思路構建:農民工子女基礎教育政策執行梗阻的消解

[摘要]當今的世界是一個以“人力資源”求勝的世界，誰占有人力資源越雄厚，誰就能走到世界經濟發展的前列。面對我國未來的第二代移民——流動兒童，筆者嘗試性地提出了提升執行主體的素養，增強目標群體的政策認知和認同能力，合理控制和利用自由裁量權，平衡各級政府間的利益關系等解決措施，呼吁社會各界攜起手來，群策群力，為流動兒童平等地接受義務教育營造一個良好、健康的社會氛圍。

[關鍵詞]農民工;義務教育;政策執行

[中圖分類號]G639.22[文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)02 — 0097 — 02

一、素質提升:政策認知和認同能力得以提高的助推器

1.行政道德素養的提升乃是關鍵

筆者引用王偉的“他律”和“自律”〔1〕來闡述自己的兩點看法:一是“他律”型即約束型。所謂的“他律”即通過行政道德教育對政府人員的行為進行規范。德育過程一般通過采取正面疏導的方針，實行傳授道德知識和總結受教育者的道德生活經驗相結合，個人示范和集體影響相結合，榜樣激勵和輿論揚抑相結合的方法來完成包括提高認識、陶冶情感、鍛煉意志、確立信念和培養行為習慣等主要環節的教育過程。二是“自律”型即主體型。所謂的“自律”即通過政府人員自身的行政修養對自己的行為進行規范。人的道德行為的合理選擇是同一定的動力系統相聯系的，它驅使人的道德心理活動處于積極狀態，從而使人的道德認識積極有效地轉化為理性的道德行為，而這種道德的理性則是依道德主體的理性即主體的“自律”性為前提的。政府人員“自律”的途徑在于樹立“以堅持與時俱進為關鍵，以堅持黨的先進性為核心，以堅持執政為民為本質”的道德理念，以此來培養自己的實踐道德素養。

2.學習型政府的構建乃是基礎

筆者認為政府人員“學習理念”的形成應從以下兩點著手:一是要樹立終身學習意識。學習是人生的持續過程，終身學習將成為回報無限的投資。終身學習，不僅使政府人員找到了他們工作中真正應該做的事，即提高政府的服務能力，而且使他們再度擁有了充沛的生命力;二是要樹立創新性學習意識。現代社會知識更新越來越快，一個人是否擁有創新能力，比他現在掌握多少現存的知識更為重要。在這種情況下，必然要求開展創新性學習，把學習視為知識繼承過程的觀念已經不完全符合時代的需要，代之而起的則是特別注重學習活動的創造性，著力培養研究新情況、解決新問題、開創新局面的能力。

二、監督機制:政策執行行為的監視器

1.政策執行內部監督機制的構建

針對“上級不易或不愿監督，同級不好監督，下級不敢監督，公眾很難或不敢、不能監督”〔2〕 的情況，筆者認為解決途徑有三點可供參考:一是實施政策執行追蹤機制。對執行主體在執行中的各個環節進行跟蹤分析，防止傷害目標群體的行為以及執行偏差行為的出現，及時檢查并糾正偏差，使政策的預期目標得以實現;二是完善政策執行監督機制。監督機制得以完善的前提就是增加政策執行的透明度，對政策執行的監督以行政公開為前提，執行主體的執行活動要在一定的范圍內公布于眾，使民工子女所在地政府的執行活動置于公眾的關注和監督之下;三是強化政策執行責任追究制度。對于政策執行失誤、執行偏差、甚至違背政策造成政策執行失靈以至于造成民工子女不能正常接受義務教育，給民工及其子女造成不良影響的，具體責任一定要落實到具體的執行主體身上，以此增強執行主體的責任感和危機意識。

