建國初期城市失業(yè)治理的經(jīng)驗(yàn)

〔摘要〕建國初期，我國各地采取了一系列失業(yè)治理措施，成功地解決了當(dāng)時(shí)較為嚴(yán)重的失業(yè)問題。就北京市來說，其失業(yè)治理的經(jīng)驗(yàn)啟示主要有:政府主導(dǎo)是關(guān)鍵，完善的管理體制是必要前提，靈活多元的治理措施是重要手段，大力開展社會(huì)互助活動(dòng)是重要補(bǔ)充，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展是根本保證。

〔關(guān)鍵詞〕建國初期，失業(yè)治理，北京市，經(jīng)驗(yàn)

〔中圖分類號〕F241.1〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175(2010)04-0087-04

建國初期是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中極為重要的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)問題頻發(fā)、新舊矛盾并存成為這一時(shí)期社會(huì)演進(jìn)的主要標(biāo)識，而城市失業(yè)就是其具體表征之一。此時(shí)的失業(yè)問題呈現(xiàn)出一種新舊交織的格局，這種格局形成了城市的失業(yè)洪流。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1950年我國城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)為472.2萬，其中僅登記失業(yè)的工人就達(dá)1664288人，龐大的失業(yè)群體成為新中國成立初期較為突出的社會(huì)問題。為此，黨和政府制定并采取了一系列切實(shí)可行的政策措施，在較短的時(shí)間內(nèi)有效地解決了城市失業(yè)問題，其成功經(jīng)驗(yàn)在今天仍具有實(shí)效性、指導(dǎo)性。本文以北京市失業(yè)工人治理為例，探討、總結(jié)建國初期城市失業(yè)治理的歷史經(jīng)驗(yàn)，以期對當(dāng)前我國城市失業(yè)治理有所借鑒。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至1950年10月，北京市失業(yè)工人和失業(yè)知識分子登記總?cè)藬?shù)為9103人，其中，失業(yè)工人6516人，占總數(shù)的71.58%。隨著社會(huì)主義改造的不斷深入，特別是“五反”運(yùn)動(dòng)使部分私營工商業(yè)歇業(yè)、縮小，從而導(dǎo)致了失業(yè)工人人數(shù)的急劇增加。1952年“五反”后(4月初到6月底)，北京市“歇業(yè)和縮小營業(yè)的私營工商業(yè)共2628戶，解雇職工共6224人”。從分布行業(yè)看，“歇業(yè)和縮小營業(yè)在20戶以上的共有31個(gè)行業(yè)，共2073戶，解雇職工4911人”。在此情況下，北京市在積極貫徹中央提出的“以工代賑為主，同時(shí)采取生產(chǎn)自救、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、幫助回鄉(xiāng)生產(chǎn)及發(fā)放救濟(jì)金等”失業(yè)工人治理措施的同時(shí)，結(jié)合本市實(shí)際情況，確立了“因地制宜”、“分層救助”等指導(dǎo)思想，多路徑、多手段地開展了北京失業(yè)問題的治理。歸納其成功經(jīng)驗(yàn)，主要體現(xiàn)為以下五個(gè)方面:

