戶外廣告行政管理主體之立法研究

［摘要］戶外廣告行政管理主體由于立法的原因，長期處于混亂狀態(tài)，阻礙了戶外廣告業(yè)的蓬勃發(fā)展。應通過修訂立法，解決戶外廣告行政多頭管理問題，保障戶外廣告業(yè)的和諧可持續(xù)發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］戶外廣告；行政管理主體；立法

［中圖分類號］Ｄ９２２.294［文獻標識碼］ Ａ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１０）０6 — ００９２ — ０2

2010年7月16日，臺風“康森”登陸三亞，許多立柱廣告牌紛紛倒塌，造成 2人被砸死，12根10KV高壓電線桿被砸斷的慘重后果。原因是用于固定基座與立柱廣告牌的螺絲直徑太小造成螺絲斷裂，導致立柱廣告牌倒塌！

為何立柱廣告牌的質(zhì)量如此差？三亞市的綜合行政執(zhí)法局是戶外廣告的審批部門，他們認為執(zhí)法局只對其合法性和廣告牌的面積體積進行審批，建筑本身質(zhì)量的問題無權(quán)過問。三亞市建設工程質(zhì)量安全監(jiān)督站則認為廣告牌的質(zhì)量不屬于他們監(jiān)管的范圍，應屬于綜合行政執(zhí)法局管理。 行政管理部門只審批不監(jiān)管，管理主體職責混亂，出了問題相互推諉，多頭管理帶來嚴重問題。

一、戶外廣告多頭管理在立法中的體現(xiàn)

多頭管理一直是我國戶外廣告行政管理中存在的問題，原因是現(xiàn)行的戶外廣告行政管理立法沒有統(tǒng)一的管理主體。僅從戶外廣告的設置管理角度分析，《廣告法》規(guī)定廣告監(jiān)管的主體應該是工商行政管理部門，但是針對戶外廣告又做出特殊的規(guī)定，“戶外廣告的設置規(guī)劃和管理辦法，由當?shù)乜h級以上地方人民政府組織廣告監(jiān)督管理、城市建設、環(huán)境保護、公安等有關(guān)部門制定”。 這種模糊而寬泛的規(guī)定成為戶外廣告管理不力最根本的原因。而在我國戶外廣告法律法規(guī)體系中出現(xiàn)了多種形式的規(guī)定：

第一種，模糊式規(guī)定。例如，2006年國家工商行政管理總局發(fā)布的《戶外廣告登記管理規(guī)定》規(guī)定“廣告發(fā)布地點、形式符合當?shù)厝嗣裾畱敉鈴V告設置規(guī)劃的要求” ，但關(guān)于\"符合”的理解沒有明確是由申請人自己判斷還是政府部門認定，更沒有明確是由哪個政府部門認定。

第二種，多頭式規(guī)定。例如，2001年江西省人大常委會制定的《江西省戶外廣告管理條例》第九條規(guī)定“市、縣人民政府應當組織……工商、規(guī)劃行政管理部門負責監(jiān)督實施戶外廣告設施設置規(guī)劃。”1997年江蘇省政府制定的《江蘇省戶外廣告管理辦法》第八條規(guī)定“縣級以上人民政府應當組織工商、城建（規(guī)劃）、環(huán)保、交通、公安等部門編制戶外廣告設置規(guī)劃。戶外廣告的設置規(guī)劃必須以城市規(guī)劃為依據(jù)，并報當?shù)厝嗣裾鷾屎笥晒ど獭⒊墙ú块T依法監(jiān)督實施。”

第三種，工商行政管理局負責。1987年國務院出臺的《廣告管理條例》第十三條規(guī)定“戶外廣告的設置、張貼，由當?shù)厝嗣裾M織工商行政管理、城建、環(huán)保、公安等有關(guān)部門制定規(guī)劃，工商行政管理機關(guān)負責監(jiān)督實施。”而1994年制定的《廣告法》在設定同一條款時，刪去了最后一段，不再統(tǒng)一規(guī)定由工商行政管理機關(guān)負責監(jiān)督實施，實際上就意味著允許各地結(jié)合具體情況靈活規(guī)定。但是由于《廣告管理條例》仍然有效，且該規(guī)定并不與《廣告法》相沖突，故仍然具有延續(xù)性，各地的相關(guān)規(guī)定也仍受其影響。

第四種，市政管理行政主管部門負責。如2004年北京市人民政府發(fā)布的《北京市戶外廣告設置管理辦法》第三條規(guī)定“市市政管理行政主管部門負責本市戶外廣告的設置規(guī)劃和監(jiān)督管理工作。區(qū)、縣市政管理行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)戶外廣告的設置規(guī)劃和監(jiān)督管理工作。”

