社會救助制度中的城鄉統籌問題

〔摘要〕社會救助制度是一種最低層次的社會保障，在城鄉二元結構下，以低保制度為核心的社會救助制度呈現出明顯的城鄉二元發展趨勢，在資源配置、管理體制、運行機制以及由此所產生的制度救助范圍、救助水平、操作方式等方面都存在著較為明顯的差異，這些差異已成為制約社會救助制度城鄉統籌的主要障礙性因素。構建城鄉統籌的社會救助制度要加強救助立法，提高農村社會救助水平，合理配置社會救助資源，加強各項社會救助制度的整合，構建城鄉一體化的社會救助管理體制，探索社會救助和傳統保障的最佳結合方式。

〔關鍵詞〕社會救助制度，城鄉統籌，遼寧省

〔中圖分類號〕F241〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175(2010)04-0082-05

社會救助制度是社會的“減震器”或“安全閥”，是一種最低層次的社會保障。根據國家民政部最新公布的數據，截至2009年第四季度，全國城鄉最低生活保障人數為4994萬人，城鄉民政部門資助參加合作醫療4737.6萬人次，城市醫療救助417.2萬人次，農村民政部門醫療救助688.4萬人次，五保供養(包括集中供養和分散供養)人數為554.3萬人，農村傳統救濟61.3萬人次，農村臨時救濟503.1萬人次。可見，隨著農村低保制度在全國范圍普遍建立和其他專項救助制度的不斷完善，社會救助制度在保障城鄉貧困群體基本生存權益，維護社會穩定等方面發揮著舉足輕重的作用。然而，長期以來，由于受城鄉二元結構的影響，我國的城鄉社會救助制度在發展速度、發展水平等方面都存在著明顯差異，社會救助制度亟待提高城鄉統籌水平。

一、社會救助制度中城鄉統籌的內涵

所謂社會救助制度中的城鄉統籌，是指在政府主導、社會力量廣泛參與下所形成的以最低生活保障制度為基礎，以教育、醫療、住房、司法等專項救助為輔助，以社會互助為補充，與經濟社會發展相一致的覆蓋城鄉所有貧困群體，內容全面、標準統一、管理規范、網絡健全的一種新型救助制度安排。具體而言，社會救助制度中的城鄉統籌至少包括四層內容:首先，城鄉統籌賦予城鄉居民以平等的基本生活保障權利，不因身份不同而權利不平等;其次，社會救助制度應該覆蓋到城鄉，不應因地域、身份的不同而制度有所缺失;再次，允許現階段城鄉社會救助制度在救助水平方面的適度差異，但兩種制度應該留有銜接的通道，以保證日后的制度銜接;最后，社會救助制度中的城鄉統籌是一個漸進的過程，應該實行梯度發展戰略。

本文擬以遼寧省為例，探討我國城鄉社會救助制度實施現狀及統籌的思路與對策。由于低保制度居于社會救助制度的核心地位，其城鄉統籌的水平直接決定社會救助制度統籌目標的實現程度，因此，筆者將研究重心放在遼寧省的城鄉低保制度上，力圖通過對遼寧省城鄉低保狀況的分析，發現社會救助制度城鄉統籌過程中一些不可忽視的相對普遍的問題，并尋找其根源，進而探索具體的、可操作的社會救助制度統籌路徑。

二、制約社會救助制度中城鄉統籌的障礙性因素

在城鄉二元結構下，以低保制度為核心的社會救助制度呈現出明顯的城鄉二元發展趨勢。2002年我國城市低保的“應保盡保”目標已經實現，但長期以來農村居民卻被整體性地排斥在低保救助制度之外。2007年國務院發布《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》之后，農村低保制度建設才開始在全國范圍內正式建立。

