我國公權力法治化思考

〔摘要〕改革開放以來，我國在公權力法治化方面取得重要成就，這表現為依法治國方略的確立，頒布實施了一大批制約公權力的法律法規，監督機制的不斷完善。與此同時，我國在公權力法治化方面仍然面臨不少問題，這表現為約束公權力的法制尚不夠健全，權力設置結構上不夠科學，自由裁量權的控制程度偏低，公權力行使者的道德法律意識薄弱。進一步提升公權力的法治化水平，需要通過立法完善權力運行規則，健全行政司法機關的任人育人制度，建立健全有效的監督機制。

〔關鍵詞〕公權力，法治化，法律監督，自由裁量權

〔中圖分類號〕D921〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175(2010)04-0126-04

公權力是指國家實施公共管理、調整利益分配關系的權力，包括立法權、行政權、審判權、檢察權、軍事權。作為國家機器的核心組成部分，公權力具有合法、公正、權威、理性的特征。公權力的性質決定了其從產生到行使都離不開法律的制約，只有實現法治化，才能避免行使者將公權力私有化，才能保障私權利不受侵犯。

一、我國公權力法治化取得的成就

國家公權力對推動改革開放、經濟發展、社會穩定乃至整個現代化建設進程，保證法律、法規、政令暢通實施，維護國家安全發揮了決定性作用。

改革開放以來，國家制定和頒布了大量的行政組織方面的法律法規，規定了各級國家行政機關的組織、職權、工作方式和責任;同時，國家還制定和頒布了大量的行政管理及行政監察方面的法律、法規和規章，規定了國家機關對經濟、政治、文化等各方面事務以及人、財、物各個領域管理的權限及管理方式，并建立了相應的監督機制;特別是近些年來，各機關組織法、行政訴訟法、行政處罰法、行政許可法、國家賠償法、行政監察法、公務員法等，以及通過私法制約公權力的物權法等法律的頒布實施，有效地規范了公權力的行使，推進了公權力的法治化進程。

行政訴訟法、國家賠償法的頒布實施，標志著“民告官”及政府、司法機關“違法侵權責任”制度的建立，這使得公民在私權利受到侵害時，有了法律救濟途徑。這兩部法律將公權力置于法律與公民的監督之下，在一定程度上促進了責任政府的建立與成熟。行政處罰法、行政許可法的頒布實施在一定程度上解決了行政行為的程序制約問題，體現了現代法治的精神和原則，在法律層面上規范了政府行使公權力的行為。其中規定的各項行政程序，如出示證件以表明身份的程序，告知程序，說明理由程序，調查和收集證據程序，聽取當事人陳述和申辯程序，送達行政決定書程序，告知當事人救濟權利、救濟途徑的程序，時效程序以及聽證程序等等，對于保障行政行為公正合理進行，防止行政執法人員濫用權力，保護公民法人或其他組織的合法權益，具有極其重要的意義;而行政監察法、公務員法又在法律層面制約了公權力行使者濫用權力的行為。物權法雖然屬于私法范疇，但其公法因素也非常明顯。物權法最直接的公法意義就在于進一步充實了行政法治的內容，如進一步明確了國家對個人財產及公共財產的保護職責，對征收征用作出了條件限制及補償安置的規定，規定了物權的保護方式及法律責任，為農民充分行使土地承包經營權提供了切實保障。物權法作為架設在國家權力行使與公民權利保障之間的一座橋梁，明顯加強了國家在保護財產權特別是保護公民財產權方面的責任。

2004年國務院制定的《全面推進依法行政實施綱要》對法治政府的職能定位是:政企分開、政事分開，政府與市場、政府與社會的關系基本理順，政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能基本到位。可見，綱要倡導的建設法治政府的具體目標和依法行政的基本內容集中體現了社會主義法治理念。“有限政府”與“有為政府”的有機統一已成為我國法治政府的實質。中國社會科學院發布的“2010年《法治藍皮書》”指出，過去一年，中國公權力行使的開放度越來越高，政府更加注重對公眾意愿和訴求的回應，公眾民主參與的熱情高漲、渠道也不斷增多，這些都為我國穩步發展民主法治提供了強大推動力。

