系統(tǒng)活力、組織結構和恢復力等的評價。通過水生態(tài)系統(tǒng)健康診斷，正確認識水環(huán)境對人類生存和發(fā)展的承載能力，以保護整個生命支撐系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)的完整性和持續(xù)性。

(五)水環(huán)境安全預警制度

水環(huán)境安全預警從分析水環(huán)境系統(tǒng)要素和功能(過程)出發(fā)，探求維護系統(tǒng)安全的關鍵性要素和過程，通過對安全診斷指標的對比分析，劃分安全等級，制定不同安全等級的預警標準。水環(huán)境安全預警制度包括監(jiān)測突發(fā)事件和環(huán)境急劇變化所影響的地區(qū)的水環(huán)境狀況，并進行準確、快捷的評估，在規(guī)定的期限內(nèi)向有關部門報告，一旦超過預警標準，便由系統(tǒng)發(fā)出預警警報，啟動工作預案。

(六)水環(huán)境安全維護和管理制度

水環(huán)境安全維護和管理是根據(jù)水環(huán)境風險評價、生態(tài)安全設計的結果，依照相關法律規(guī)定，選用有效的控制方法和技術，進行消減風險的費用和效益分析，確定可接受的風險度和可接受的損害水平，綜合考慮社會、經(jīng)濟、政治等因素，決定適當?shù)墓芾矸桨负痛胧⑦M行實施，以降低或消除事件風險度，保護人群健康和生態(tài)系統(tǒng)的安全。 要求從自然、經(jīng)濟、社會等各個層面對現(xiàn)有安全保障系統(tǒng)進行全面整合。

三、我國現(xiàn)行水資源保護法律制度的缺陷

我國現(xiàn)行的有關水資源保護的法律主要有《環(huán)境保護法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》，上述法律法規(guī)尚不夠健全和完善，尤其是在水資源保護方面，存在的問題更為嚴重突出。其中存在的主要問題是:

(一)現(xiàn)行水資源立法之間存在矛盾

從表面上看，這四部法律對我國的水資源保護問題已做出了全面的規(guī)定，但在立法理論與實踐中，這四部法律本身及其相互之間都存在著問題:

1.四部法律相互關系不明晰

上述四部法律均為全國人大常委會制定，具有同等法律效力。但從理論與實踐上看，水資源管理與水土保持、環(huán)境保護與水污染防治顯然都不是同一層次的問題，在立法上也應有不同的法律效力等級，才有利于對不同的行為形成規(guī)范體系，目前這種立法模式顯然不能滿足水資源管理與保護的需要。

2.四部法律之間的關系不協(xié)調(diào)

四部法律都對管理體制做出了規(guī)定，確立了水資源管理與保護的主管部門和協(xié)管部門，但四部法律實際上是由兩個主管部門分別起草，然后報全國人大常委會通過的，立法時缺乏綜合平衡，立法時間有先有后，也缺乏通盤考慮，污染防治法早于水法，水法又早于環(huán)境保護法，不可能使得幾部法律很好地協(xié)調(diào)。

3.各管理部門之間的職權范圍不明

由于我國目前行政機關的設立都沒有專門的組織法，各部門的職權都是由各部門自己先制定方案，后報經(jīng)國務院批準，各部門難免從自身利益出發(fā)來考慮問題，從而忽視整體利益，造成權力設置的重復或空白，只有分工沒有協(xié)作，既不能充分發(fā)揮各部門的作用，又不能形成整體效益;反而因為各部門的權力競爭造成對整體利益、長遠利益的損害。

此外，目前我國個別水環(huán)境管理機構的法律地位不明，職權不定，難以實現(xiàn)法律規(guī)定的管理目標。

(二)水資源的相關法制不健全

雖然我們有了基本法律依據(jù)，但是水資源保護法律法規(guī)體系尚不完善。需要通過我們的實踐和理論探索進一步健全起來。水資源保護的法律法規(guī)所涉及的內(nèi)容尚不全面。目前我們僅有的法律法規(guī)所涉及的內(nèi)容主要為水質(zhì)保護的內(nèi)容，在水量的保護以及現(xiàn)在大家都非常關注的水生態(tài)系統(tǒng)的保護與修復方面還沒有具體的法律法規(guī)。這是水資源保護法規(guī)第一個不夠完善的方面;另一方面，現(xiàn)有的法律法規(guī)的配套法規(guī)也并不完整。比如，到目前為止，我們只有一個關于入河排污口監(jiān)督管理的部門規(guī)章，水功能區(qū)劃的管理辦法還只是一個規(guī)范性文件。