以遼寧省為例。遼寧省的城市低保制度是從1994年開始探索建立的，經過十幾年的發展和完善，現已經成為一項起著“兜底保障作用”的重要社會救助制度。截至2009年12月，城市低保人數達130.37萬人，保障資金支出已達25.71億元，比上年同期增加9.59%。事實上，遼寧省農村低保制度的探索也是始于20世紀90年代中期，當時采取的主要形式是以定期定量的糧款救助為主。進入21世紀，遼寧農村低保制度建設步伐加快，2004年底低保制度在全省農村普遍建立。經過幾年的快速發展，現在全省農村低保的覆蓋面、保障標準都有了顯著提高。截至2009年12月，農村低保人數91.78萬人，低保支出7.26億元，比上年同期增加31.28%。

盡管從20世紀90年代以來，我國各地的社會救助制度都有了不同程度的發展，但社會救助中的城鄉差異依然存在，這些差異已成為制約社會救助制度中的城鄉統籌的障礙性因素。其主要表現在以下幾個方面:

第一，覆蓋面城鄉有別。覆蓋面不同是城鄉低保制度的主要差異(見下表)。表1數據顯示，從城鄉低保對象的覆蓋面來看，遼寧城市低保覆蓋面一直明顯高于農村。2008年遼寧城市低保覆蓋面為6.48%，而農村低保覆蓋面只有4.2%，二者相差2.28個百分點。從表1數據還可以看出，最近幾年，特別是2007年國務院提出在全國范圍內建設農村低保制度以后，遼寧農村低保覆蓋面擴大的速度很快，從2000年到2008年的九年間增加了9倍多，2008年已達4.2%。根據社會保障理論，國際上通常將一定區域內人口的5%確定為最低生活保障對象。與之相比較，目前遼寧農村低保覆蓋面仍然較小，城鄉差距較大。

第二，籌資渠道城鄉有別。1999年國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》規定，“城市居民最低生活保障制度實行地方人民政府負責制”。“城市居民最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財政預算，納入社會救濟專項資金支出項目，專項管理，專款專用”。從這些制度規定看，城市低保資金主要靠地方政府和地方財政解決。但是，從近年來在遼寧省的城市低保資金支出情況來看，中央財政所占的比重一直超過50%，省級及其以下財政支出的比重較小。而遼寧農村低保資金則主要由地方籌集，中央財政投入所占的比重較小。民政部于1996年下發了《關于加快農村社會保障體系建設的意見》，提出了“保障資金由當地各級財政和村集體分擔”的籌資原則。當時遼寧的主要做法就是由縣、鄉、村三級分擔，但這種籌資方式與農村稅費改革的方向存在一定的沖突，使遼寧省農村低保制度發展緩慢。2004年以后，遼寧省適時改變了農村低保的籌資方式，即從以縣、鄉(鎮) 、村為主的籌資模式轉變為以市、縣籌集為主，省政府對財政困難地區予以適當補助的農村低保資金籌措機制。2007年國務院發布了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，提出“農村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級人民政府要將農村最低生活保障資金列入財政預算，省級人民政府要加大投入。中央財政對財政困難地區給予適當補助。”當年中央財政首次為遼寧農村低保提供了7000萬元的補助資金。然而，從目前遼寧省農村低保資金的支出情況來看，農村低保資金的支出仍以地方為主，中央財政所占的比重較小。城鄉低保資金籌集渠道的顯著差異是導致城鄉低保發展程度差異的一個重要原因。

第三，低保對象的識別城鄉有別。1999年國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，是城市低保制度發展和完善的權威性文本。《條例》明確規定:“持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利”。這項規定為城市低保制度實施對象的確定做出了原則性規定。而在此期間，遼寧省也出臺了城市居民最低生活保障暫行辦法等一系列有關城市低保的專門性文件，對低保對象的識別也做出明確規定。這些法規政策為遼寧城市低保對象的甄別提供了權威的可操作性標準。而農村低保對象并非像城市低保那樣，是嚴格按照低保標準“計算”出來的。實踐中，民主評議在確定低保對象時起的作用更大。也就是由村民委員會或村民代表會議，按照一定的工作程序，根據當地對貧困的理解(家庭收入可能僅僅是衡量貧困的標準之一) ，從“抬頭不見低頭見”的鄉親中找出那些生活最困難的家庭。民主評議方法充分利用了農村“熟人社會”和村民“地方性知識”的優勢，注重貧困含義的完整性和村民的參與性，通常其結果也很有效。但是，以民主評議的方式確定低保對象時常常會表現出一定的隨意性或缺乏必要的法律依據，甚至帶有政策性和價值性歧視，而這些與最低生活保障制度的初衷相悖。從長遠看，仍然需要加以改進，用更加完善、更加合理合法的手段去篩選和確定保障對象。

