芻議我國公共權力異化的監督

［摘要］公共權力是維護社會秩序和公共利益的重要力量，但是，在現實中，公共權力的行使經常背離它的初衷而產生公共權力的異化，正處于社會的轉型期的我國，由于制度不健全法規不完善，公共權力的異化現象更加突出。結合我國實情，深入探析我國公共權力異化的根源，從權力、法律、權利、道德四個層面提出完善我國公共權力監督的建議。

［關鍵詞］公共權力；公共權力異化；監督

［中圖分類號］Ｄ６３［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１０）０６ — ００40 — ０４

一、公共權力與公共權力異化

公共權力是與私人權力相對應的，是指在公共管理過程中，由政府官員和相關部門掌握并行使，用以處理公共事務、維護公共秩序、增進公共利益的權力。具有公共性、服務性和雙重性特性。在我國，憲法明確規定，國家的一切權力都來自人民，廣大人民群眾具有公共權力的所有權，這充分說明了我國公共權力的本源。但是一個不容忽視的現實是，人民群眾不可能親自行使公共權力，而是將其委托給了以政府為代表的公共組織，這就產生公共權力在所有權與行使權上的分離。公共組織內部成員都是有著自身特殊利益的理性經濟人，他們在行使公共權力過程中，公共權力充分地體現了公共意志和利益，受到法律和各項制度安排的有效制約與監督，就能更好的為人民服務，反之，當他們以私人利益居上，偏離法律的軌道，將公共權力變為圖利的私人工具時，公共權力就異化了。因此公共權力異化，就是指在公共權力運行過程中，在缺乏監督或制約不力的情況下，成為破壞公共秩序，損害廣大社會成員的公共利益的邪惡力量，最終悖離了它存在的目的和初衷，喪失了其存在的價值基礎的一種社會現象。

二、我國公共權力異化的根源探析

1. 公共權力配置機制方面的缺陷

（1）權力過分集中

長期以來，我國政府權力過分集中，權力的安排和配置不盡合理，行政決策權和行政執行權高度集中在少數行政管理者手中，缺乏必要的權力分解和合理分工，權力的配置處于不均衡狀態，存在很多權力監督方面的“真空地帶”。決策權、執行權、監督權三者合一，高度集中于公共部門內部一些部門和崗位的權力配置模式，還會造成政府權力部門化，部門權力利益化。

（2） 決策、執行和監督三權沒有形成相互制約關系

我國公共組織內部行政權力過于集中，決策、執行與監督不分，這種高度集權的行政權力運行機制的弊端是顯而易見：一是容易導致部門權力利益化，部門利益法制化。政府部門在制定決策的時候，不可避免的從部門利益的角度考慮問題，形成部門權力利益化；行政決策和行政執行成為政府部門占有權力資源、分配既得利益的手段，使得部門利益法制化。二是進一步導致行政部門職能的交叉重疊。由于各行政部門的本位主義，在利益驅使下，各自的職能不斷擴張，對于有利可圖的事務，大家趨之若鶩，對于棘手的問題或發生利益沖突時，大家又互相推諉。三是導致決策、執行和監督專業化程度不高，無法建立專業化的現代行政管理體制。現代高度信息化的社會，不重視和提高執法者的專業化水平，就無法完成相應的行政任務。

（3）專門監督機構缺乏獨立性

專門監督，主要是政府專設的監督機構實施的行政監督以及各類專業性行政監督，專門監督主要表現為行政監督和審計監督，它們是行政權內部存在的針對行政機關及其工作人員是否依法行政、是否高效行政而展開的監督。但就我國專門監督的效果來看，行政監察缺乏權威、監督力度脆弱，而且監察主要是事后監督為主，很少實施事前監督和事中監督，效果很不盡人意；國家審計監督作為我國行政監督體系的重要組成部分，是對財政收支和與國有資產有關的財務收支的真實性、合法性與有效性實施的經濟監督，但是，我國審計監督的審計職能往往難以發揮，甚至有“虛監”“弱監”的現象。由于我國專門監督體制實行的是本級人民政府和上一級專門監督機構雙重領導的雙軌制，監督主體缺乏充分的獨立性。專門監督機關在人員編制、經費開支等方面都受同級監督客體的控制。