一、政府主導(dǎo)是城市失業(yè)治理的關(guān)鍵

我國傳統(tǒng)的社會(huì)救助具有濃厚的施舍與恩賜意味，不管是國家還是民間社會(huì)團(tuán)體，施救者均以仁者自居，受救者卻表現(xiàn)出一種感恩的欠情心態(tài)，迷失了自尊、自強(qiáng)、自信的品質(zhì)。 〔1 〕而現(xiàn)代社會(huì)救助理念強(qiáng)調(diào):施救是政府的職責(zé)，受救是公民的基本權(quán)利。建國初期，北京市以政府各職能部門的聯(lián)合施救取代了傳統(tǒng)社會(huì)中各自為政的以血緣、宗族和民間慈善組織等為主要渠道的社會(huì)救助機(jī)制。 〔2 〕北京市政府成為各項(xiàng)救治事宜的策劃者、執(zhí)行者、監(jiān)管者，扮演了“總司令部”的角色。北京市政府在失業(yè)治理中的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在以下幾方面:第一是政策的制定者。先后制訂了一系列關(guān)于治理本市失業(yè)問題的方針政策，如《關(guān)于救濟(jì)失業(yè)員工問題的決議》、《北京市救濟(jì)失業(yè)員工決定試行細(xì)則》等。第二是政策的執(zhí)行者。即貫徹執(zhí)行并監(jiān)督各項(xiàng)失業(yè)治理的政策措施。第三是救助金的主要籌集者與支付者。北京市救濟(jì)金的籌集主要源于財(cái)政撥款、向社會(huì)征收救濟(jì)金、社會(huì)自愿捐輸?shù)?，而救?jì)金的支出也以政府為主，僅1952年北京市政府對救濟(jì)金的支出就達(dá)549，591，004元。從中我們可以看出，政府在失業(yè)救治中的主導(dǎo)地位，有利于失業(yè)問題的統(tǒng)籌治理，保證有限的社會(huì)資源集中使用、合理配置;有利于提高失業(yè)救治的實(shí)效性，確保救治決策的正確性、科學(xué)性、可行性以及政策的有效貫徹與落實(shí)，同時(shí)也做到效率與公平兼顧 〔3 〕。

改革開放以來，我國高度重視失業(yè)問題的治理，然而在政治經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，政府職能的轉(zhuǎn)變被簡單地等同于政府退出。20世紀(jì)90年代以來，我國城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)的持續(xù)走高，就與政府注重“市場機(jī)制的高效率”、避免“高福利的負(fù)面效應(yīng)”，而在社會(huì)救助等社會(huì)政策領(lǐng)域逐漸退出或有所減弱有關(guān) 〔2 〕。由此，可以說政府的退出或減弱直接影響著失業(yè)治理的實(shí)效性，政府治理失業(yè)的主導(dǎo)作用是不可替代的。所以，重樹政府在失業(yè)治理中的主導(dǎo)地位不僅是歷史經(jīng)驗(yàn)的啟示，而且是中國社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的客觀需要。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府在失業(yè)治理中的主導(dǎo)地位主要應(yīng)體現(xiàn)在對失業(yè)治理的統(tǒng)籌規(guī)劃、政策法規(guī)的制定執(zhí)行、勞動(dòng)力市場的培育與監(jiān)管、創(chuàng)造多渠道多方式的就業(yè)崗位等方面。

二、完善的管理體制是城市失業(yè)治理的必要前提

科學(xué)完善的管理體制能夠發(fā)揮與凝聚各部門的力量，從而形成辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的管理運(yùn)行體系。建國初期，北京市對失業(yè)工人的治理能夠在較短的時(shí)間內(nèi)取得顯著的成效，是與黨和政府制定的科學(xué)完善的管理體制分不開的。1950年，北京市根據(jù)中央人民政府制定的《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》的規(guī)定，成立了完善的失業(yè)治理管理體制。在北京市政府領(lǐng)導(dǎo)下，由市勞動(dòng)局、民政局、建設(shè)局、公安局、市總工會(huì)、衛(wèi)生工程局、工商聯(lián)合會(huì)等多部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)組成的北京市失業(yè)工人救濟(jì)委員會(huì)，全權(quán)負(fù)責(zé)北京市的救濟(jì)事宜。在該委員會(huì)下又設(shè)立失業(yè)工人救濟(jì)處，直接執(zhí)行救濟(jì)工作。在救濟(jì)處下又設(shè)辦公室、工賑科、組教科、生產(chǎn)科、救濟(jì)科(如圖1所示)。這種“總—分—總—分”的失業(yè)治理組織管理機(jī)構(gòu)，使政府始終處于失業(yè)治理的主導(dǎo)地位，有利于充分發(fā)揮政府統(tǒng)籌和調(diào)控的職能作用，這是傳統(tǒng)社會(huì)救助機(jī)構(gòu)所無法企及的。通過這一管理體制，政府的失業(yè)治理措施分屬于不同的執(zhí)行部門，但這些部門并不是互不統(tǒng)屬、相互分隔的，它們不僅存在著彼此間的橫向聯(lián)系與合作，而且與上級部門也有縱向的聯(lián)系與合作，同時(shí)還接受上級部門的指導(dǎo)與監(jiān)督。這種統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)而又彼此協(xié)調(diào)聯(lián)系的管理體制有效地推動(dòng)了北京市失業(yè)問題的統(tǒng)籌治理，使各項(xiàng)救助措施得以良性運(yùn)行，從而發(fā)揮了失業(yè)治理的最大效能。

