“空心村”整治規劃中的公眾參與

〔摘要〕公眾參與不僅是保證“空心村”整治規劃科學性的重要依據，而且是維護農民利益的必要前提。在“空心村”整治規劃中，公眾參與還存在著參與積極性不高、制度供給不足、信息公開渠道不暢、參與環節過少、參與方式不合理等問題。只有從營造公眾參與的氛圍、健全公眾參與的制度和法律保障、完善信息公開渠道、提高公眾參與方式的科學性等方面努力，才能充分調動公眾參與“空心村”整治規劃的積極性，從而真正實現“空心村”整治規劃的目的。

〔關鍵詞〕公眾參與，“空心村”整治規劃，土地規劃

〔中圖分類號〕F320.3〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175(2010)04-0105-03

一、引言

隨著農村勞動力大量向城市轉移和非農產業的發展，我國許多農村不同程度地出現了村莊中心衰敗、外圍擴展無序的“空心村”現象 〔1 〕“空心村”現象的出現，一方面嚴重浪費了土地資源，增加了耕地保護的壓力，并成為農村經濟社會發展的主要障礙;而另一方面，亦有許多地方借“空心村”整治和發展經濟之名，將農民宅基地視為地方經濟發展中的“唐僧肉”，通過大量“圈地”等所謂的規劃行為侵犯農民的土地權益，以致今年兩會期間有的委員發出了“村莊正在迅速消失”的擔憂 〔2 〕。在我國工業化、城鎮化迅速推進的背景下，如何從土地管理的“龍頭”——土地規劃入手，做到既能編制科學合理的村莊整治規劃決策，增加土地資源的發展潛力，又能在“空心村”整治規劃過程中做到尊重和維護農民利益，無疑是值得我們關注和研究的問題。然而，從我國目前土地管理規劃的實踐效果來看，以政府和規劃專家為主體的“精英式”的土地規劃方式，不僅容易導致規劃因缺乏可操作性而形成“紙上畫畫，墻上掛掛” 〔3 〕的形式主義，而且極易在不顧農民長遠利益、強行推進所謂“規劃”的過程中引發各類群體性事件。筆者認為，造成這一現象的原因固然復雜，但公眾參與的缺失是諸如“空心村”整治規劃這樣的土地管理規劃脫離農村社會實際、不為公眾所接受的一個重要原因。

公眾參與作為一種新式的民主理念和實踐，是實施土地管理調控和運行土地管理公共政策的常規機制，它產生于上世紀60年代的西方發達國家，目前已成為眾多發達國家土地管理體系中的重要法定環節。上世紀90年代，公眾參與理念被引入我國。隨著我國民主法制建設的加強以及政府決策由單一決策向公共選擇的轉變 〔4 〕，公眾參與在我國政府土地管理決策中的價值越來越大。當前，無論從科學合理規劃土地利用的角度，還是從尊重和保護農民權益的角度看，公眾參與“空心村”整治規劃都是不可或缺的。

鑒于此，本文立足于課題組在河南省某縣進行的調研，在分析公眾參與“空心村”整治規劃存在問題的基礎上，嘗試提出促進公眾參與“空心村”整治規劃的對策建議，以期為相關部門提供決策參考。

二、公眾參與“空心村”整治規劃存在的問題

“空心村”整治規劃作為村級規劃，只有在公眾獲得知情權和表達權的基礎上，才能真正起到協調多元主體利益關系的作用，有效約束“空心村”整治規劃過程中決策者的自利行為，減少規劃決策的失誤，從而為制定正確反映“空心村”現狀、社會可接受性強的規劃決策提供幫助。為此，國家在2007年10月頒布的《城鄉規劃法》中明確提出:“鄉規劃、村莊規劃應當從農村實際出發，尊重村民意愿，體現地方和農村特色”(第18條)，“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見”(第26條)。但筆者在調研訪談中發現，我國農村土地規劃中的公眾參與尚處于探索階段，許多村民在“空心村”整治規劃中僅停留在形式化和表象化的參與階段，存在諸多問題。筆者從公眾參與的主體、客體和途徑三方面 〔5 〕 (P103-104)進行具體分析。