第五種，規(guī)劃部門負責。如2004年上海市人民政府發(fā)布的《上海市戶外廣告設施管理辦法》第四條第二款規(guī)定“市和區(qū)、縣城市規(guī)劃管理部門（以下簡稱市和區(qū)、縣規(guī)劃部門）負責對戶外廣告設施設置的規(guī)劃建設審核及其監(jiān)督管理。”第七條規(guī)定“市規(guī)劃部門應當會同有關(guān)部門根據(jù)控制性編制單元規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃以及本辦法第六條的規(guī)定，編制戶外廣告設施設置陣地規(guī)劃，并予以公布。”

二、多頭管理制約戶外廣告業(yè)健康發(fā)展

戶外廣告由于持久性強、成本低、到達率高、表現(xiàn)形式豐富等優(yōu)勢，戶外廣告業(yè)在我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。2002年、2004年、2005年我國戶外廣告經(jīng)營額分別為99.9億元、112.9億元 和114.6億元，成為增長最快的廣告媒體。

戶外廣告行政管理主體各地形式各異，對于整個戶外廣告業(yè)的健康發(fā)展很不利。管理主體紊亂的問題已經(jīng)成為“眾矢之的”，目前的管理主體縱向涉及市、區(qū)兩級管理，橫向涉及工商、城建、交通、市容、稅務等部門，有的地方甚至把宣傳、文化部門都納入管理主體，而且也出現(xiàn)各地方同一部門管理的范圍不同的“因地制宜”現(xiàn)象。由于各地區(qū)的立法差異以及不同管理主體的執(zhí)法尺度和標準不同，眾多管理部門在戶外廣告的管理中相互交錯，必然導致部門的爭權(quán)與管理的混亂。實踐中多頭管理的結(jié)果是大家都只管批，不管后續(xù)的管理，遇到問題容易產(chǎn)生推諉和扯皮，造成職能部門之間信息不共享，導致無證的、劣質(zhì)的、超面積的、亂建的戶外廣告設置泛濫，甚至發(fā)生戶外燈箱廣告墜落傷人事件。總結(jié)起來主要出現(xiàn)如下不利后果：

后果一，戶外廣告設置雜亂無序。有些地方的戶外廣告顯得十分混亂和擁擠，給人一種緊張、壓抑的感覺，根本談不上美觀。譬如發(fā)布在溫州體育館頂部的大面積的“聯(lián)通電訊廣告”就給受眾感覺這是聯(lián)通電訊的總部大樓。在西安市的不少路段，不少地方大型的戶外廣告牌立在路旁，把綠色植被、公共汽車站牌擋在身后，直接影響西安的市容市貌，也影響市民的正常工作、學習和出行等。

后果二，安全隱患突出。戶外廣告普遍存在材質(zhì)低劣、設置檔次低、安全性能不高等問題。有些地方戶外廣告的支撐結(jié)構(gòu)、板材選擇、建筑施工無嚴格的設計、無專業(yè)人員指導、無技術(shù)標準，無鑒定驗收、不抗震、不抗風，遇有自然災害，倒塌摧毀現(xiàn)象時有發(fā)生。臺風“康森”登陸時奪去2命，同時三亞損壞的廣告牌高達1393個，其中高立柱廣告25個，大型廣告275個，中小型廣告1093個，戶外廣告安全問題堪憂。另外有的戶外廣告色彩過于艷麗，易分散司機的注意力，影響行車安全，有的候車亭廣告過分夸張，分散乘客的注意力，候車不安全。

后果三，壟斷經(jīng)營。有些行政部門看到戶外廣告利潤巨大，便在下屬成立廣告公司，將廣告位私自批給自己的公司，有的城市戶外廣告位置審批權(quán)集中落在個人手中，想批給誰就批給誰，甚至有些部門或個人越權(quán)審批。

三、多頭管理問題的立法建議

“如果某個事項職能由某一部門管理，則應當把職權(quán)排他地定位于此部門；如果是需要幾個相關(guān)部門共同辦理的，則應當明確主辦部門和協(xié)辦部門的地位，主次分明，并建立規(guī)范的機制以協(xié)調(diào)各部門間的關(guān)系。” 行政管理的效果，取決于行政管理主體的管理能力高低和措施是否合理。戶外廣告管理是一項綜合性的管理活動，需要多方面的支持和配合。但目前的戶外廣告管理過程中，相關(guān)職權(quán)沒有明確相對應的行政管理部門。比如工商部門應該主要維護廣告的合法性、真實性，至于設置位置、衛(wèi)生狀況等則應該是其他部門的職責。但在許多地方工商部門對這些瑣碎的工作卻一覽無余，出現(xiàn)了衛(wèi)生大檢查時，工商部門全體出動打掃衛(wèi)生的場面。

當今，正值《廣告法》修改征詢立法意見之際，能否嘗試通過對現(xiàn)有的管理主體職能的重新分化整合，達到最大的管理效果呢？當前我國戶外廣告內(nèi)容涉及市委宣傳部、建委、交委、公安、工商、規(guī)劃、園林、土地、環(huán)衛(wèi)、交警、市容等多個部門審查。其實有些部門在戶外廣告行政管理中所起的作用并不大，并未發(fā)揮實質(zhì)的作用，可減少戶外廣告行政管理的主體，并確定主導地位的管理主體和少數(shù)輔助地位的管理主體。

