區域社會資本與區域應急協作

〔摘要〕與一般的社會資本不同，區域社會資本具有復雜性和多層次性，是獨具區域特色的結構性資源。其與區域應急協作存在著內在的結構性契合，前者為后者提供協作平臺、制度框架、心理和社會基礎。基于區域社會資本的視角，加強區域應急協作需著力發展自愿社團，建立區域應急協作網絡;健全區域應急協作制度規范，整合各主體的自主行動;實現信息資源高度共享，建立區域應急協作信任機制;積極引導區域應急認知，形成區域應急協作共識。

〔關鍵詞〕區域，社會資本，應急協作，應急協作網絡

〔中圖分類號〕D633〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175(2010)04-0101-04

一、引言

日漸勃興的社會資本理論雖然因為其無法測度性、定義模糊性和理解對象的復雜性而在理論界備受爭議，但卻為我們加強區域應急聯動協作，理解和塑造應急單元間的關系結構、互動模式與整合機制，最終實現區域公共安全和區域持續協調發展提供了新的視角。

20世紀80年代以來，源自經濟學領域的社會資本理論迅速拓展為整個社會科學領域的思想潮流，成為人類社會探索治理之道、力圖走出發展困境的一種具有高度概括性和解釋力的理論范式。從社會資本分析的層次上來講，學界較為認可的觀點是:將社會資本分為行動者個體擁有的微觀社會資本和群體中表現為規范、信任和社會網絡的宏觀社會資本兩個層次。

在此基礎上，筆者將宏觀層面的區域社會資本界定為區域內個體和組織在長期交往互動過程中形成，以社會參與網絡為載體，以信任、合作、規范及認同為核心，內嵌于區域社會結構之中的潛在資本和無形資源。它除了具備持續性、增值性、無形性、不可度量性以及公共性等一般社會資本的共同屬性之外，其主體與層次的特殊性又使之具有了自身的特質。

首先，區域是由眾多共生單元，通過相互作用和相互連接形成的一個動態開放的共生系統，主體的多元性直接帶來了區域社會資本的復雜性和多層次性。從構成要素上看，區域社會資本是包括關系網絡、社會規范、社會信任、社會凝聚力、區域認同等在內的各種要素耦合交織而成的復雜系統;從層次上看，區域社會資本包括行動者個體的微觀社會資本、組織內部的關系網絡以及宏觀層面的區域整體社會資本。其次，區域社會資本植根于血緣、地緣、業緣關系和文化傳統等區域環境，是個體和組織在特定區域背景下的長期交往互動過程中逐漸積累，并在此基礎上最終凝練而成的獨具區域特色的結構性資源。最后，社會資本具有社會公共物品的共享性和非排他性，不被任何個體單獨占有，并在成員之間的頻繁互動中實現增值。然而就區域社會資本而言，能夠得以共享的成員范圍僅限于區域內部，外部主體卻難以從中獲益，因而其具有俱樂部物品性(介于私人物品與公共物品之間)。

二、區域社會資本與區域應急協作的內在契合

在當前我國區域協調發展過程中，各種風險因素正逐步積聚裂變，并在不斷蔓延、轉化、衍生和耦合的過程中形成突發公共事件。而與區域一體化進程不斷加快相伴隨的，彼此基于地域的密切耦合性、對資源能力的高度依賴性，以及業已建成的網絡立體化綜合交通運輸體系和信息溝通網絡，都將極大地增強任何區域突發公共事件的擴散外溢性，最終形成對區域公共安全的巨大威脅。因而，加強區域應急協作既是應對區域巨災的前瞻性要求，同時也是危機時刻區域內各個主體的基本責任所在。然而，在區域公共安全這一純粹的公共物品領域，分散的個體自主的理性行為并不一定能夠在“看不見的手”的指引下產生最佳的社會整體效果，最終形成的往往是公用地的悲劇。“社會資本則組成了一種力量，這種力量能提高社會的凝聚力，把人們從缺少社會道德心或共同責任感的利己主義者和以自我為中心的算計者轉變為利益共享、責任共擔和有社會公益感的社會成員……協同治理的廣度、深度和質量都取決于社會資本的存在狀況” 〔1 〕。在既定體制框架內，區域社會資本與區域應急協作之間存在著內在的結構性關聯，前者為后者提供協作平臺、制度框架、心理和社會基礎，以及解決道德陷阱和集體行動困境的方法。