二、我國公權力法治化存在的問題

綜合分析我國公權力的法治化現狀，筆者認為，主要存在以下幾方面的問題:

(一)約束公權力的法制尚不夠健全。我國雖然出臺了大量的法律法規授權并控制公權力的運行，但現實中仍然存在某些領域無法可依及現行法律不能適應新情況的問題，如國家賠償法、選舉法仍需要進一步修訂。以國家賠償法為例，2010年4月29日全國人大常委會第十四次會議通過了國家賠償法修正案，修正案包括27個條款，取消了賠償義務機關的確認程序，在處理羈押受害人賠償時實行舉證責任倒置，同時增加了精神損害賠償的內容。這在救濟公民權利、限制公權力濫用方面是一個重要進步。但是，最終通過的修正案有部分內容依然沒有突破，如在國家刑事賠償方面，仍堅持“錯拘在法定時限內不賠”及“錯捕后酌定不起訴的不賠”，這意味著在國家刑事賠償范圍方面，必定還存在有公民得不到相應補償的問題。國家賠償法第1條即表明，這部法是“為保障公民、法人和其他組織享有依法取得國家賠償的權利，促進國家機關依法行使職權”而制定的。但行使公權力與保護公民權利的沖突再次體現在修法過程中:一方面社會秩序需要公權力來維護，另一方面公權力的行使卻存在著損害公民權益的可能。這種修法過程中的沖突突出表現在，國家機關行使權力時是否會因為強調對公民權益的救濟而束縛了手腳。面對這種沖突，在確定上述兩項刑事侵權賠償范圍時，最終選擇了責任追究而非權利救濟為主要價值取向。因而，就國家賠償法而言，有關規范公權力的規定仍有修訂的必要。規范公權力的法律若不健全，勢必導致公權力對私權利的侵犯。而當公民權利被侵犯卻得不到有效救濟時，公民便會覺得法律是蒼白無力的。

(二)權力設置結構上不夠科學。這主要體現在權力過分集中，決策權與執行權混合，以及監督權的缺失:一些地方黨的負責人同時兼任政府負責人，或兼任人大負責人，將黨政合二為一或將黨政與立法監督權合二為一;一些權力部門自己制定的規章制度自己執行，有明顯的權力與部門利益掛鉤的現象;監督權有些缺位，有些虛設，有些無制約，例如，按照分級監督的原則，各級黨政領導人應當是上級黨委、紀檢部門和組織部門監督的對象，但是上級黨委和監督部門往往因“天高皇帝遠”而不能及時全面地了解情況，使得這種監督徒具形式，而同級黨委的紀檢監察部門，雖然容易掌握情況，但由于其處于黨委的領導下，而且一般來講，各級紀檢書記是由同級黨委的副書記兼任，這樣，監督權實際上被上位權吸收，從而不能夠發揮其應有的作用。在司法領域，司法獨立問題沒有得到根本解決，檢察機關與審判機關在正常行使權力時依然受黨政部門的干擾，影響到公正辦案;此外，由于權力的過于集中，政府不能科學合理地定位其與社會、市場的關系，造成政府對社會、市場、企業等領域不必要的干涉。

(三)自由裁量權的控制程度偏低。自由裁量權主要是指行政司法人員在法律規定的原則、幅度、范圍內根據實際需要和具體情況，通過主觀判斷而實施的公務管理權及司法權。例如，行政機關內部機構的設置權、人事調動權、重大項目分配及資金劃撥權;治安、工商、稅務等部門在自由裁量范圍內的處罰權;司法部門檢察機關的起訴和不起訴權，審判機關的刑事量刑權，等等，這些權力在不超過法定幅度范圍的情況下，權力主體可以視情況自由處分。自由裁量權往往導致權力相對方為獲得有利于自己的結果而不惜代價，大搞權錢交易，促生腐敗。同時，自由裁量權行使的不確定性，還容易導致同樣的案情出現不同的處罰結果，進而造成權力行使的不公平以及對法律統一性的破壞。總之，目前，由于缺乏有效約束自由裁量權的機制，導致以權謀私及權力濫用問題比較嚴重。

