增強地方政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力

[摘要]近年來，各類突發(fā)事件頻頻出現(xiàn)，對人們正常的生活產(chǎn)生了極大的影響，對地方政府的應(yīng)對能力也提出了嚴(yán)峻的考驗。地方政府在應(yīng)對突發(fā)事件取得成就的同時，還存在預(yù)警機制、協(xié)調(diào)機制不完善，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足等問題，還需強化領(lǐng)導(dǎo)干部的危機意識，不斷完善各種應(yīng)對機制，加大財政投入，以增強地方政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力。

[關(guān)鍵詞]突發(fā)事件;地方政府;應(yīng)對能力

[中圖分類號]D67[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)02 — 0049 — 02

近年來，我國各類突發(fā)事件頻繁發(fā)生。其中有氣候異常、地質(zhì)變化所造成的自然災(zāi)害，有公共衛(wèi)生管理不善所導(dǎo)致的“非典”、手足口病、劣質(zhì)奶粉事故;有安全生產(chǎn)管理不善所導(dǎo)致的礦難、列車出軌事故;有民族分裂分子所挑起的“藏獨”、“疆獨”事件;有邪教分子所挑起的“法輪功”事件;還有改革發(fā)展中新舊體制轉(zhuǎn)換所導(dǎo)致的征地、城市拆遷等群體性事件等等。面對各種各樣的突發(fā)事件，地方政府必須未雨綢繆，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅持以人為本，加強應(yīng)對突發(fā)事件能力的建設(shè)，盡快提高領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對處置突發(fā)事件的本領(lǐng)，擔(dān)負(fù)起維護(hù)社會公共安全、建設(shè)和諧社會的重大責(zé)任。

一、地方政府應(yīng)對突發(fā)事件的現(xiàn)狀

面對我國公共安全形勢的重大變化，我國政府一直致力于提高應(yīng)對突發(fā)事件能力的建設(shè)。早在黨的十六大報告中，就提出了領(lǐng)導(dǎo)干部必須具備應(yīng)對復(fù)雜局面的能力;黨的十六屆三中全會決定指出，“針對傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅的因素相互交織的新情況，增強國家安全意識，完善國家安全戰(zhàn)略，抓緊構(gòu)建維護(hù)國家安全的科學(xué)、協(xié)調(diào)、高效的工作機制。”“確保國家的政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全和信息安全。”經(jīng)過多年的不懈努力，地方政府在應(yīng)對突發(fā)事件能力建設(shè)方面已經(jīng)有了很大的提高，具體表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.應(yīng)急管理機構(gòu)基本建成

目前，地方政府大都成立了應(yīng)急委員會，下設(shè)市政府應(yīng)急管理辦公室，履行職守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮樞紐作用。同時政府所屬的各部門也都成立了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。隨著地方政府應(yīng)急管理機構(gòu)的建立和完善，領(lǐng)導(dǎo)干部的危機管理意識也逐步提高，政府應(yīng)急管理的責(zé)任逐步明確。如，煙臺市政府成立了應(yīng)急管理辦公室，實行24小時值班制;還成立了市級突發(fā)公共事件應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組、各專項突發(fā)公共事件應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組。當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件時，市應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)管轄范圍內(nèi)的各種資源，組建若干個現(xiàn)場應(yīng)急工作組，分工負(fù)責(zé)、各司其職，積極處置。當(dāng)發(fā)生重大、特大突發(fā)事件時，市應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組可根據(jù)事態(tài)發(fā)展，及時與中央、省屬駐煙單位、駐煙部隊和武警部隊溝通、協(xié)調(diào)，統(tǒng)一組織和調(diào)配有關(guān)人力、物資、裝備、技術(shù)等資源，指揮各方共同應(yīng)對。