改革開放以來，隨著我國政治體制的轉(zhuǎn)軌，政府在“經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的很多領(lǐng)域嚴(yán)重缺位”，致使目前失業(yè)治理缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃與管理部門，各項(xiàng)失業(yè)治理措施(職業(yè)介紹、就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)救濟(jì)、失業(yè)保險(xiǎn)等)分屬于不同的部門管理，這些措施“基本上是各自單獨(dú)運(yùn)作，它們相互之間缺乏良好的協(xié)調(diào)，缺少有機(jī)的聯(lián)系，這使得各環(huán)節(jié)之間常常呈沖突狀態(tài)。” 〔4 〕 (P72)這種管理體制使得各項(xiàng)失業(yè)治理措施處于低效運(yùn)行狀態(tài)，因而，失業(yè)問題也就很難達(dá)到有效地治理。所以，建立科學(xué)完善的失業(yè)治理管理體制不僅是歷史留給我們的寶貴財(cái)富，而且是對目前失業(yè)治理現(xiàn)狀敲響的警鐘。當(dāng)今，建立完善的失業(yè)治理管理體制應(yīng)該在遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下成立由政府主導(dǎo)的主要相關(guān)職能部門組成的失業(yè)治理委員會(huì)，并作為常設(shè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理失業(yè)治理的一切事宜。在失業(yè)治理委員會(huì)下設(shè)失業(yè)治理處，失業(yè)治理處下設(shè)各科，具體負(fù)責(zé)執(zhí)行失業(yè)治理的各項(xiàng)措施。這樣，失業(yè)治理被納入一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)之中，從而能夠較好地發(fā)揮失業(yè)治理的效能。

三、靈活多元的治理措施是城市失業(yè)治理的重要手段

建國初期，結(jié)合失業(yè)工人的實(shí)際情況，北京市制訂了一系列靈活多樣的失業(yè)治理措施，概括起來主要有以工代賑、生產(chǎn)自救、發(fā)放救濟(jì)金、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、介紹職業(yè)、還鄉(xiāng)生產(chǎn)、移民等。這些措施旨在解決失業(yè)人員的眼前問題與根本就業(yè)問題，即治標(biāo)與治本相結(jié)合。如圖2所示。在具體實(shí)施措施的過程中，北京市遵循因人而異、因材施救的原則，如在推行轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練措施中，北京市采取了勞動(dòng)部門自辦、委托工廠學(xué)校代辦，與企業(yè)部門合辦或者技工帶徒弟等方式，并根據(jù)失業(yè)工人的實(shí)際情況與需求，舉辦了不同的學(xué)習(xí)班，如高級班、中級班、速成算術(shù)班、速成識字班等，以及各種短期的補(bǔ)習(xí)班、夜校等，僅1949年~1952年北京市通過轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練的人數(shù)就達(dá)10734人。動(dòng)員失業(yè)人員還鄉(xiāng)生產(chǎn)是北京市解決失業(yè)問題的又一有效辦法。在具體實(shí)踐過程中，北京市首先了解失業(yè)工人是否具備還鄉(xiāng)的條件，如能否從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，農(nóng)村中是否有親屬、親戚、朋友等，在嚴(yán)格審批后再對其進(jìn)行思想宣傳教育，尤其注重打通家屬的思想，在自愿的原則下，動(dòng)員他們還鄉(xiāng)。對于還鄉(xiāng)生產(chǎn)的人，北京市政府不僅發(fā)給本人及其家屬旅費(fèi)及一定數(shù)目的救濟(jì)金，而且還有證明文件，以使他們在還鄉(xiāng)后能夠得到當(dāng)?shù)厝嗣裾陌仓谩?950年，北京市共動(dòng)員還鄉(xiāng)生產(chǎn)6865人。這些靈活多元的治理措施及因人而異、因材施救的失業(yè)治理原則，在北京市失業(yè)問題治理的實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí)，北京市還積極引導(dǎo)失業(yè)工人移民到東北、西北等祖國需要的地方去。在具體的實(shí)踐過程中，北京市在遵循自愿原則及因材施救原則的基礎(chǔ)上，針對失業(yè)工人的“戀市情結(jié)”進(jìn)行了各種形式的思想宣傳和動(dòng)員，并對還鄉(xiāng)生產(chǎn)或移民的失業(yè)工人予以經(jīng)濟(jì)或生活上的關(guān)照。