(四)公權力行使者的道德觀念與法律意識淡薄。公權力能否依法行使，在很大程度上取決于公權力行使者的道德觀念與法律意識的強弱。就我國目前行政司法隊伍的整體素質而言，一些公權力行使者道德觀念與法律意識淡薄，將國家公權力看作自己的私人權力，肆意擴張、濫用，這主要表現在:有些行政執法人員依法行政意識淡漠，缺乏現代法治精神，執法依人、依權、不依法;有些行政執法人員法律知識匱乏，執法水平低;此外，行政司法機關在進人、用人、考核、任免、獎懲等方面均未完全納入法制化軌道，使得一些素質較差的人員進入行政司法機關;有的行政司法人員受個人主義、拜金主義、享樂主義思想的影響及各種社會關系的羈絆，把手中的權力當作斂財的工具，大肆收受賄賂，枉法裁判;一些行政執法機關將執法任務委托給社會閑雜人員，低素質的“編外”人員充斥著執法機關，如大量的編外城管人員野蠻執法的現象，在人民群眾中造成極壞的影響;一些地方政府為了眼前經濟利益，不惜犧牲生態環境;有些執法者為了個人和小集體的利益，濫收費、濫罰款，濫用行政權、檢察權、審判權等各種公權力。如去年發生的“釣魚執法”事件、近幾年頻發的“拆遷”事件等。去年發生在四川成都金牛區的唐福珍因不滿強拆而暴力抗法自焚就是一例典型的公權力與私權利之間對峙的案件。正如孟德斯鳩所說:“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”。因此，必須“以權力制約權力”，否則“公民生命、自由必然要成為濫用權力的犧牲品”。公權力的行使者，其道德與法律意識的強化，責任心與執法水平的提高，對于公權力法治化具有重要意義。

一個公權力無法受到有效制約的社會，決不是法治社會，而要實現公權力法治化，必須將公權力建立在法律的制約監督之下，必須建立有效的公權力運行秩序。

三、提升公權力法治化水平的途徑

公權力法治化是一項系統工程，具有較強的綜合性，但主要應當從以下幾方面著手:

(一)從立法上完善權力運行規則。與私權利的“法無禁止即自由”不同，公權力的權力來源是法律授權，其運行規則是“法無授權即禁止”。任何公權力的行使和運行，都要有法律依據，沒有法律依據的行使公權力的行為，都不得視為有法律效力的行為。因此，制定和完善相關法律是制約公權力的根本途徑。

第一，通過立法明確確立權力主體的職責與范圍，對權力行使不僅要有授權性規范，還應有限制性規范，否則，權力主體就會任意擴大權力的自由裁量范圍。

第二，通過立法全面建立權力運行規則，適時調整不合時宜的權力結構和運行模式。對權力過分集中的部門要進行科學合理的分權、放權和裁權，努力構建各負其責、相互制約的權力框架體系。如通過立法，弱化政府對社會資源不必要的支配權;精簡政府機構，減少不必要的開支;提高辦事效率，以實現效率最大化和成本最小化的目標。

第三，通過立法健全權力行使的責任機制。對權力行使行為要規定法律責任條款，尤其是對濫用權力、越權、擴權等行為，要有明確承擔責任的規定，使權力行使者可以預見自己的行為后果。

第四，建立和完善司法與執法的程序規則。程序控制是保障行政權和司法權合法、正確行使的基本條件。如針對“刑訊逼供”這一嚴重違反程序的多發性問題，可以從法律上作出審訊時間、地點限制、審訊過程全面錄音錄像監控的規定。

(二)健全行政司法機關的任人、育人制度。權力行使者的道德、法律素質是影響公權力法治化程度的重要因素，因而，用人制度及對公職人員(執法人員)的教育制度對實現公權力法治化極其重要。

第一，應提高準入門檻，實現公職人員的高素質化。權力主體應當有較高的文化修養，良好的品質、氣質，崇高的信仰，健康的體格，是否具備這些素質直接影響到權力的運行方向和運行效果。在這方面，公務員法為用人法治化、高素質化提供了良好范例，它將以前的上級聘任制在一定范圍內變革為公平競爭制，有利于人才的優化使用和公務員隊伍素質的提高。