第四，確定低保標準和核實家庭收入的方法城鄉有別。對于確定城市低保標準和核實家庭收入的方法早在1999年國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》就已經有了原則性的規定。而在此期間遼寧省也制定了城市居民最低生活保障辦法等一系列重要政策法規，對確定低保標準和核實家庭收入的方法給出了操作性定義，并且針對各種可能出現的情況做出了細致的規定。這些政策法規都為“準確”地確定遼寧城市低保標準和核實家庭收入提供了明確的依據。與城市相比，雖然遼寧省所有涉農市、縣(市、區)全部出臺了農村低保實施細則或實施辦法，對確定低保標準和核實家庭收入的方法做出了規定，但從農村低保工作的實踐看，確定低保標準和核實家庭收入在農村要比在城市復雜得多，事實上根本無法做到“準確”二字。這主要是因為農民的家庭收入不像城市居民大多為現金收入，而是實物居多，一項一項計算起來很復雜，要將各種實物收入量化到貨幣金額進行比較，更加困難。當前遼寧農村低保標準的確定，強調的是社區共識和可操作性;在核實家庭收入時，強調的是“因地、因人、因戶制宜”。這是一種比較“模糊”的辦法，與城市有較大的不同。

第五，補差金額的準確程度城鄉有別。城鄉間低保標準和家庭收入確定方法的不同，決定了城鄉間低保補差金額的準確程度也不同。城市的低保標準和家庭收入通常可以較準確地確定下來，所以作為二者相減后的低保“補差”很容易計算出來，而農村的低保“補差”不像城市那樣是嚴格按照低保標準計算出來的。這是由于農村的低保標準和家庭收入具有“模糊性”的特點，因此低保“補差”就不可能精確計算。衡量其可行不可行的標準，也只能是“大家沒有意見”的社區共識。

第六，低保對象致貧的首要原因城鄉有別。遼寧省是全國著名的重工業基地，擁有為數眾多的國有企業。在我國由計劃經濟向市場經濟轉型的特殊時期，遼寧省的下崗失業問題尤為嚴重，一度成為城市居民致貧的首要原因。根據最新數據，2009年第四季度在遼寧省的城市低保對象中，因失業致貧的占到35.48%，排在致貧原因的第一位。①與城市不同，目前農村居民陷入貧困的首要原因是疾病。據2008年10月我們對遼寧省西部農村低保對象致貧原因的問卷調查結果顯示，因病致貧者占受訪對象總數的56.3%，排在首位。這主要是因為，目前遼寧新型農村合作醫療的發展尚處于起步階段，許多貧困家庭通常難以承擔起常見病、多發病、慢性病的治療費用。這種狀況使得農村家庭一旦為疾病所困擾就很難擺脫貧困。統計數據顯示，2010年第1季度遼寧城市醫療救助4560 人次，而同期農村醫療救助僅為1301人次，前者是后者的3.5倍。這樣的醫療救助規模對于因病致貧、返貧現象尤為突出的農村來說，顯然是杯水車薪。

第七，動態管理的頻率和強度城鄉有別。通常，城市低保對象的動態管理每月都要進行一次;而農村則不同，由于農村低保對象更具穩定性，因此對其動態管理往往不是每月一次。根據中國社會科學院的專家2005年12月～2006年1月對遼寧省農村的一項調查發現，對農村低保家庭回訪復核的次數，根據不同的分類及每一類對象的實際情況，一般是每年1～4次。〔1 〕專家們通過對本溪市桓仁縣調研后發現，桓仁縣對無勞動力的低保對象每年復核一次，對有部分勞動能力的半年復核一次，對于有一定勞動能力的則一季度復核一次。可見，農村低保對象復核的頻率遠低于城市。