2. 公共權力運行機制方面的缺陷

（1）公共權力運行的單向性

當今社會是一個多元性的社會，公共組織面臨的環境充滿復雜性和動態性，社會治理難度增大。傳統的強政府、弱社會，政府單獨主治的形式以難以解決日益復雜的公共問題。我國公共權力的運行向度，以公共權力運行的單向性和閉合性為特征，嚴格強調層級節制，在這種權力運行模式下，管理者自上而下單向性運用權力，無須被管理者的同意和參與，而被管理者只能被動的服從。這種權力運行模式會產生諸多不良后果：單極權力造成經濟和社會資源配置的非均衡性，管理者可利用公共權力獲取更多的財富，造成人為的社會差別和社會矛盾；單極權力配置和單向權力運作的治理模式還會使被管理者無法在既有的體制內有效爭取和維護自身利益，妨礙了社會流動，使社會不平等固化。

（2）公共權力運行的程序化與公開透明化程度低

公共權力的運行要遵循一定的程序，共同構成一個完整的運行系統。公共權力的運行程序規定了公共權力運行的時間、步驟和方式，能夠對公共權力起到非常大的制約作用。但是我國公共權力運行程序化程度還非常低，主要表現在：一是公共權力運行缺乏系統性的程序規范。決策制定過程的民主參與程序不健全，并缺乏可操作性；公共權力運行過程中質詢程序和聽證程序的欠缺等。二是地方公共行政決策具有隨意性。從公共權力運行的公開透明化方面來看，由于受到傳統的保密文化和管制型政府模式的影響，我們國家的公共部門長期實行的卻是暗箱行政，公共部門的行政決策和行政行為是在信息不公開和政務不透明的條件下展開的，導致監督主體無從實施監督，滋生出公共權力的腐敗和異化。

（3）監督力量的整合協調機制不完善

我國已經形成了較為系統全面的多元化公共權力監督體系，監督主體多，包括黨內監督、權力機關監督、輿論監督、社團監督、群眾監督等，方式和渠道多，至少包括以道德、法律、權力、權利等，這是我國公權監督系統的一大優勢。但在監督實踐中，由于各監督主體彼此之間缺乏配合與協調，并沒有形成一個有效的監督系統，由于無法形成監督合力發揮整體功能，這一多元化監督體系的優越性也無從體現，使監督工作難免存在“交叉帶”和“空白帶”，直接導致了監督機制弱化，缺乏監督合力。

（4）監督主體的激勵機制不健全

“激勵是由動機推動的一種精神狀態。它對人的行動起激發、推動和加強的作用。”〔1〕但我國公共權力監督主體的激勵機制還很不健全，制約了監督效力的發揮，對預防公共權力異化的效力非常有限。概括來說，這種不健全的監督激勵機制主要體現在以下幾個方面，一是從體制激勵的角度來看，我國的監督主體普遍的缺乏獨立性。二是從法律激勵的角度來看，我國對監督主體監督權利保護的相關法律法規還不健全，雖然在《憲法》和其他一些法律都提到要保護監督主體的質詢權、建議權、批評權、檢舉權等，但因為缺乏必要的監督啟動程序而不具可操作性；三是從理念激勵的角度來看， “官本位”和“畏官”思想遺毒深重，缺乏監督政府的政治文化，監督主客體都缺乏必要的監督意識和責任意識。

（5）公共權力運行的問責機制不健全

“行政問責是指法定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施的并要求其承擔否定性后果的一種責任追究。”〔２〕但是，我國行政問責制還非常不健全，一是行政問責文化落后。我國雖然已經建立起有中國特色的社會主義文化體系，但受幾千年封建傳統文化的影響， “官本位”思想嚴重，官員的責任意識和普通民眾的問責意識都非常薄弱。二是目前我國的行政問責還沒有專門的、完善的成文法，相關法律法規不完善，缺乏行政問責的程序性立法。三是目前的問責主體單一、問責范圍過于狹窄。問責往往局限于行政機關內部的上對下的同體問責，缺乏人大、政協、輿論、群眾等異體問責，更缺乏下級對上級的問責。