2.政策執行外部監督機制的構建

在改革開放和社會主義現代化建設的新時期，鄧小平同志指出，“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部。”〔2〕兩位領袖都從監督視角上強調了民眾監督重要性。因此，來自群眾及黨員的外部監督是政策得以順利運行的必備條件。群眾監督的兩個優點:一是在內部監督中，某些部門或某些官員達成一種妥協來掩蓋各自的權力濫用行為，或者達成一種合作來獲得更大的利益，從而使內部監督流于形式。我們在實際生活中發現，一個執行主體對另一個執行主體實施監督的法定責任，很多的是在公共輿論壓力下作出的;二是由于政策本身具有系統性和全局性的特點，因此監督機構在搜集執行主體的的執行信息上具有局部性和分散性的特點，而群眾與輿論監督由于自身的特點，可以彌補其他監督程序的不足。那么，如何充分發揮群眾監督的外部優勢呢?筆者認為，可以從以下三點來構建群眾監督機制:一是加強政策執行的透明化。政策執行透明化是指政策執行主體在政策執行過程中，凡是涉及到目標群體和利益群體的事項，只要不屬于國家機密，都應向公民公開，接受公民的監督。透明化程度越高，政策的執行力度就越大，目標實現的可能性就越強;二是建立有效的信訪檢舉渠道。信訪舉報是群眾監督最經常、最直接的方式。完善信訪制度的目的是給群眾拓寬監督渠道，保證群眾輿論的暢通。而健全舉報獎勵機制的目的則是為了鼓勵群眾勇于舉報執行主體的違法亂紀行為，以此加強執行主體的責任意識;三是充分發揮新聞媒體的傳播輿論的功能。對于政策執行中的違法亂紀行為予以曝光，引起群眾的注意和反響，從而有效抑制執行主體的不良行為。

三、信息溝通機制:政策執行過程的潤滑劑

1.府際間信息溝通機制的建立

針對如何構建府際信息溝通機制，筆者有如下三點建議可供參考:一是實現信息溝通層級的扁平化。減少府際信息溝通的組織層級，利于執行主體間信息交流渠道的暢通，保證信息溝通的快遞性和準確度，防止因為層級過多而造成的政策執行失靈情況;二是優化政策執行主體的權力配置。打破過去僅有下行溝通的單向信息交流弊端，實現上行、下行、平行信息溝通的三向循環互動機制，使每個政策相關人都能夠參與到政策執行中，群策群力，政策順利執行的過程也就是各個利益主體利益整合的過程;三是實現政策執行的信息溝通網絡化。政策執行的信息溝通網絡化可以避免因為層級過多或者管理幅度過大而造成的政策信息傳遞失真現象。同時，執行主體可以直接通過網絡瀏覽政策信息，利用網絡來交流各自在執行過程中所遇到的問題及解決措施，利于政策執行的順利開展和政策目標的順利實現。

2.執行主體與目標群體間信息溝通機制的構建

筆者認為，構建執行主體與目標群體間的信息溝通互動機制應從以下三點入手:一是擴大公民的知情權。當然知情權的建立渠道就是政府網絡化的建設即構建透明政府。信息是一種權力的社會成員分享過程，信息溝通的網絡化可以使公民充分了解與政策相關的信息，保證政策執行主體和目標群體的良性互動，從而實現政策目標;二是構建公民參與政策執行的信息溝通渠道。“善治”的本質就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。”〔3〕“善治有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同，沒有公民的積極參與和合作，至多只能是善政，而不會有善治。”〔4〕政策執行主體可以通過網絡、訪談、民意調查等手段，傾聽民聲，對公民所反饋的信息及時予以回復。因為公民，尤其是目標群體與執行主體的溝通主要取決于執行主體對目標群體反饋的態度及政策執行的周期。如果未能及時予以答復，則民眾參與信息溝通的激情就會消退，從而不利于政策信息的搜集和政策的順利執行。

四、經費注入:利益合理分配的調節器

1.教育券:流入地政府的教育經費的解決之道

筆者綜合相關資料僅提出兩點可行性建議以供參考:一是實行教育經費轉移支付制度。所謂教育經費轉移支付即政策執行主體間教育資金的轉移及執行主體對教育部門的無償支出。轉移支付是一種政府行為，具有無償性的要求。我國教育經費的支出是受兒童“戶籍”所在地限制的，一般遵循的原則是“農村義務教育經費由當地縣級或鄉級政府提供，而城市的義務教育經費則是由當地財政部門提供”。所以民工子女雖然流動了，但是其應有的教育經費并未隨人轉移。這樣以來，隨著流出人口的增多，鄉財政負擔會逐漸減輕，而流入地政府則財力負重。所以，實行教育經費轉移制度可以很好地解決這個問題，流入地政府的財力負擔也會減輕，更加有利于民工子女入讀公辦學校并獲得優質教育資源;二是實行教育券制度。教育券制度引入我國以來，基本上沒有城市試行過。教育券的實質是流出地政府把本該投入到流出兒童義務教育中的資金經過折算發給每一位學生，學生憑券可以自行選擇流出地中的任何一所政府認可的學校，包括公立學校或私立學校就讀，流出地學校憑券到當地政府兌換相應的公用經費。而政府可以通過發放教育券保持對教育的投入，學校之間也會因為學生掌握充分的選擇權而增強了競爭，競爭的結果是各學校教育教學質量的整體提高。由此，流出地和流入地政府之間的經濟利益也可以達到均衡。