依《行政許可法》第二十六條規(guī)定：“多個機關(guān)辦理的，可確定一個機構(gòu)受理”，亦即組織一個聯(lián)合機構(gòu)管理。《廣告法》第三十三條規(guī)定“戶外廣告的設置規(guī)劃和管理辦法，由當?shù)乜h級以上人民政府組織廣告監(jiān)督管理、城市建設、環(huán)境保護、公安等有關(guān)部門制定”，即可以以城建、環(huán)保、公安為主組織聯(lián)合監(jiān)督管理。

確立工商部門戶外廣告內(nèi)容審批和日常監(jiān)管的主導地位。在我國現(xiàn)行的廣告管理體制下，工商部門的主要任務是對廣告進行事后監(jiān)督。廣告只有在大眾傳媒上發(fā)布出來，變成廣告信息后，才進入廣告管理機關(guān)的“管轄”范圍內(nèi)。也就是說，廣告管理機關(guān)只有在虛假、違法廣告出現(xiàn)并造成了一定的消極影響后，才能行使其管理職能。而違法廣告“泛濫成災”的現(xiàn)實，則要求廣告管理機關(guān)肩負起對廣告進行事前、事中和事后全過程的管理，盡量把管理工作做在虛假、違法廣告出現(xiàn)之前，從而最大限度地減少和防止虛假、違法廣告對社會的危害。

四、規(guī)范戶外廣告行政管理主體的意義

1.有助于提升城市的形象

當社會經(jīng)濟發(fā)展進入新的階段，城市市容環(huán)境問題日益凸顯并擺上了重要位置。加強和改進城市戶外廣告空間的布局和建設，規(guī)范戶外廣告行政管理，提高戶外廣告行政立法水平，將大幅提高城市環(huán)境質(zhì)量，形成與之相匹配、相協(xié)調(diào)的城市景觀，對于城市文化建設、城市形象的提升、投資軟環(huán)境的改善起到積極的促進作用。就會使發(fā)展社會經(jīng)濟與促進城市建設管理實現(xiàn)同步推進，使整個城市得到全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

2.有助于避免戶外廣告業(yè)的非法壟斷

戶外廣告業(yè)健康發(fā)展依賴戶外廣告行政管理的科學立法和有效管理。上文所述的浙江省高速公路戶外廣告壟斷經(jīng)營的現(xiàn)象，在全國各地或多或少都存在，究其原因就是國家行政權(quán)力的濫用。必須規(guī)范戶外廣告行政管理，明確規(guī)定各行政管理部門的職責，以及越權(quán)、濫用權(quán)力的法律后果。

3.有助于改善市民生活質(zhì)量

城市必須適應群眾日益增長的環(huán)境需求，規(guī)范戶外廣告行政管理，以大力改善生產(chǎn)、生活環(huán)境，把整潔、美好的市容景觀融入到市民的日常生活中，融化在整個城市的品位中，使之在改善市民生活和提升城市品質(zhì)上產(chǎn)生新的飛躍，實現(xiàn)城市“形態(tài)”、文化“神態(tài)”和市民“心態(tài)”的內(nèi)外和諧。

4.有助于保護公民合法權(quán)益

政府在行使公權(quán)力的時候，必須依法行政，“法無明文規(guī)定不可行”，否則很容易造成對弱小的私權(quán)利的侵犯。政府在整治戶外廣告時不得為自身的利益出現(xiàn)朝令夕改、想拆就拆、想設就設、與民爭利的現(xiàn)象，否則就是無視自身的職責，必然要承擔不利的法律后果。

5.有助于推動政府戶外廣告管理體制建設

市容管理是社會公共管理的一個系統(tǒng)管理，政府作為管理社會公共事務的主體，加強對公共事務的管理是其主要的職能。假若一個城市擁有一定的條件優(yōu)勢，但政府卻缺乏管理或不善管理，那么，臟亂差的負面效應必然會反作用于城市形象和降低城市的價值取向。所以，從這個意義上說，戶外廣告行政管理，實質(zhì)上是建設現(xiàn)代公共政府和文明城市必須解決的基本問題。

總之，隨著戶外廣告業(yè)的不斷崛起，戶外廣告行政管理必須及時跟上，現(xiàn)有的行政管理立法也應及時完善。正如中國廣告協(xié)會前會長楊培青在“中國無錫2005世界城市服務業(yè)大會”上所呼吁的：“戶外廣告亟待得到城市管理者的充分重視和理性對待，需要把戶外廣告納入城市發(fā)展的整體規(guī)劃，使之與城市環(huán)境和城市形象建設相協(xié)調(diào)。還需要把戶外廣告推上符合市場經(jīng)濟運行規(guī)則的法制化管理軌道，為戶外廣告的發(fā)展創(chuàng)造一個寬松有序的成長空間”。

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