3.監督主體權利保障機制方面的缺陷

（1）黨員監督權利難落實

在黨員權利的保障方面，我黨先后出臺了一系列的法律法規，包括《黨內監督條例》和《黨員權利保障條例》等，但是，目前我國黨員監督的效果并不理想，一方面是相關法律法規太過籠統，缺乏可操作性，另一方面是黨員的監督意識淡薄，渠道不通暢，我國黨員對黨政領導的監督主要采取有兩種方式，一是通過黨內的民主生活會制度。但民主生活會的民主程度，常常與主要領導人的民主意識有關，缺乏必要的制度支撐。二是信訪制度但信訪部門對于黨員信訪舉報的問題少有回應，大多是泥牛入海，嚴重挫傷了普通黨員群眾舉報和信訪的積極性。

（2）輿論監督權利難發揮

輿論監督是一種強大的社會監督力量，為防止、警示公共權力的濫用，保障公共權力更加合理、合法和高效的行使具有舉足輕重的作用。雖然輿論監督越來越受到政府和人民的重視，但是還有一系列難點問題影響輿論監督的發揮：首先是輿論監督的獨立性缺乏，往往受到公共權力的支配和干預，缺乏寬松的社會環境。其次是我國沒有健全的輿論監督法律法規體系，對于輿論監督的性質、地位、權利、義務沒有一個清晰的界定，為監督客體干預輿論監督提供了空間。再次，由于部門利益和領導人個人利益的特殊性往往對輿論采取敵對心理，不情愿公開自身信息，信息的不對稱性直接導致輿論無從監督。

（3）公民監督權利難到位

公民監督是公民通過質詢、批評、建議、檢舉、控告、申訴等方式，審視、檢查、督促、評價公共部門及其工作人員的政治過程，能有效監督公共權力行使。但是，以人治為核心、高度中央集權、森嚴等級制度為標志的封建統治體系深度影響了人們的政治行為和思想。“畏官思想”和“父母官”的情節歷經數次變革仍揮之不去，“正如李澤厚所指出的：由孔子創立的這一套文化思想，在長久的中國奴隸制和封建制的社會中，已無孔不入的滲透在廣大人們的觀念、行為、習俗、信仰、思維方式、情感狀態之中。”〔３〕導致公民監督意識和監督意愿低下，既不想監督也不愿監督。另一方面，雖然我國憲法規定：我國公民對于任何國家機關及其工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關及其工作人員的違法失職行為，有向國家機關提出申訴、控告或檢舉的權利。但是，公民監督實施路徑缺乏，很多監督權利都處于“有名而無實”狀態。

（4）社會團體監督權利難落實

社團監督是公共權力監督一個重要方式，對于一個現代國家而言，社會團體監督發展和成熟程度也是國家民主治理實現程度的重要指標。我國社團的監督權利難落實，主要原因是我國政府與社團間的關系定位的不確定性。我國正處于社會轉型期，出于以往的制度慣性和對社團不可控的擔憂，政府不愿也不敢完全放開對社會組織的管理權，這導致社團與政府之間的界限難以清晰界定。政府對社團的管控過嚴，不但在政治思想上，而且在人事安排、活動經費上都進行干預，這些都導致我國社團缺乏必要的自治能力，社團對政府的依賴性過高。從而嚴重削弱了社團的獨立性和社會號召力，監督權利難于落到實處。

三、健全我國公共權力監督的辯證思考

1.完善以權力制約公共權力的機制

（1）建立決策、執行與監督三權之間的相互制約機制

在傳統體制下，我國行政部門集決策、執行、監督三權于一身，既是參賽者，又是裁判員，全然違背了權力的自身規律，公權異化和腐敗的滋生成為必然，行政效率也極為低下。“決策、執行和監督的適度分離是政府機構內部管理職能的劃分和改變，它將政府行政管理的內容分為利益的劃分—決策、利益的實現—執行、利益的矯正—監督三個部分。在相對分離的基礎上，三者相輔相成、相互制約、相互協調，在實踐中被稱之為行政三分制。”〔４〕這樣做的益處在于：“首先，有助于突出政府各職能部門的優勢功能，提高決策與執行的質量和效率。其次，它有助于克服部門職責利益法制化，并使權力之間形成相互制約的局面。再次，它還有助于推進行政管理內部專業化的發展。政策與決策的分離，能夠將大量富有專業知識的人士吸引到決策領域中，同時執行機構又能在一定程度上擺脫決策者的束縛，根據自身需要選擇專業人士，或者采用先進的管理辦法和技術來實現專業化的執行。”〔５〕通過決策、執行和監督權的分離，實現了公共權力運行中權、責、利的統一，也保證公共權力運行的合法性。