(一)組織網絡:區域應急協作的常設平臺。區域應急協作需要打破傳統的組織邊界、地域界限以及社會分層狀態，充分整合區域內碎片化的應急資源，實現各應急單元間制度化的通力協作和攜手應急，隨之而來的則將是政治—社會結構及其關系模式的重構以及得以支撐其可持續性、組織化行動和制度化協同的互動平臺建設。靠命令與控制秩序、刻板的工作限制以及內向的組織文化和經營模式維系起來的傳統官僚層級此時日益顯得捉襟見肘，網絡則以其組織結構柔性化、管理方式彈性化以及管理成本最小化等核心優勢成為日常公共管理，尤其是應急協作過程中理想的平臺設計。在應急管理研究領域，網絡視角成為了幾十年來的焦點， 〔2 〕它已不再僅僅是一個“隱喻”，更是現實的政策和管理工具，并將在世界各國應對各種威脅過程中日益凸顯其積極作用。〔3 〕在區域應急協作過程中，地方政府在重新明確各部分權責關系、充分整合自身應急資源的基礎上將繼續發揮主導作用，“對資源和價值進行權威性分配”。同時，應圍繞共建共享區域公共安全的目標任務，在組織網絡內制度化地納入區域內所有利益相關者，使其全程參與，彼此之間建立精誠協作、靈活柔性的戰略伙伴關系，通過合作、協商、伙伴關系、確認認同和共同目標等方式形成集體應急行動，實現區域應急能力的整體提升和應急功能的巨大優化。

(二)行為規范:區域應急協作的制度框架。寄希望于在利益取向、目標追求、組織文化等方面存在著重大差異甚至沖突的自主行動者在提供區域安全的公共領域能自覺約束自己的行為，自動生成協調一致的行動計劃，這是難以想象的。應急協作管理“是一種獨特的制度形式，它不同于市場自發協作或者等級制度下有意識的管理的諸多過程” 〔4 〕 (P22)，需要借助貫穿于應急協作意向達成、協作行為的具體踐行以及協作監督管理等過程始終的制度安排和行為規范，對應急過程中的角色、責任以及具體的行動步驟作出明確界定，形成為大家所共同認可和自覺遵守的行動規則，實現應急協作的制度化與規范化。區域應急協作規范既包括來自由國家或中央、上級政府作為強有力的第三方所制定的、用以調節區域應急協作行為與關系的各種強制性法律、法規和規章制度等外部準則，也包括區域各方作為地位與權利相互平等的行動主體，經過友好協商、互動博弈實現意思一致，并共同簽署和自覺遵守的應急合作協議。從形式上看，既有對區域應急協作問題作出詳盡規定和明確法律解釋的正式規則，也有在長期互動過程中逐步積淀而成并內化于各方日常行為的非正式規則，以及各種制度的具體實施機制。

(三)彼此信任:區域應急協作的心理基礎。如上所述，各主體全程參與區域應急過程，也就在事實上將自己卷入了難以監控的活動范圍之中，既需要面對突發事件本身的高度不確定性，同時也難以準確預知其他應急主體的自主行動，彼此之間的信任就成了協作的前提條件和心理基礎。“因為參與者的數量眾多，而這些參與者中的每一個都是自由的和不可預測的行動者，這種不確定性和風險成倍地增加了。所以，信任具有特別的重要性，信任是合作的潤滑劑”。 〔5 〕 (P82)如今多數相關的研究同樣預設組織網絡的運行邏輯或治理機制以信任為基本前提，而且許多經驗研究也都支持這一觀點。區域應急協作過程中的信任在橫向上表現為社會公眾之間基于頻繁而密切的人際互動形成的人際信任，社會組織之間、地方政府及部門之間對對方不以自私自利方式行為的可能性的理解、對彼此互助互利的相信，以及體現在應急過程中的支援、協作行為。在縱向上自下而上表現為社會公眾對社會組織能力和價值的合法性認可，社會公眾和各類社會組織對政府應急決策行為的制度信任以及應急過程中的自覺配合與參與，自上而下表現為政府消除對社會力量將成長為對峙于主流政治力量的擔憂以及對社會組織和公眾應急能力的信任，并制度化地納入其全程參與過程中。