改革開放以來，我國在經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得巨大成就的同時(shí)，也產(chǎn)生了如東西部差別、城鄉(xiāng)差別等問題。這些問題的解決對于實(shí)現(xiàn)共同富裕、構(gòu)建和諧社會(huì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展具有重大意義。為此，在新世紀(jì)之初，黨和政府站在新的歷史起點(diǎn)上做出了實(shí)施西部大開發(fā)、促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的重要舉措。在具體實(shí)踐中，國家通過制定優(yōu)惠政策，在自愿原則的基礎(chǔ)上，積極鼓勵(lì)與引導(dǎo)失業(yè)人員(特別是失業(yè)知識分子)到西部、到廣大鄉(xiāng)村去就業(yè)。在國家政策的積極鼓勵(lì)與引導(dǎo)下，近年來有更多的失業(yè)人員投身到了西部大開發(fā)及廣大鄉(xiāng)村建設(shè)的偉大事業(yè)中去。實(shí)踐證明，到西部、鄉(xiāng)村就業(yè)不僅有效地緩解了城市嚴(yán)重的失業(yè)壓力，而且也推動(dòng)了西部及鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

四、大力開展社會(huì)互助活動(dòng)是城市失業(yè)治理的積極補(bǔ)充

在中國傳統(tǒng)社會(huì)中，社會(huì)互助不僅是儒家以“仁”為核心的人本主義思想的具體表現(xiàn)，而且也是社會(huì)慈善事業(yè)的重要組成部分，是陷入困境的人們聊以生存的基本途徑。建國初期，社會(huì)互助在北京失業(yè)問題的治理中同樣起到了重要作用。在黨和政府的號召下，北京市各界人士、各社會(huì)團(tuán)體等用自己的實(shí)際行動(dòng)向失業(yè)工人表達(dá)了自己的一份愛心，如北京被服總廠第一縫紉部全體職工“自動(dòng)加班一日，將工資全部捐出作為救濟(jì)之用?！睋?jù)統(tǒng)計(jì)，截至1950年7月5日，在不足三個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，北京市各界人民(職工、指戰(zhàn)員、學(xué)校師生、機(jī)關(guān)干部等)為救濟(jì)失業(yè)工人共捐款二十億三千八百五十六萬零八十七元八角八分。他們還高度發(fā)揚(yáng)階級友愛、團(tuán)結(jié)互助精神，通過節(jié)約、做義務(wù)工、義演、義賽或捐獻(xiàn)一日工資等方式，踴躍為上海失業(yè)工人捐輸，如“廣播器材修造廠職工一百二十五人，就捐了三百八十七萬零五百元。學(xué)校、電影院舉行了義賽義演。機(jī)關(guān)團(tuán)體也展開了一日薪一斤米的捐獻(xiàn)運(yùn)動(dòng)?！?〔5 〕這種積極踴躍的社會(huì)互助行動(dòng)，在給受助者帶來福音的同時(shí)，也增強(qiáng)了工人內(nèi)部的團(tuán)結(jié)，提升了工人階級的思想覺悟，使他們樹立了“工人階級是一家”的重要思想。他們的行動(dòng)在彰顯“一方有難八方支援”社會(huì)主義制度優(yōu)越性的同時(shí)，也向世界展示了新中國成立初期人與人之間團(tuán)結(jié)友愛的精神風(fēng)貌。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)互助并沒有因時(shí)代的發(fā)展而過時(shí)，相反，它被納入了我國社會(huì)保障體系之中，成為社會(huì)救助的必要補(bǔ)充。在失業(yè)問題治理方面，社會(huì)互助不僅可以為失業(yè)人員予以經(jīng)濟(jì)上的幫助，而且可以為他們提供就業(yè)上的指導(dǎo)服務(wù)。它給予失業(yè)人員的不僅是一種生活上的關(guān)照，更是一種精神上的鼓勵(lì)，使他們在困境時(shí)能夠感受到人世間的溫暖，從而為實(shí)現(xiàn)就業(yè)或再就業(yè)樹立信心，這對社會(huì)的穩(wěn)定具有重要意義。目前在積極鼓勵(lì)開展各種互助活動(dòng)的同時(shí)，政府也應(yīng)加強(qiáng)對民間社會(huì)組織的培育與監(jiān)管，以使社會(huì)互助得以健康發(fā)展。