（2）加強專門監督機構獨立性與權威性的建設

鑒于我國專門監督機構的雙重領導體制的現狀，為了保障專門監督機構的獨立性，可以采用垂直管理模式，地方各級監督機構的主要領導應有同級人民代表大會選舉并報上一級監督機構批準后任命，避免受同級其他部門的干預。另外，從財政和人事上都要保障監督機構的獨立性。監督機構的經費可以由中央財政預算撥款，專款專用，從財政上擺脫對地方政府的經濟依賴。在人事上，監督機構的工作人員依法行使監督權，直接對監督機構負責，不受駐地單位的管轄和指揮。

其次，一定程度上擴大監督權限。從國外的成功經驗來看，很多政府的高效廉潔都離不開擁有廣泛權力的監督機構。所以擴大監督機構的權限是加強其獨立性和權威性的重要手段。除了現有的檢查權、調查權、建議權、部分處分權之外，還可以給予監督機構以經濟處罰權、財產申報權、沒收權等。

保障監督機構的獨立性和權威性，關鍵要從法律上保障監督機構的獨立地位。法律具有充分的嚴肅性和強制性，修改和完善現有的監督法律體系，也是加強專門監督機構獨立性和權威性的重要途徑。

2. 健全以法律制約公共權力的機制

（1） 完善有關公共權力監督的立法

人類社會在政治制度發展方面的經驗告訴我們，法治優于人治，法治的規范性、穩定性、連續性，可以避免“人治”的模糊性、隨意性、臨時性。針對我國目前公共權力監督立法方面的缺陷，應該從以下幾個方面不斷進行完善：第一，要進一步健全的公共權力監督的相關的實質性立法，構建完備的法律體系，在《監督法》的基礎上，要盡快制定《公職人員財務申報法》等配套法規，使各項監督工作和活動都有法可依。第二，對已經制定公布的法律，根據現實中出現的新問題、新情況，要不斷進行完善。不適應現實的法律條文要盡快剔除，法律條文解釋不明確、用語不規范的要盡快糾正，從而從根本上維護法律的權威，增強法律法規的可操作性。第三，要從立法角度增強社會團體、輿論、公民等監督主體的監督權利的可操作性，賦予其應有的權威性。第四，加緊公共權力運行的程序性立法。明確規定公共權力部門行使權力的方式、方法和步驟，可以有效防止或減少權力主體失職、越權和濫用職權的行為。

（2） 加強公共權力監督的執法

完善公共權力監督立法的目的，就是用它來規范公共權力主體的行為以確保正常的社會生活秩序。加強以法律制約公共權力的機制建設，關鍵在于嚴格的執法監督，在有法可依的基礎上，做到有法必依，執法必嚴。首先，要賦予公共權力監督的執法機關以高度的權威性和獨立性。改變現行的權力監督機關的雙重領導模式，在人事、財政等方面擺脫對監督對象的依賴，從根本上消除監督客體對監督主體的各方面干預，使紀檢、監察、審計等監督機關成為實實在在的具有高度權威的監督機關，挺直了腰桿子辦公，以徹底解決目前公共權力監督中的“虛監”、“弱監”問題。其次，各監督部門必須嚴格執法，嚴厲懲罰公共權力運行中的異化行為。執法不嚴、懲罰無力是社會上公共權力異化日益嚴重的一個重要原因，由于懲罰無力而產生的逆向示范效應，更使一些本來不想或不敢濫用公共權力的人也在腐敗的道路上漸行漸遠。基于此，執法部門嚴格執法，加重懲罰力度，從重從嚴的打擊濫用公共權力的行為顯得更為重要。

