農(nóng)村集體公益事業(yè)的“一事一議”制度探討

〔摘要〕自2000年以來，“一事一議”制度已經(jīng)成為村級(jí)集體公益事業(yè)籌資籌勞的主要制度形式。經(jīng)過10年來的實(shí)際運(yùn)行，在一些農(nóng)村，“一事一議”制度陷入了“事難議”、“議難決”、“決難行”的困境。從村民參與角度來分析，造成這一困境的原因主要有:“一事一議”過高的組織成本，少數(shù)參與“一事一議”的村民利益受損，激勵(lì)機(jī)制的缺失，村民對(duì)公共物品的需求差異等。走出“一事一議”制度的實(shí)踐困境，要合理估計(jì)組織成本，規(guī)范權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立完善的激勵(lì)機(jī)制，構(gòu)建合理的村級(jí)公共物品供給制度，確保村民對(duì)“一事一議”的參與達(dá)到制度預(yù)期。

〔關(guān)鍵詞〕“一事一議”，村民參與，農(nóng)村稅費(fèi)改革

〔中圖分類號(hào)〕D638〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175(2010)04-0108-04

“一事一議”是指在農(nóng)村興辦農(nóng)田水利基本建設(shè)、植樹造林、修建和維護(hù)村級(jí)道路等集體公益事業(yè)時(shí)，所需要的資金和勞務(wù)要通過村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)集體討論、研究，實(shí)行專事專議的辦法籌集部分資金。〔1 〕就目前國內(nèi)外關(guān)于“一事一議”制度困境的研究來看，雖然從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、博弈論和村民自治等不同視角分析了“一事一議”制度產(chǎn)生困境的原因，但是卻過多地從制度設(shè)計(jì)及其外在運(yùn)行環(huán)境找原因，而沒有抓住“一事一議”作為一項(xiàng)在農(nóng)村稅費(fèi)改革后制度創(chuàng)新的核心所在，即村民的參與問題。本文試圖以“一事一議”面臨的實(shí)踐困境為切入點(diǎn)，從村民參與的角度分析造成困境的原因，并提出走出困境的思路。

一、“一事一議”制度面臨的實(shí)踐困境

自2000年中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》中首次提出“一事一議”概念以來，“一事一議”已經(jīng)成為村級(jí)集體公益事業(yè)籌資籌勞的主要制度形式。但是，經(jīng)過10年來的實(shí)際運(yùn)行，在一些農(nóng)村，“一事一議”制度陷入了“事難議”、“議難決”、“決難行”的“三難”困境。

“事難議”。基于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的考慮，在對(duì)“一事一議”進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)制訂了從村內(nèi)議事、申報(bào)審批、征繳管理、決算公布到審計(jì)監(jiān)督的嚴(yán)格操作程序。盡管農(nóng)民負(fù)擔(dān)因此得到了一定控制，但是繁冗而且每個(gè)環(huán)節(jié)近似一致性同意的操作規(guī)則，卻大大提高了“一事一議”的議事成本。此外，盡管村級(jí)公共物品的供給表達(dá)的是集體性的公共利益，但是由于村級(jí)公共物品的提供者不同而形成了不同集團(tuán)。在通常情況下，小集團(tuán)提供的公共物品常常接近于最優(yōu)水平;而大集團(tuán)成員眾多，個(gè)人收益份額較小，導(dǎo)致公共物品的提供偏離最優(yōu)水平很遠(yuǎn)，因此，參與決策人數(shù)越多，集體提供公共物品的可能性就越小。〔 2 〕 (P16 )從這個(gè)意義上說，村級(jí)公共物品“一事一議”的決策程序在保證民主和公平的同時(shí)，也造成了決策過程的效率損失，直接影響了其實(shí)施的可操作性。