2.應(yīng)急預(yù)案體系比較完備

目前，地方政府針對所在地的自然地理環(huán)境及民族生活習(xí)俗，結(jié)合國家及省級、部門總體應(yīng)急預(yù)案的相關(guān)內(nèi)容，相繼制定了應(yīng)急預(yù)案。煙臺市于2006年4月3日開始實施《煙臺市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》，還制定了海上風(fēng)暴潮、海上交通與漁業(yè)重特大事故應(yīng)急預(yù)案、市區(qū)強降雪天氣應(yīng)急預(yù)案等50項專項應(yīng)急預(yù)案及13個縣市區(qū)突發(fā)公共事件應(yīng)急分預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案在突發(fā)事件發(fā)生時，發(fā)揮了很大的作用，有效地降低了損失。如，2008年12月4日至6日市區(qū)北部出現(xiàn)了特大暴雪，為煙臺市有氣象資料以來最高紀(jì)錄。面對這一突發(fā)事件，各級各部門迅速啟動各類應(yīng)急預(yù)案全面應(yīng)對，極大地保障了市區(qū)人民群眾生產(chǎn)生活秩序。

3.預(yù)警機制基本形成

我國地方政府已初步建立了突發(fā)事件的預(yù)警機制，通過預(yù)警信息系統(tǒng)的信息監(jiān)測，收集突發(fā)事件發(fā)生的有關(guān)信息，并結(jié)合應(yīng)急預(yù)案，采取相應(yīng)的防范和應(yīng)對措施。同時，政府在突發(fā)事件的預(yù)防上，也比較注重應(yīng)急知識的宣傳，通過發(fā)放《突發(fā)公共事件應(yīng)急管理和預(yù)防》畫冊等形式，擴(kuò)大宣傳范圍和宣傳力度，提高民眾應(yīng)對突發(fā)事件的意識和能力。煙臺市110報警服務(wù)平臺已形成以道路監(jiān)控系統(tǒng)、電子地理信息系統(tǒng)、GPS衛(wèi)星定位系統(tǒng)和卡口監(jiān)控系統(tǒng)為核心的高度現(xiàn)代化指揮調(diào)度系統(tǒng)。另外，煙臺市政府還在全市163個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)駐地和9個市直有關(guān)部門安裝了至少1部電子顯示屏，解決突發(fā)性災(zāi)害氣象信息傳播瓶頸問題。

4.組建了專業(yè)應(yīng)急隊伍

在應(yīng)對突發(fā)事件上，地方政府已基本建立了聯(lián)合各相關(guān)部門的專業(yè)應(yīng)急隊伍，并注重實戰(zhàn)能力的培養(yǎng)。通過開展多種形式的應(yīng)急演練，逐步提高各系統(tǒng)應(yīng)急人員的應(yīng)急能力和水平。2008年，煙臺市成立了首支地震災(zāi)害緊急救援隊，并根據(jù)應(yīng)急疏散和避難的需要，在市區(qū)設(shè)置了八處市級應(yīng)急避難場所，以滿足各類突發(fā)性災(zāi)害后人群緊急疏散和避難的需求。近年來，根據(jù)突發(fā)事件的不同類型和特點，煙臺還相繼舉行了不同的應(yīng)急演練。

二、地方政府應(yīng)對突發(fā)事件存在的問題

地方政府在應(yīng)對突發(fā)事件的實際運作中，初步建立了相應(yīng)的機制，采取了相應(yīng)的措施，在應(yīng)對突發(fā)事件中發(fā)揮了積極的作用，但在應(yīng)對突發(fā)事件過程中還存在著一些問題。

1.預(yù)警機制尚未完善

“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。”預(yù)防、預(yù)警是應(yīng)對突發(fā)事件的基礎(chǔ)和前提。預(yù)警的關(guān)鍵在于及時收集和發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件出現(xiàn)的警示信號，迅速準(zhǔn)確地預(yù)測和報告突發(fā)事件的發(fā)生和具體的情勢，預(yù)警的核心在于建立一個完善有效的預(yù)警信息系統(tǒng)。但我國地方政府在預(yù)警機制的信息收集和傳輸上，還存在信息不暢的現(xiàn)象。另外，在突發(fā)事件的預(yù)防方面，目前國際上一些發(fā)達(dá)國家的大中小學(xué)都開設(shè)了安全教育、急救方面的課程，政府與社區(qū)、家庭也經(jīng)常聯(lián)動做演練。正是因為國外很早就開始的安全教育和培訓(xùn)，才會有“9·11”事件發(fā)生時，現(xiàn)場人們撤離時的鎮(zhèn)定有序。〔1〕而在我國，地方政府對民眾的應(yīng)急培訓(xùn)還不夠，以至于民眾在突發(fā)事件來臨時驚慌失措，自我恢復(fù)能力比較差，這也是突發(fā)事件發(fā)生后，死亡人數(shù)過多、損失過大的一個重要原因。