以上分析表明，遼寧省的低保制度在資源配置、管理體制、運行機制以及由此所產生的制度救助范圍、救助水平、操作方式等方面都存在著較為明顯的城鄉差異。而這些差異已成為制約當前遼寧乃至全國社會救助制度統籌的主要障礙性因素，亟待在社會救助制度統籌過程中予以破解。

三、實現社會救助制度中城鄉統籌的基本路徑

建立和完善城鄉統籌的社會救助制度就要在充分了解國情的基礎上，消除各種障礙性因素，實現城鄉社會救助制度的相互銜接和整合，呈現出一體化的發展趨勢。通過以上對遼寧省城鄉社會救助制度(主要是低保制度)現狀及其差異的分析，并結合發達國家社會救助制度發展的經驗，筆者建議從以下幾個層面入手推進我國城鄉社會救助制度統籌發展。

第一，加強救助立法，為實現社會救助制度中的城鄉統籌提供法律依據。“幫助窮人的辦法取決于國內資源有多少可供使用，也取決于是否存在相應的政治意志把資源用來緩解貧困問題。” 〔2 〕從國外經驗看，社會救助體系是一個正常運行的社會的必備體系，社會救助立法在社會保障的各項立法中應予以優先考慮。國際反貧困的歷史實際上也是一部立法保障的歷史，英國、美國、日本等發達國家社會救助制度的發展和完善都是立法先行的，而社會救助制度領域任何一次改革與進步也都得益于立法的強力推動。我國要真正實現社會救助制度中的城鄉統籌，就必須盡快出臺社會救助法，對社會救助的實施主體、對象、標準、范圍、條件、期限、監督、責任、義務等進行規范，使救助統籌工作有法可依、有章可循，更好地發揮社會救助工作的社會效益。在做好立法的同時，還必須強調建立救助制度的實施機制，尤其要對社會救助實施過程進行嚴格監督，包括對社會救助機構及其從業者的監督，對救助資金與實物管理的監督，對社會救助的公正程度進行監督，對社會救助的社會效益進行監督等。

第二，加大城鄉統籌力度，提高農村的社會救助水平。發達國家因為城鄉差距并不明顯，因而都普遍實施了城鄉統一的社會救助制度。比如，美國所有救助制度的設計基本上是統一的，貧困者無論在哪個州都可以享受到社會救助，不存在城鄉差異。日本在建設“全民皆年金”、“全民皆保險制度”體系的同時，以立法形式提出了“國家平等無差別救濟窮人”的原則，國家有責任保障所有國民享有“健康的、文明的”最低生活。長期以來，我國實行城市偏向的發展政策，在城鄉斷裂的二元社會結構下，農村居民基本上被排斥在社會保障制度之外。與城市高度發展的社會救助制度相比，我國農村的社會救助制度發展明顯滯后。實現社會救助制度的城鄉統籌，關鍵是要建立和完善農村社會救助制度，包括衣、食、住房、醫療、取暖、子女上學、法律援助等方面的救助制度，并努力做到城鄉統籌。由于目前因病致貧是農村低保對象陷入貧困的主要原因，因此要盡快開展農村醫療救助工作，幫助農村貧困家庭解決醫療問題。在農村自然災害救濟方面，應繼續建立和完善救災工作分級管理、救災資金分級負擔、救災經費專戶管理的工作體制，并規范和完善救災款物發放制度，保證發放程序的公正性和發放過程的透明度。

第三，合理配置社會救助資源，提高救助資源利用的效率。目前，我國社會救助制度發展過程中出現諸多問題在很大程度上是由救助資金配置不合理造成的。要實現城鄉社會救助制度的統籌，必須突破城鄉資金配置失衡的瓶頸，加大對農村社會救助的資金供給和資源配置。當前要建立社會救助資金投入與經濟總量和政府財力增長之間的內在聯動機制，以確保救助對象的生活及時得到保障。而我國目前區域經濟發展很不平衡、中央財政能力有限，考慮到貧困地區大量精壯勞動力到富裕地區打工、為富裕地區創造了大量財富等因素，富裕地區有義務以地區間的橫向轉移方式對貧困地區作出一定的補償。建議將現有單一的縱向轉移支付模式改為以縱向為主、縱橫交錯的模式。通過橫向轉移，可以均衡地方公共服務能力，同時也便于提高轉移支付的透明度。至于具體的轉移支付方式可以借鑒德國的州際轉移支付辦法，即富裕的州直接向貧困的州進行資金橫向轉移。