(一)許多農村都存在公眾參與“空心村”整治規劃積極性不高的問題。在村莊整治過程中，一些村民不但處于一種被動狀態，甚至對“空心村”整治規劃本身有強烈的抵觸情緒。公眾參與積極性不高、被動參與甚至抵觸“空心村”整治規劃有多方面的原因:一是受公眾自身的傳統思想觀念和經濟實力所限。不少村干部和群眾受農村宅基地私有的傳統觀念和風水迷信思想的影響，往往抱有“宅基地是私人財產”、“遷宅影響風水”的觀念。因此，他們往往意識不到“空心村”整治規劃的意義，甚至抱有抵觸情緒。而另外一些村民，如一些貧困戶、五保戶、孤寡老人等弱勢群體，因受自身經濟條件所限不愿參與甚至一開始就運用“弱者的武器” 〔6 〕 (P376-406)堅決抵制“空心村”整治規劃。二是與規劃參與機制不健全以及傳統的“官本位”文化相關。為保證規劃設計的科學合理性、避免規劃編制和實施管理的脫節，規劃編制和實施過程在制度設計上應是參與規劃主體間不斷對話、協商的過程。但我們在調查中發現，由于部分官員“官本位”思想嚴重，加之官員主導下的規劃機制存在為“專家思想”和“長官意志”所左右的弊端，結果是這種以政府意志和規劃專家思想為主導的“空心村”整治規劃，不僅忽視了公眾參與的必要性，難以貼近農村的社會實際，而且增加了政府和規劃者借整治規劃之機進行“權力尋租”的風險。由此，“空心村”整治規劃不但起不到規劃應有的作用，反而成為干群矛盾激化和群體性事件發生的誘因。

(二)公眾參與“空心村”整治規則存在制度供給不足的問題。首先，公眾參與不僅需要以實體性制度來保障和明確公眾參與規劃的權利，而且必須輔之以完善的程序性制度。盡管在我國目前的土地管理制度和法律體系中，土地管理法、國土資源聽證規定、城鄉規劃法以及一些地方政府制定的規劃管理辦法，都為公眾參與“空心村”整治規劃提供了一系列的實體性制度和法律保障，但是關于公眾參與土地利用規劃的程序性制度供給總體上仍落后于實體性制度的建設，“重實體、輕程序”的思維方式使公眾參與“空心村”整治規劃往往存在著操作性不強、難以落實的問題。其次，農村宅基地管理和規劃專項法律法規的不足，無疑也是“空心村”形成的一個重要原因。盡管我國土地管理法、城鄉規劃法等法律對農村宅基地的所有權、審批、使用和收回等作了規定，但是對于如何懲治農村“亂占亂蓋”、“一戶多宅”現象，如何操作農村宅基地流轉中的置換、調劑，宅基地收回流轉后的收益應如何分配等細節性問題，還缺乏明確的規定。而這些細節性問題，無疑需要相關職能部門及時制定專門的農村宅基地法律法規來加以解決。因為這不僅直接關系到“空心村”整治的效果，而且對規范農村宅基地的建設和管理規劃機制、抑制“空心村”發展勢頭都有著重要意義。

(三)公眾參與“空心村”整治規劃存在信息公開渠道不暢、參與環節過少、參與方式不合理的問題。信息公開不僅是公眾參與的前提，其公開的程度也直接影響著公眾參與的廣度。公眾只有通過政府宣傳資料、電視媒體等獲取整治規劃信息，享有知情權，才能廣泛參與到“空心村”整治規劃當中。調研發現，盡管“空心村”整治規劃事關民生，但由于受信息公開制度不健全及其他體制性因素的影響，鄉鎮和其他政府職能部門尤其是一些一味追求經濟發展用地需求的鄉鎮，在“空心村”整治規劃的編制和實施中，很少向公眾公開規劃的決策、編制和實施等信息，有的地方甚至還出現欺瞞公眾的現象。這不僅侵害了公眾對“空心村”整治的知情權，降低了公眾的判斷力，而且不利于公眾對政府職能部門的監督。即使是那些獲知了信息的公眾，在參與過程中也面臨著參與環節過少、參與方式不合理的困境。“空心村”整治規劃的過程大致可以分為“規劃目標確定—調研—規劃編制—規劃實施”四個環節，每一個環節都需要有公眾“自下而上”的充分參與，才能制定出滿足農村各階層需要、促進社會經濟可持續發展的規劃方案 〔7 〕。并且，公眾參與要達到參與主體的利益合理化、保證規范設計的科學化，還必須在不同階段有不同的參與方式。但研究發現，盡管我國城鄉規劃法也對村(鎮)級規劃中公眾參與的環節以及參與方式作了較為明確的規定，但“空心村”整治規劃的過程總體上還是一個“自上而下”依托強制力實施的過程，當地民眾往往只能“被參與”到“規劃實施”環節，不僅缺少有效的參與方式來表達自己的見解和意見，而且僅能在規劃實施階段通過“規劃效果圖展示”這一不合理方式，被迫“參與”村莊的整治規劃。