2.應(yīng)急協(xié)調(diào)機制尚待完善

W.B.Murray等人在研究病人搶救策略時，認(rèn)為病人救治的結(jié)果不僅依賴于好的技術(shù)，而且依賴于好的管理。他們提出了危機資源管理Crisis Resource Management，(CRM)思想，認(rèn)為在危機處理中，需要整合各種相關(guān)資源，發(fā)揮資源的集聚效應(yīng)。〔2〕但我國在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的分部門、分災(zāi)種進(jìn)行應(yīng)急管理的模式，至今還沒有大的改變，這種管理模式表面看起來各司其職，但由于缺乏有機的集成，常常會出現(xiàn)推諉、扯皮等現(xiàn)象。特別是在應(yīng)對極端事件等復(fù)雜局面時，由于缺乏必要的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，使得應(yīng)急管理機構(gòu)在實際的應(yīng)急處置過程中的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、全面管理的能力還比較薄弱，影響了應(yīng)急反應(yīng)的速度和效率。

3.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不夠

2008年1月的南方雪災(zāi)就暴露出當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入嚴(yán)重不足的問題。供水管道設(shè)計沒有考慮零度以下的天氣;供電高壓塔線的設(shè)計也只有5毫米冰凌承載能力;絕大部分用電單位都沒有配備自備發(fā)電機，所以一旦停電，全城一片漆黑。美國安全工程師海因里希的“安全金字塔”法則指出，在1起死亡重傷害事故背后，有29起輕傷害事故，29起輕傷害事故背后，有300起無傷害虛驚事件，以及大量的不安全行為和不安全狀態(tài)存在。如果在金字塔的塔基加大基礎(chǔ)工作的投入，把大量的不安全狀態(tài)和不安全行為消滅在萌芽之中，就會大大減少重傷害事故的發(fā)生。

4.財政支出比例小，應(yīng)急物資儲備機制不健全

地方政府預(yù)算中應(yīng)對突發(fā)事件的財政支出比例比較小，有的部門甚至沒有這項預(yù)算，只是在突發(fā)事件發(fā)生后，臨時從財政撥款，從而出現(xiàn)了“應(yīng)急財政”的現(xiàn)象。這也使得常規(guī)培訓(xùn)和例行演練工作難以開展，導(dǎo)致了應(yīng)急人員專業(yè)化隊伍建設(shè)落后的問題。同時，應(yīng)急物資儲備機制不健全，快速調(diào)運保障能力較弱。現(xiàn)有的應(yīng)急物資缺乏統(tǒng)籌管理，缺少應(yīng)急物資儲備和快速調(diào)用的科學(xué)評估與決策機制，尚未形成科學(xué)規(guī)劃、布局合理的應(yīng)急物資儲備，更新、輪換、補償政策不健全，物資儲備時間長，品種落后，不適應(yīng)實際應(yīng)急需要。

三、提高地方政府應(yīng)對突發(fā)事件能力的對策

《易經(jīng)》上說:“君子安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂，是以身安而國家可保。”面對我國傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全的雙重威脅以及建設(shè)和諧穩(wěn)定社會秩序的戰(zhàn)略要求，應(yīng)進(jìn)一步完善應(yīng)急管理體制，使政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力與日益復(fù)雜嚴(yán)峻的公共安全形勢相適應(yīng)。

1.強化教育，增強公民的危機意識

增強公民的危機意識是預(yù)防突發(fā)事件發(fā)生和提高應(yīng)對突發(fā)事件能力的重要一環(huán)。如果人人都懂得自救互救、防災(zāi)避險的應(yīng)急知識，就可能在突發(fā)事件中大大減少傷亡和損失。因此有關(guān)部門要做好社區(qū)、農(nóng)村、學(xué)校、醫(yī)院、企事業(yè)等基層單位的應(yīng)急知識教育，提高公民應(yīng)急能力，做到確保“四進(jìn)”。一是進(jìn)入農(nóng)村。農(nóng)村是安全最薄弱的地方，農(nóng)民的防災(zāi)減災(zāi)意識比較薄弱。二是進(jìn)入社區(qū)。目前很多城市政府已經(jīng)把各類防范知識印成小冊子發(fā)放到每一個居民手中，還通過電臺、電視臺等新聞媒體宣傳這方面的知識。三是進(jìn)入學(xué)校。要從娃娃抓起，增強防災(zāi)減災(zāi)意識。四是進(jìn)入企業(yè)。無論是交通運輸企業(yè)，還是供電、供氣等涉及到人民生命安全的單位，都要高度重視和警惕，切實加強教育和管理。