“議難決”。相對(duì)于城市市民來說，農(nóng)村村民的受教育程度相對(duì)較低，村民對(duì)討論議定事項(xiàng)的想法相對(duì)來說往往更具差異性。此外，由于村民對(duì)農(nóng)村公共物品供給的看法往往帶有實(shí)用主義傾向，方案對(duì)自己有利則同意，于己利益小或無利則不同意。一些學(xué)者在分析農(nóng)民在集體行動(dòng)中采取的“投票”行為時(shí)也認(rèn)為，農(nóng)民在行動(dòng)中往往不是根據(jù)自己實(shí)際能夠得到的好處來計(jì)算得失，而是根據(jù)與周圍人的收益比較來權(quán)衡自己的行動(dòng)，不在乎自身得到多少或失去多少，而在意其他人不能白白地從自己的行動(dòng)中得到額外的好處。農(nóng)民的這種心理構(gòu)成了他們特殊的公正觀念。〔3 〕因此，在“一事一議”的組織過程和決策過程中，普遍存在著意見難統(tǒng)一、決議難通過的情況。

“決難行”。由于種種制約因素的存在，村民在參與“一事一議”時(shí)，即便就某項(xiàng)決議達(dá)成了一致意見，也會(huì)出現(xiàn)實(shí)施難的現(xiàn)象。一是由于農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力外出打工，“一事一議”所需要的勞動(dòng)力難以籌集;二是按相關(guān)規(guī)定，“一事一議”籌資籌勞實(shí)行“上限控制”，即年人均“籌資”不得超過15元，“籌勞”不超過10個(gè)標(biāo)準(zhǔn)日。但即使是這樣低的標(biāo)準(zhǔn)，目前的籌資率仍然低得可憐。國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)對(duì)全國31個(gè)省(區(qū)、市)6.8萬個(gè)農(nóng)村住戶的抽樣調(diào)查顯示，“一事一議”籌資費(fèi)人均僅1.6元，按人均籌資15元的上限計(jì)算，真正開展了“一事一議”的行政村的比例，也就是10%多一點(diǎn)。〔4 〕三是部分村民的“搭便車”行為也影響了決議的執(zhí)行。在農(nóng)村，某事項(xiàng)經(jīng)過“一事一議”通過后，往往會(huì)出現(xiàn)“誰同意誰掏腰包”的現(xiàn)象，不同意者往往會(huì)以種種借口不肯出資，已同意的村民也不愿意獨(dú)自出資，使議事項(xiàng)目難以實(shí)施。

二、“一事一議”制度實(shí)踐困境的成因分析

“一事一議”制度所面臨的“三難”困境是自身缺陷和實(shí)施環(huán)境共同作用的結(jié)果，但是村民參與方面的難題也是其中的重要原因。這些影響主要表現(xiàn)在以下幾方面:

(一)“一事一議”過高的組織成本影響了制度的有效實(shí)施。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，制度運(yùn)行存在著交易成本。之所以某些有效制度或存在潛在利潤(rùn)的制度不能被供給和實(shí)施，制度運(yùn)行的交易成本過高往往是主要原因。“一事一議”作為一種公共制度，必然要制定相應(yīng)的議事規(guī)則，不管是簡(jiǎn)單多數(shù)規(guī)則還是2/3多數(shù)規(guī)則，都必須要求有足夠數(shù)量的村民參與(原則上應(yīng)當(dāng)是有相應(yīng)資格的村民全體參與)。但是，當(dāng)前農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的大規(guī)模流動(dòng)，嚴(yán)重影響了村民對(duì)“一事一議”的實(shí)際參與。尤其是在人口大量流出的貧困地區(qū)農(nóng)村，村民大會(huì)往往缺席嚴(yán)重，根本達(dá)不到召開會(huì)議的法定人數(shù)要求。此外，由于大量有知識(shí)、有技能的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力離開農(nóng)村，進(jìn)入城市務(wù)工發(fā)展，滯留在農(nóng)村的多為老、弱、病、殘，其往往缺少參與決策所必須具備的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，使得一些村莊即便是勉強(qiáng)湊夠了規(guī)定的參會(huì)人數(shù)，也難以取得預(yù)期效果。而在那些人口大量流入的發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，外來人口是當(dāng)?shù)厝丝诘膸妆渡踔潦菐资?有些外地人口已在當(dāng)?shù)刈×藥资?，但由于戶籍制度的限制，卻沒有資格參加當(dāng)?shù)氐摹耙皇乱蛔h”。這就造成了“一事一議”過高的組織成本，影響了制度的有效實(shí)施。