2.政府與社會合作:簡易學校的教育經費注入

筆者認為，可以從以下渠道來采集資金:一是政府的額外補助。補助份額的多少依據政府當前的財力以及民辦學校的辦學規模和教育質量，補助的比例要按照一定的標準進行，這個標準的制定要以提高教育質量為前提，由此可以提高民辦學校的競爭意識;二是社會捐助。通過政策的宣傳，讓更多的愛心人士了解到這個事實，然后為未來的一代無償奉獻自己的愛心，這屬于一種慈善之舉。這兩種方式是最為可行的籌資方式。在當今，有許多民辦學校的教育經費的來源的確很足，但是這類學校在性質上是屬于以利益為目的的學校，例如以收取高額的教育儲備金的方式來辦學的民辦學校。所以流入地政府必須負起監督職責，避免民工子女教育岐途情況的出現。

五、政策質量的提高:義務教育政策有效執行的重要前提和保障

1. 公共政策質量蘊含的人本倫理:理論與實踐的和諧統一

農民工及其子女作為城市人口中的弱勢群體，其理應受到社會的關注和支持。政策質量的提高，尤其是農民工子女義務教育政策質量的提高，為農民工子女“公平”、“公正”地享受義務教育提供了一定的制度保障和人文關懷。約翰·羅爾斯(Jone Rawls)在《正義論》中言道:“在機會均等的前提下，應優先保證處境最不利的那一部分人的利益。以公共政策的方式給社會上的弱勢群體以優惠待遇，表面上是違背了公平原則，但實際上卻維護了所有人‘生而平等’的正義原則。”〔5〕雖然“公平”和“正義”難以兩全，但是如果從人本倫理的角度來考慮這個問題無疑可以緩沖兩者間的艱難選擇。人可能是地獄，更可能是天堂;人需要物質的滿足，更需要精神的滋養。人的問題是公共政策的核心問題。公共政策質量的提高能夠更好地實現人與社會的和諧，也更能夠促進經濟社會與人的全面發展。

2.公共政策質量提高的實踐導向:思路導引出路

筆者認為，可以從如下層面來考慮此問題:一是明晰政策目標，凸現服務對象。就當前務工人員的子女教育問題，政策制定者一定要圍繞“城市務工人員子女的教育問題”這個主題進行。同時政策制定者必須要對“務工人員”的概念進行深入調查和研究，并且界定一個具體的范圍，使政策執行者了解政策的客觀對象，并能夠根據具體情況因地制宜。二是深入基層調研，凸顯民主意識。政策制定者要深入務工人員的群體中，根據他們所出現的問題以及所反饋的意見來確定政策的相關內容，切實反映他們的公共意志，維護其公共權益。三是及時聽取和收集反饋信息，實行政策的PDCA循環。政策一旦開始付諸實施，政策制定者或者政策執行者就必須要不斷關注政策的實施情況，針對執行過程中所出現的問題，及時采取補救措施，并且根據民意和客觀情況對所實施政策進行修訂，保證政策的順利實施。

〔參考文獻〕

〔1〕王偉. 中國公共行政倫理文化自覺〔J〕. 道德與文明，2003，(05):10.

〔2〕童大煥. 不能馴服權力就沒有“廉價”政府〔EB/OL〕.人民網，2006-06-06.http://opinion.people.com.cn

〔3〕鄧小平文選(第2卷)〔M〕.北京:人民出版社，1994.332.

〔4〕俞可平. 治理與善治〔M〕. 北京:社會科學文獻出版社，2004.8-9.

〔5〕俞可平. 治理與善治〔M〕. 北京:社會科學文獻出版社，2004.11.

〔責任編輯:唐守祥〕