(三)水資源保護與水污染防治的管理體制不順暢，特別是機構職責不適應形勢的要求

十屆全國人大常委會第十六次會議上審議了盛華仁副委員長所作的關于檢查《水污染防治法》實施情況的報告。人大常委會在審議報告中提出，要理順管理體制，加強綜合協(xié)調(diào)。建議水利部門統(tǒng)一管理負責水質(zhì)監(jiān)測，建立全國地表水、地下水水質(zhì)水量的綜合全面協(xié)調(diào)的監(jiān)測網(wǎng)絡，建議水污染防治一定要多部門聯(lián)合進行。水污染一定要在岸上防治，把污染控制在水環(huán)境承載能力之內(nèi)，由環(huán)保部門根據(jù)水利部門確定的限制排污總量，監(jiān)督各排污口按量達標排放。

四、我國水生態(tài)安全法制的完善策略

(一)強化現(xiàn)代環(huán)境道德和生態(tài)倫理的宣傳與教育

社會道德是協(xié)調(diào)人與人之間關系的行為準則，環(huán)境道德則是為了實現(xiàn)人類的永續(xù)生存與發(fā)展而建立起的協(xié)調(diào)人與自然關系的行為準則，因此，環(huán)境法制的前提就在于根據(jù)這一人類永續(xù)生存原則建立一種新型的人與自然的關系。國際自然保護同盟制定了人與自然關系的道德法則，根據(jù)這一道德法則以及我國現(xiàn)階段環(huán)境資源保護的實際需要，當前應著重強化體現(xiàn)人與自然關系的環(huán)境道德規(guī)范的宣傳與教育，并將重點放在作為當代人為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展所承擔的社會責任之上，具體內(nèi)容包括:第一，積極承擔生態(tài)責任，熱愛自然、尊重自然、保護自然，將人與生態(tài)環(huán)境視為同一系統(tǒng);第二，努力增進生命的多樣性，珍惜與善待生命;第三，合理的開發(fā)利用資源，珍惜和節(jié)制水資源等非再生資源的使用與開發(fā)，為后代的生存與發(fā)展留下自然資源;第四，有節(jié)制地謀求人類自身的發(fā)展和需求的滿足，不以損害環(huán)境為代價;第五，堅持“人水相親、自然和諧”的水生態(tài)安全理念。

宣傳與教育是引導公民樹立現(xiàn)代環(huán)境道德、遵守環(huán)境法制的有效手段，有關方面的調(diào)查表明，公民環(huán)境意識的強弱與受教育程度的高低呈正相關關系。在教育與宣傳的宗旨方面，要從目前的“關于環(huán)境的教育”上升到“為了環(huán)境的教育”，在教育手段上，要從目前的以講授為主上升到“在環(huán)境中教育”為主，通過受教育者的直接參與，使其加深對現(xiàn)代環(huán)境道德的理解。②引導其尊重生態(tài)環(huán)境的存在價值，樹立起科學的生態(tài)倫理觀。

(二)健全水資源保護的法規(guī)體系和明確、完善法律責任制度

法律應當逐步擴大環(huán)境訴訟的主體范圍，從環(huán)境問題的直接受害者擴大到政府環(huán)保部門，擴大到具有專業(yè)資質(zhì)的其他環(huán)保組織，再擴大到更廣泛的公眾主體，建立環(huán)境公益訴訟制度，并以此為契機，加強立法對水污染的行政責任、民事責任和刑事責任的規(guī)定。在行政責任方面，有代表認為我國水污染事故處罰制度在處罰依據(jù)、罰款數(shù)額、對環(huán)境損害本身的重視程度等方面存在的問題，是目前影響我國環(huán)境法有效實施的一個重要因素。

健全水資源保護的監(jiān)督管理體系，健全的法律法規(guī)體系還不夠，還需要一個更好的監(jiān)督管理體系。監(jiān)督體系應包括制度，包括機制，包括機構、職能、隊伍和人才。水資源保護工作是一項專業(yè)性較強、也相對比較新的工作，水資源保護的監(jiān)督管理人才需要有水資源保護方面的法律知識、業(yè)務知識，才能行使好水資源保護監(jiān)督管理職責。對于保護水資源的法律責任問題，首先要明確管理部門的法律職責。要調(diào)動行政執(zhí)法人員的積極性，必須建立完善的法律責任制度，明確行政執(zhí)法人員的法定職責和法律責任，促使行政執(zhí)法人員嚴格按照法律的規(guī)定來執(zhí)行保護水資源的法律職責。

此外，要加大宣傳力度，保護水資源不是一個人的事情，而是全民動員，通過宣傳讓其知道保護水資源，是每個公民應盡的義務。讓人民有水資源短缺的憂患意識，這樣對于保護水資源才能取得更好的效果，這樣也有利于執(zhí)法人員進行執(zhí)法和監(jiān)督。

(三)利用稅收杠桿完善水資源保護制度

隨著水資源短缺與污染問題的日趨嚴重，世界各國紛紛采取各種手段進行保護，稅收手段已成為保護水資源最主要的方式。大部分 OECD 國家采取稅收方式保護水資源均取得明顯的效果，其經(jīng)驗及不足之處值得我國參考與借鑒。調(diào)整現(xiàn)行的水資源的價格機制。對于居民用水和工業(yè)用水使用不同的標準來調(diào)整水資源的價格，建立水權市場是水資源供需矛盾加劇的必然產(chǎn)物。