五、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展是城市失業(yè)治理的根本保證

建國初期，北京市經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展為失業(yè)工人的治理提供了重要保證。1949年1月31日，北平和平解放后便將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1950年北京私營工業(yè)產(chǎn)量比1949年增加70.5%，“公私合計(jì)一九五一年較一九五零年增加百分之七十三。”隨著生產(chǎn)的恢復(fù)與發(fā)展，公私營工廠對勞動(dòng)力的需求不斷增加，這為北京市失業(yè)工人創(chuàng)造了良好的就業(yè)機(jī)會(huì)。截至1950年6月，北京市 “公營工廠增加職工一八、三七七人，私營工廠增加職工一二、○三三人，共計(jì)增加職工三○、四一○人(即增加約百分之五十)”。經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展擴(kuò)大了對就業(yè)的需求，隨著北京市經(jīng)濟(jì)情況的根本好轉(zhuǎn)，工人失業(yè)也得到了有效的治理。歷史經(jīng)驗(yàn)再次證明，失業(yè)率是衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展快慢的晴雨表，當(dāng)經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展時(shí)失業(yè)率就低，反之，失業(yè)率就高。當(dāng)今，黨和政府“一心一意謀發(fā)展，聚精會(huì)神搞建設(shè)”，就是要不斷加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐，為更多的人提供就業(yè)機(jī)會(huì)。

歷史學(xué)家克羅齊曾指出“一切歷史都是‘當(dāng)代史’”。這就意味著“歷史的本質(zhì)在于以當(dāng)下的眼光看待過去、根據(jù)當(dāng)前的問題看待過去”。當(dāng)然，歷史學(xué)者研究的過去，“不是死氣沉沉的過去，而是在一定程度上仍活躍于現(xiàn)實(shí)生活中的過去”?！? 〕 (P104-105)因此，由現(xiàn)實(shí)回觀歷史，從歷史審視現(xiàn)實(shí)，在歷史與現(xiàn)實(shí)的相互觀照中，才能真正洞悉事物發(fā)展的脈絡(luò)。建國初期的失業(yè)問題已隨著歲月年輪的轉(zhuǎn)動(dòng)而逝去了半個(gè)多世紀(jì)，但解決失業(yè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)絕不會(huì)因歲月的流逝而變得陳腐，這些經(jīng)驗(yàn)對當(dāng)前的城市失業(yè)治理仍具有深刻的啟示。

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責(zé)任編輯張赟