第二，建立和完善公職人員培訓教育制度。一方面，應當將法律和業務的培訓制度化、長期化，以提高公職人員的執法水平;另一方面，應當對公務員進行道德、責任與服務意識的教育，強化依法行政的觀念和意識。

第三，建立科學的評議評估機制和能上能下的考核機制。在用人方面，行政司法機關應當廢除以往的長期任用制，以科學的評估標準對執法人員權力行使的情況及工作績效進行評議、評估，并將評估結果作為淘汰、留用、晉升的重要依據。

第四，進一步強化責任追究制，加大濫用權力的風險及成本。對那些濫用權力，給相對人造成損失，給社會造成不良影響的公職人員要嚴格按照法律追究責任，絕不姑息。法律法規一經制定，就必須堅決執行，如果行使公權力時不能做到有法必依、違法必究，法律便失去了嚴肅性，只有加大濫用權力的風險與成本，才能起到懲治和教育的作用。

(三)建立健全有效的監督機制。有權力就會有腐敗，不受監督制約的權力必然產生腐敗，為此，必須對權力的行使進行有效監督。

第一， 健全法律監督體系。國家頒布實施了一系列權力監督的法律法規，例如，在行政法上，現有的行政復議法、行政許可法、行政處罰法、行政訴訟法、治安處罰法、公務員法等等，以及各個行政部門的規章都對公權力的行使起到了一定的監督作用。除此之外，國家還應陸續出臺相關法律法規，以建立較為完整的法律監督體系，進一步有效規制公權力的運行。

第二，健全權力與權力之間的制約機制。在我國現行體制下，最為有效的權力制約機關是人大與檢察機關。人大通過其立法權、政府首腦的任免權、政府工作報告的審核權來規范政府行為。檢察機關通過檢察權對公權力的行使進行有效監督，如抗訴權、申訴受理權等。過去，按照法律規定，檢察機關只在刑事案件中行使國家公訴權，近年來，湖南、廣東等地的檢察院坐上了行政“原告席”，試水環境公益訴訟的做法引起了很多人的關注。如湖南省長沙市望城縣的周福湘和十多個村民一起，向附近污染企業討要“灰塵費”時，因未找到公司負責人，一怒之下打碎了公司一樓大廳價值3600元的花瓶，原本要面臨刑事指控，但案件到了望城縣檢察院以后，望城縣檢察院不但沒有起訴周福湘等人，反而以原告的身份，向法院提起了環境污染侵權的公益訴訟，不但為村民討回6萬余元的環境污染補償費，而且促使水泥公司投入上千萬元進行了整改。這表明，檢察機關的公訴權可以發展到行政領域。在環境污染、房屋拆遷、占用土地等方面，很多情況下政府的行為是違法的，應該受到法律追究，但是一直沒有合適的主體來起訴，所以檢察機關作為監督機構，發揮對行政權的監督和制約，應當是一個努力的方向。當然，國家還應當在紀檢監察、審計、行政復議、訴訟方面健全對公權力行使的監督機制，使監督權之間形成有效制約，權力和權力之間形成良性互動。

第三，加強社會輿論、公民和社會團體對公權力的監督。實踐證明，社會輿論、公民和社會團體對公權力的監督是極為有效的監督方式。社會團體代表一方群體的利益，其以團體的力量協調與公權力之間的矛盾，能夠有效防止公權力的侵害并在權利受到侵害時以群體的力量維權。公民對公權力的監督主要表現在檢舉、揭發違法行使行政司法權的行為，并在其私權利受到公權力侵害時，通過行政復議、行政訴訟實現對公權力的監督。社會輿論的監督，主要指新聞媒體、互聯網絡等媒介的監督。法律賦予新聞媒體以較大的監督權，這種監督不僅是權力，更是一種社會責任。

監督若要發揮更好的效果，首先必須實現政府信息公開化。法治政府是公民參與決策、參與管理、參與監督的政府，而公民參與決策、參與管理、參與監督必須以了解和掌握政府信息為前提。其次，國家要通過法律賦予公民(包括媒體)一定的監督權。要建立公民與國家監督機構安全有效的溝通渠道，如檢舉揭發渠道、復議訴訟渠道、新聞采訪渠道、聽證協調渠道，等等。

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責任編輯楊在平