(二)少數(shù)參與“一事一議”的村民利益受損，很難實(shí)現(xiàn)真正的“一事一議”。在農(nóng)村內(nèi)部存在著各種各樣的利益集團(tuán)，最重要的就是宗族勢(shì)力。這種以血緣關(guān)系為紐帶的宗族勢(shì)力已經(jīng)滲透到了農(nóng)村深層，成為農(nóng)村社會(huì)最基本的聚合力量。“一事一議”通過召開村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的形式來商議解決村內(nèi)大事，盡管群眾代表由群眾民主選舉產(chǎn)生，但選出的代表大多出自“實(shí)力”較強(qiáng)的家族。這樣，那些人口遠(yuǎn)多于其他宗族的村民就有可能通過“院外活動(dòng)”和組成臨時(shí)性聯(lián)盟的方式來左右決策，從而產(chǎn)生有利于本宗族或族聯(lián)盟的決議，〔5 〕最后達(dá)成一個(gè)低效率的權(quán)力均衡，而一些中小家族卻往往因此失去了議事權(quán)，很難實(shí)現(xiàn)真正的民主議事。實(shí)踐證明，這種由宗族勢(shì)力控制的多數(shù)人議事行為，反映的是宗族勢(shì)力的政治權(quán)力，是建立在對(duì)少數(shù)人利益侵害的基礎(chǔ)上的，往往會(huì)導(dǎo)致多數(shù)人控制而不是多數(shù)人善政，會(huì)產(chǎn)生“庇古離差”，很難實(shí)現(xiàn)整體或全體的“帕累托最優(yōu)”。

(三)激勵(lì)機(jī)制的缺失削弱了村民參與“一事一議”的積極性和主動(dòng)性，在一定程度上造成制度實(shí)施主體的缺失。奧爾森的集體行動(dòng)理論表明，加入集體行動(dòng)的個(gè)人往往都有一種“搭便車情結(jié)”，希望不付出或以最小的付出就可以獲取集體的“公共利益”。在一個(gè)人員眾多的大集團(tuán)內(nèi)或“潛在集團(tuán)”中，個(gè)體的積極行為對(duì)整個(gè)集體來說其作用和影響力是微不足道的;同時(shí)，由于大集團(tuán)人員眾多，個(gè)人的森的“選擇性激勵(lì)”機(jī)制在實(shí)施與實(shí)效方面還存在困境與悖論，但它強(qiáng)調(diào)個(gè)體激勵(lì)對(duì)整體集團(tuán)的重要影響還是有一定合理性的。從這個(gè)意義而言，在組織和實(shí)施“一事一議”的過程中，應(yīng)當(dāng)采取一定方式對(duì)那些積極參與集體事業(yè)的村民給予物質(zhì)或精神方面的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)那些不愿參與和付出，僅僅熱衷于“搭便車”的投機(jī)主義者給予一定的限制或懲罰。特別是要注意對(duì)項(xiàng)目發(fā)起人或帶頭人的激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)，這樣往往可以對(duì)其他參與者起到很強(qiáng)的示范作用。此外，根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，“利益相容性集團(tuán)”比“利益排他性集團(tuán)”更有可能實(shí)現(xiàn)集體的共同利益。因此，在選擇和設(shè)計(jì)“一事一議”項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)該盡量滿足全體村民至少是絕大多數(shù)村民的利益，盡量使項(xiàng)目利益相容，不能以損害少數(shù)村民的利益為代價(jià)。此外，在“一事一議”所議定的項(xiàng)目完成后，還應(yīng)針對(duì)項(xiàng)目的后續(xù)管理或維護(hù)作出合理安排，通過選舉或其他方式確定責(zé)任人，同時(shí)設(shè)定相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制以提高其積極性與工作效率。