根據(jù)各地水資源分布情況不同，對水資源豐富的地區(qū)實行相對低的稅率，水資源緊缺的地區(qū)實行相對高的稅率，可以充分合理地利用水資源。由于我國的水資源分布極不均勻，各地情況不一，有必要采取差別稅率這種方式來適應各地的實際情況，以充分合理地利用水資源。運用企業(yè)化的經(jīng)營模式，引入市場機制，使水資源的價值能夠通過市場得以體現(xiàn)和增長，并使水資源的配置盡可能優(yōu)化。

(四)利用宏觀調(diào)控手段完善工業(yè)、農(nóng)業(yè)水資源保護制度

水資源配置需要政府來調(diào)控。國家作為水資源所有者，是水權分配的主體，中央政府授權各級權力機構分配水資源的使用權，中央政府始終保留水資源的最終處置權。國家政府作為水市場的管理者和調(diào)控者，在水資源配置方面，應行使水行政管理和水行政執(zhí)法職能，加強對水權和水市場的管理。

1.我國工業(yè)用水保護制度的完善

我國工業(yè)用水的基本特點是:一是用水量大，約占全國總取水量的 20%;二是大量工業(yè)廢水直接排放是造成水污染的主要原因;三是工業(yè)用水效率總體較低;四是用水領域相對集中，火電、紡織、石油化工、造紙、冶金等行業(yè)用水約占工業(yè)取水量的45%。

國家依法明確和嚴格執(zhí)行工業(yè)用水的排放標準，并利用稅收和貸款等各項政策來促使企業(yè)改進設備，提高資源的利用效率，提高工業(yè)用水效率。企業(yè)應當積極依靠現(xiàn)代科技改進污水的處理技術，以達到國家規(guī)定的排放標準，促進節(jié)能減排。對于那些污染嚴重且經(jīng)濟效益低的工業(yè)企業(yè)應當由行政執(zhí)法部門依法取締，一方面可以減少水污染，防止出現(xiàn)水體污染的惡性循環(huán);另一方面，可以減少對水資源的過分利用，有利于水資源的保護。

2.我國農(nóng)業(yè)用水保護制度的完善

我國農(nóng)業(yè)用水的最大特點是:用水效率過低，有潛力可挖。我國農(nóng)業(yè)用水量占總用水量的73.4%(若考慮農(nóng)村生活用水則占81.7%)。我國1995年用水效益為10.7元/m3，只有美國的1990年的1/8，日本1989年的1/25，說明我國節(jié)水潛力很大。

要節(jié)約用水，以下幾點極為關鍵:轉變水資源供需觀念，由供水管理演變?yōu)樾杷芾恚C合運用行政的、法律和經(jīng)濟的手段來規(guī)范水資源的開發(fā)利用;改變單項技術為綜合技術，充分利用當?shù)厮Y源，包括降水、地表水、地下水、土壤水和劣質(zhì)水資源化;此外，還須調(diào)整種植結構，開發(fā)培育節(jié)水高產(chǎn)品種，大力推進節(jié)水灌溉制度，積極發(fā)展研究農(nóng)業(yè)節(jié)水高新技術。

(五)支持和鼓勵公眾參與水環(huán)境管理

每個人都可能成為環(huán)境問題的制造者，又都可能成為環(huán)境問題的受害者，這是它的“公共性”表現(xiàn)。因此，環(huán)境管理單純依靠政府難以奏效，需要公眾的廣泛參與。我國政府自實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以來，雖然非常重視公眾參與，在相關法律中確定了公眾參與的法律制度，各種民間環(huán)保組織也得到了較快發(fā)展。但與發(fā)達國家相比，我國還存在著公眾參與程度低、渠道不暢、意識不強等問題。

為此，我國在提高公眾參與環(huán)境管理能力方面重點要做好以下方面:一是要轉變政府執(zhí)政理念，明確公眾參與是公民的法定權利，政府部門有義務來回應和保護;二是要實現(xiàn)水環(huán)境信息公開化，承認公眾的環(huán)境知情權和批評權，通過公布相關水資源的統(tǒng)計和污染信息及相關數(shù)據(jù)，借用公眾輿論和公眾監(jiān)督，對水環(huán)境污染事故的制造者施加壓力;三是推進水環(huán)境決策的民主化，具體可在公眾參與的條件、方式和程序上做出明確細致的法律規(guī)定，保障公眾參與的可操作性。

據(jù)前所述，水資源作為生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，對于人類生產(chǎn)生活都具有不言而喻的經(jīng)濟價值、環(huán)境價值和生態(tài)價值，因而明確水資源使用的受益者和水環(huán)境問題的治理者無疑具有重要意義。與此同時，更應注意在水資源的開發(fā)利用過程中，使生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水實現(xiàn)綜合平衡，從法律和制度層面保障水生態(tài)安全。

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〔責任編輯:程學軍〕