3.優化以權利制約公共權力的機制

（1）加強社會監督力量監督權利保障機制建設

以權利制約權力這一機制所要建立的是被治者對于統治者的監督。這是一種體現民主性質、與公民的民主地位相稱的監督與制約。〔６〕首先應該在立法層面，應該明確社會監督力量的監督權利；其次是加強保障監督權利的程序性建設，對監督權利的內容、方式、途徑、步驟做出明確規定增強可操作性，使社會監督力量的監督制度化、規范化、程序化；還有就是信息公開，保障社會監督力量的知情權，為監督主體提供足夠的信息，是保障監督權利的先決條件，信息公開的程度和獲取信息的途徑直接影響公共權力監督的廣度和深度。

（2） 完善各監督主體激勵機制的建設

提高監督主體的監督積極性，激勵必不可少。“一個良好的監督制度并不是孤立存在的，需要其他元素為它提供一個完備的激勵系統。”〔７〕一個良好的監督激勵體系，至少要從三個方面來建設，一是在政治體制方面，要為監督主體提供動力和保證，主要體現在監督主體與監督客體之間的權力配置與運行上，只有對監督主體提供至高無上的權力，才能給監督主體的監督提供根本動力；二是監督體系應該以法律的形式進行確立，以具體規則的方式體現其程序的合法性和權威性，并為監督運行提供強有力的可操作性支撐；三是在理念層面上，應該為監督主體樹立一種強勢的“監督機關”的自我角色認同和社會認同，保障監督活動的正常運行。這樣，從制度安排，法律規定以及監督理念三個層面對監督主體的監督進行全面激勵，讓監督主體沒有后顧之憂，對客體的監督就能真正實現。

4.強化以道德制約公共權力的機制

（1） 加強社會主義道德觀念的建設

公共權力的道德制約是一種非常重要的內部制約方式，“以道德制約公共權力是通過學習和教育的方式，幫助公共權力的掌權者樹立正確的權力觀，從機制上內化他們的道德信念，培養他們勤政廉政、為國家利益和公共利益服務的意識和品質，使他們能夠自覺的以內心的道德力量抵制外在的不良誘惑，自覺的嚴格要求自己，行使好公共權力。”〔８〕我們中國歷來是一個特別尊崇“德治”的國家，有著優良而深厚的道德傳統，孔子在《論語·顏淵篇》中說到“君子之德風，小人之德草。草上之風，必偃。”〔９〕“政者，正也。子帥以正，孰敢不正？”〔1０〕 “為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之。”〔1１〕社會主義道德是一種嶄新的道德，它是在無產階級自發形成的樸素的道德基礎上，以馬克思主義的世界觀為指導，由無產階級自覺培養起來的道德，是以為人民服務為核心，以集體主義為原則，代表無產階級和廣大勞動人們根本利益和長遠利益的先進道德體系。在當前，開展社會主義道德建設，就是加強對社會主義榮辱觀的學習、宣傳和教育。

（2） 建立社會主義道德觀念的弘揚機制

首先，開展豐富多樣的社會主義道德教育活動。公民道德建設的過程，是教育和實踐相結合的過程。以活動為載體吸引群眾普遍參與，是新形勢下加強公民道德建設的重要途徑。道德教育活動應該改變過去枯燥乏味的說教形式，而以活動為載體，道德教育為內容，寓道德教育于形式多樣的活動之中。

其次，加強社會主義道德相關法律和制度建設。加強道德立法，道德說到底還是一種自律行為，是一種依賴于個人認知的“軟監督”，只有將主體的道德自律變為他律，其違反道德法律規定的行為會受到應有的懲罰時，才能促使其遵紀守法。另外，“對于一個國家的社會治理來說，任何時候都不應當把治理秩序的獲得寄托在道德教育之上，而是應當著力于制度建設。”〔1２〕道德的建設不能停留在教育本身，也不能滿足于對倫理教育的研究，而是要投入實踐，著力于道德制度的建設。

再次，建立具有獨立性的社會主義道德監督機制。弘揚社會主義的道德觀念，在實施社會主義道德教育、完善道德立法和相關制度的同時，更應該重視具有相對獨立性的道德監督，不斷推進社會團體、社會輿論開展獨立的道德監督活動，發現和曝光社會上破壞公共倫理道德的行為，并給予必要的經濟上或聲譽上的懲罰，對道德主體的社會行為施加充分的道德壓力，促使其不斷調節自己的行為，提高道德水平。

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〔責任編輯：杜宇〕