第四，加強各項社會救助制度的整合，確保制度統一。社會救助制度是建立在底線公平基礎上的基本生存權和發展權的綜合性保障制度。最低生活保障制度要由其他各項救助制度來配合和補充，而其他各項救助制度需要把最低生活保障制度作為基礎。這一特點決定了最低生活保障制度在整個社會救助體系中的核心和基礎性地位。但是在確定救助標準和實施范圍方面，不能將單項救助或優惠政策與低保制度直接掛鉤，而是要根據每個單項制度的具體情況，確定各自的救助標準和范圍，同時積極開展低保邊緣群體的針對性救助，實施階梯式救助，縮小和弱化社會救助的“懸崖效應”。

第五，構建城鄉一體化的社會救助管理體制。建立城鄉統籌的社會救助制度，必須有與之相適應的管理體制。一是要在縣級以上政府成立社會救助工作領導辦公室或領導小組，明確民政、教育、勞動、衛生等部門和各級工、青、婦、殘聯等社會團體的職責，使民政部門成為社會救助的統一管理機構，市(地)、縣(市)民政部門負責行政區域內社會救助工作的組織和實施，總攬各項救助政策，協調同級各部門、各種社會力量的救助行為。街道、鄉鎮應建立社會救助管理所，形成救助工作平臺，城市社區和村具體落實各項救助工作。二是要建立健全由國家、多種所有制單位、社區興辦和居家供養等形式構成的服務網絡，加快完善政府宏觀管理、社會力量主辦、福利機構自主經營的管理體制，把國有福利機構推向市場，為全社會福利機構面向市場創造平等的競爭環境。此外，還應大力發展民間慈善組織，構筑更多的貧困群體與社會聯結的紐帶和橋梁。

第六，探索社會救助和傳統保障的最佳結合方式。社會救助作為一種現代社會保障形式，它所提供的幫助是有缺陷的，比如它無法滿足人們的精神慰藉和情感需求。鑒于此，發達國家都十分重視本民族優秀的保障傳統在社會救助中的重要作用。例如日本的社會救助制度，是在東方儒家“家族主義”與西方“民主主義”的碰撞和妥協中構建的，其遵循明確國家責任、無差別平等、保障最低生活水平的原則，體現著家族主義及其儒學淵源。

我國應當根據經濟社會發展水平的變化，探索社會救助和傳統保障二者間具體、靈活的結合模式。在現階段我國社會生產力發展水平和社會救助水平都不高的情況下，傳統保障除承擔精神保障、保障服務等功能外，還應在一定程度上承擔物質保障的功能;待我國實現了現代化的目標，傳統保障將僅限于精神保障、保障服務方面的功能，而主要由社會救助承擔物質保障功能。就城鄉而言，目前城市社會救助比較完善，城市居民的最低物質保障已基本沒有問題，傳統保障可以提供精神安慰與保障服務為主;農村社會救助水平較低，尚不發達，傳統保障還發揮著難以替代的功能，將來可以逐漸與城市實現銜接。

注釋:

①本數據根據民政部網站計算而得，失業人員的比重是由“登記失業”和“未登記失業”兩項指標合并統計所得。

參考文獻:

〔1〕張時飛，唐鈞.遼寧、河北兩省農村低保制度研究報告〔J〕.東岳論叢，2007，(1).

〔2〕〔阿根廷〕弗雷德里克( Frederick C. Turner) ，亞歷杭德羅(Alejandro J. Corbacho).國家的新角色〔J〕.國際社會科學雜志，2001，(1).

責任編輯于曉媛