2.積極應(yīng)對，最大限度減少損失

政府作為公共利益的代表，任何時候都應(yīng)以維護(hù)廣大人民群眾利益為第一責(zé)任。面對突出其來的災(zāi)害，公民、法人都因認(rèn)識有限和組織能力、資源、調(diào)動能力所限，致使無法有效抵御危機，而政府相對公民和社會法人來說，則擁有更多的組織、動員、資源調(diào)動等權(quán)力，可以集中一個地區(qū)的人、財、物等優(yōu)勢來抵御災(zāi)害。因而政府應(yīng)積極介入，調(diào)動各種社會力量和資源，盡最大可能地控制災(zāi)害的蔓延，減少災(zāi)害給人民群眾帶來的生命和財產(chǎn)損失。

3.整合各種資源，完善應(yīng)急協(xié)調(diào)機制

應(yīng)對處置突發(fā)事件，政府需要利用CRM原理，加快應(yīng)急組織資源的整合，建立縱向從中央、到省、到市、到基層，橫向跨越各種應(yīng)急管理部門、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的組織體系，也就是構(gòu)建“縱向一條線，橫向一個面”的組織格局。從應(yīng)急管理的過程看，必須加強突發(fā)事件的事前、事中和事后三階段全面管理;從應(yīng)急管理的內(nèi)容看，重點是預(yù)警防范，核心是應(yīng)急處置，關(guān)鍵是嚴(yán)格問責(zé)。

4.防患于未然，建立健全預(yù)警機制

“大風(fēng)起于青萍之末”，“愚者暗于成事，智者見于未萌”，突發(fā)事件的發(fā)生往往都有預(yù)兆。“政府危機管理的最理想狀態(tài)是將危機消滅在潛伏時期或萌芽時期”。〔3〕美國管理學(xué)家戴維·奧斯本和特得·蓋布勒曾說過，政府管理的目的是“使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療”。目前國際上的應(yīng)急管理工作重心也已從災(zāi)害修復(fù)轉(zhuǎn)變?yōu)闉?zāi)前防范。因此，必須建立健全地方政府的預(yù)警機制，設(shè)立信息的監(jiān)測平臺，暢通信息的傳送渠道，提升信息的分析能力，從而制定出有效應(yīng)對方案。另外，還應(yīng)提前設(shè)想地方突發(fā)事件可能爆發(fā)的方式、規(guī)模，事先擬訂出多套應(yīng)急方案，突發(fā)事件一旦發(fā)生，可以立即根據(jù)實際情況優(yōu)選方案加以應(yīng)對。

5.加大財政投入，建立應(yīng)急財政保障體系

在應(yīng)對突發(fā)事件的過程中，政府財政支出的作用在于化解風(fēng)險，維護(hù)社會穩(wěn)定。地方政府在轉(zhuǎn)變政府職能的過程中，應(yīng)該合理地調(diào)整公共財政支出范圍，建立應(yīng)急管理的財政保障體系，把應(yīng)急管理經(jīng)費納入國家預(yù)算體系。解決資金問題除了政府承擔(dān)主體責(zé)任，還應(yīng)建立社會動員機制，廣泛籌集社會資金。同時，可借鑒國際成功經(jīng)驗，調(diào)整政府的投入結(jié)構(gòu)，重視用于預(yù)警管理的投入，并落實到各部門經(jīng)常性預(yù)算安排中;還要穩(wěn)定事后救助投入，通過提高公共財政在應(yīng)急管理中的比例，進(jìn)一步加強地方政府應(yīng)急管理的效果。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕黃建偉.我國政府危機管理中存在的問題與對策〔J〕.西北民族大學(xué)學(xué)報，2007，(02).

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〔3〕葉國文.9·11事件與政府危機管理〔J〕.國際論壇，2003，(03).

〔責(zé)任編輯:李允光〕