(四)依據(jù)村民對(duì)公共物品的需求差異構(gòu)建合理的村級(jí)公共物品供給制度，確保村民對(duì)“一事一議”的參與達(dá)到制度預(yù)期。眾所周知，作為農(nóng)村稅費(fèi)改革之后的—項(xiàng)重要的配套制度安排，“一事一議”籌資籌勞主要針對(duì)的是受益范圍在村內(nèi)的村級(jí)公共物品的提供。因此，要提高村民參與“一事一議”的積極性、主動(dòng)性，解決“一事一議”制度面臨的參與難題，關(guān)鍵還在于依據(jù)村民對(duì)公共物品的需求差異構(gòu)建合理的村級(jí)公共物品供給制度，提供符合村民需求與利益的公共物品。

一是根據(jù)村民偏好，建構(gòu)起以村民需求為導(dǎo)向的村級(jí)公共物品供給制度。公共物品理論認(rèn)為，影響公共物品供給效率的關(guān)鍵因素是公共物品供給過程中的需求信息及其顯示機(jī)制。因此，按照村民需求位序結(jié)構(gòu)安排不同性質(zhì)和層次的資源進(jìn)行公共物品供給，需要建立村民參與的不同層級(jí)公共物品供給的決策制度，以及有效的村民需求表達(dá)機(jī)制。從這個(gè)意義上說，村級(jí)公共物品供給的籌資籌勞方式，應(yīng)根據(jù)村民的需求表達(dá)機(jī)制來確定其需求強(qiáng)度，并根據(jù)需求強(qiáng)度的不同確定籌資額度，共同分擔(dān)村級(jí)公共物品的供給成本。二是根據(jù)村民收入差異，建構(gòu)起分類籌資籌勞和分類供給制度。在農(nóng)村，村民之間的收入差距是客觀存在的，相同的現(xiàn)金支出，其相對(duì)價(jià)格往往不同。單純以現(xiàn)金投入作為村級(jí)公共物品的資金提供形式，忽視了同一村民小組內(nèi)不同農(nóng)戶家庭的收入差距，對(duì)于那些收入偏低的農(nóng)戶來說，是不公平的。因此，采用投資與投勞相結(jié)合的方式，可以讓不同收入結(jié)構(gòu)的農(nóng)戶有不同選擇的自由，而且采用投勞的方式也有利于增加農(nóng)民收入，能夠在不增加村民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，較好地解決村級(jí)公共物品的供給問題，這勢(shì)必會(huì)得到農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的大力支持與參與。此外，還可通過村民會(huì)議等形式，根據(jù)受益的大小來協(xié)商收取費(fèi)用，受益較大的村民小組或個(gè)人可多付費(fèi)，受益較小的村民小組或個(gè)人可適當(dāng)少收取費(fèi)用。三是發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)民間組織的優(yōu)勢(shì)，拓寬村級(jí)公共物品多元化供給渠道。農(nóng)村社區(qū)民間組織主要是指以農(nóng)民為主要成員、以農(nóng)村社區(qū)地域?yàn)榛顒?dòng)范圍、由農(nóng)民自主成立或參加的各種社會(huì)組織。這些組織包括村公益基金會(huì)、老年人協(xié)會(huì)、婦女協(xié)會(huì)、殘疾人協(xié)會(huì)、治保會(huì)或治安隊(duì)、讀書會(huì)、秧歌隊(duì)、廟會(huì)、紅白理事會(huì)等公益性組織以及農(nóng)產(chǎn)品協(xié)會(huì)、農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)、農(nóng)民合作社等具有公益性、互益性的經(jīng)濟(jì)組織。可以利用這些組織的力量整合社區(qū)公共服務(wù)資源，參與社區(qū)公共治理，以志愿服務(wù)、資源交換等各種方式為社區(qū)村民提供各類內(nèi)生性公共物品。〔8 〕

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責(zé)任編輯周榮