三、促進公眾參與“空心村”整治規劃的對策

促進公眾參與“空心村”整治規劃，需要從營造公眾參與的氛圍、健全公眾參與的制度和法律保障、提高公眾參與方式的科學性等方面努力。

(一)營造公眾參與的氛圍。公眾參與的思想意識和觀念等參與氛圍的形成過程，實際上是參與的理念和文化在實踐過程中逐步積淀并得到整個社會認可和踐行的過程。西方社會公眾參與的意識源于公民社會的土壤，而我國不但沒有公民社會的歷史成長傳統，而且傳統的集權政治文化也約束和限制了公民意識和公眾參與觀念的形成。因此，要消除傳統的集權文化和思想觀念弊端的影響， 營造有利于公眾參與的氛圍，必須首先轉變政府官員的“家長作風”、“長官意志”等思想觀念，樹立起“以人為本”的科學發展觀，重視公眾參與的利益訴求，以營造適應我國民主發展要求的公眾參與氛圍。同時，政府官員不能只將公眾參與作為獲得政府“合法性”的手段而走形式主義，而是要走出“公眾參與與提高政府行政績效、減少管理成本相對立”的誤區，把公眾參與視為政府職能部門的一種責任和義務。其次，要消除傳統思想觀念弊端的影響，加大宣傳土地管理法、城鄉規劃法等法律政策以及“空心村”整治的目的和意義，在引導轉變公眾的宅基地私有觀念、風水迷信思想等傳統思想觀念的基礎上，積極培育公眾的主體意識、權利意識和參與意識，并不斷通過培訓等手段來提升公眾參與的知識和素質。因為公眾只有在具備一定參與意識和參與知識的前提下，才能有效地參與到“空心村”整治規劃和實施當中。當然，這是一個需要長期努力的過程，要做認真細致的教育引導工作，才能變現有的“子民心態”為“公民意識”〔8 〕。

(二)健全公眾參與的制度和法律。首先，要建立健全公眾參與的程序性制度和法律保障。為保證公眾在參與“空心村”整治規劃過程中擁有充分的知情權和表達見解和意見的機會，政府應在實體性制度和法律規定的基礎上，不斷積累各地公眾參與“空心村”整治規劃程序、方法、具體途徑的成功經驗，以“點”帶“面”，積極探索公眾參與的程序性制度和法律的建設，從而建立一套公眾參與“空心村”規劃決策的程序性制度和法律保障。其次，要建立健全農村宅基地管理和規劃的相關法律制度。盡快結束我國農村目前宅基地管理和規劃無法可依的狀態，適時出臺農村宅基地管理的專門法規和條例，加強農村宅基地管理和規劃，切實解決因農村宅基地管理、規劃混亂而引起的“宅基地流轉置換難以操作”、“一戶多宅”、“耕地資源浪費”等諸多問題。農村宅基地管理和規劃條例的出臺，不僅有利于維護廣大農民的切身利益，而且有利于農村土地資源的合理利用和農村的穩定發展。

(三)提高公眾參與方式的科學性。“空心村”整治規劃不僅是關系民生、順應民意的一件好事，而且也是推進新農村建設的一個契機。政府職能部門只有通過公開規劃信息，才能使農民了解和認識到“空心村”整治規劃工作的重要性和必要性，調動起參與“空心村”整治規劃的積極性，從而促使他們“自下而上”參與到“空心村”整治規劃的各個環節中。具體來說，政府職能部門應在“空心村”整治規劃中充分利用電視、報紙、廣播、政務公示欄等各種宣傳途徑和信息公開渠道，不僅將“空心村”整治的法律法規、整治規劃的目的意義灌輸給群眾，而且要將政府在“空心村”整治中準備做什么、怎樣做最合適，以易于接受的方式直接提供給農民，幫助其更好地理解規劃。這樣不僅可以提高村干部和農村群眾的法律觀念，而且尊重了廣大農民的知情權。對于提高公眾參與的科學性而言，由于“空心村”整治規劃有“并村遷移(建中心村)”、“原(舊)址規劃”、“以綠填空”等不同形式的整治規劃模式 〔9 〕，政府職能部門應視具體情況，采取合理的、符合實際的公眾參與方式。對此，政府職能部門可以通過民意問卷調查、村民代表大會、公示、座談會等方式，聽取公眾對規劃的建議和意見，及時掌握“空心村”的整體布局、范圍和用地規模，并在歸納分析公眾對“空心村”整治規劃反饋信息的基礎上，堅持因地制宜、分類規劃的原則，形成科學、(上接第107頁)合理的“空心村”整治規劃，從而達到改善農民生產生活條件、促進農村發展的目的。

參考文獻:

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責任編輯于曉媛