(四)區域認同:區域應急協作的社會基礎。認同常常被定義為建立在成員同一性基礎上產生的對共同體的歸屬感，它是人類所特有的認知方式和過程，“在這一過程中自我和他者的界限變得模糊起來，并在交界處產生完全的超越，把自我和他者合為同一身份，使行為體把他者的利益界定為自我利益的一部分，亦即具有利他性”。 〔6 〕 (P287)人們只有歸屬于某一群體才能獲致個體的身份認同和情感歸屬，并按照確定一致的價值觀、行動范式、社會期望、態度與信仰自覺約束自己的行為，實現集體行動。認同感與歸屬感是社會資本理論中“認知性社會資本”的重要表現形式，同時也是建立穩定、持久社會網絡關系的基礎。“區域不僅是一種地理事實，而且是一種集體意識”， 〔7 〕 (P106)區域應急協作機制的建立依賴于所有成員對區域在長期的歷史積淀過程中形成的價值理念、信仰系統、行為范式的自覺認可，對突發公共事件將嚴重危及區域公共安全的嚴峻形勢、區域內所有成員生死與共的生存狀態和區域應急協作目標的高度認同，以及對政府應急管理決策的合法性認可和積極參與。由此產生強大的內在凝聚力和感召力，形成對共建共享區域安全目標的認同和承諾，在自主行動過程中自覺實現整合協調。

三、通過培育區域社會資本促進區域應急協作

區域應急協作意在突破行政區劃對區域整體應急事務的剛性分割、組織和部門間的組織邊界以及政府與市場、社會間的封閉隔離，在繼承和超越現存應急實踐中初具雛形的區域應急聯動體系基礎上，拓展應急聯動主體和領域，涵蓋區域內各地方的力量整合、地理空間上的跨域聯合行動、政府組織內部的跨部門協作以及政府與社會、市場的戰略伙伴關系，形成統一指揮、協調有序、協同共治、運轉高效的柔性化、全覆蓋式區域整體應急格局。這既需要從權力配置、機構設置、管理理念等方面進行全方位的變革與創新，同時也需要通過促進區域內自愿社團的成長、健全應急協作的制度規范、實現資源信息的高度共享、引導區域應急認知等，不斷培育和提升區域社會資本存量，發揮其在區域應急協作過程中更為基礎性、長效性的作用。

(一)促進自愿社團的成長，建立區域應急協作網絡。在應急實踐中，包括長三角與珠三角地區在內的各經濟區域已逐步建立起突發公共衛生事件應急協調和聯防聯控機制、區域環境監管與應急聯動機制、危險化學品道路運輸安全監管聯控機制、金融風險的共同預警和防范機制等。但它仍然只是在特定時間和特定領域內，依賴于行政主導方式的強力推動，以政府單向度、半封閉式管理為主實現的跨域府際合作。由于制度化全程參與的渠道缺失，社會力量往往只是在事后為響應政治動員或基于對切身利益的維護而采取被動配合行動，形成的仍然是以政府部門為核心、以倡導性會議和論壇為主要形式的高度分散化應對格局。

有學者認為，自愿社團的成長促進了社會資本的形成和轉化，“志愿性團體承擔著創造社會資本的信任和互惠的主要責任”， 〔1 〕尤其是在應急過程中，更具有貼近基層、靈活彈性、技能專業化以及有效聚集資源等政府組織所難以比擬的核心優勢。因此需要在繼續完善地方政府應急協作機制基礎上，實現政府職能的深層轉變，在政府權力與公民社會權利之間保持必要的張力，逐步拓展自愿社團的生存空間與制度化參與渠道，通過邊緣職能的逐步讓渡、公共事務委托、財政補助、輔導監督等方式促進其發展和應急能力的提高。在此基礎上，吸納區域內所有利益相關者的全程參與，涵蓋區域內各地方的力量整合、地理空間上的跨域聯合行動、政府組織內部的跨部門協作以及政府與社會、市場的戰略伙伴關系而構建的一個全主體、全風險要素、全過程應對，點、線、面相結合且柔性化、全覆蓋的長期合作網絡和制度平臺，逐步實現從單一的強勢政府、單向度封閉或半封閉管理向多主體、雙向度、開放式的區域共同治理網絡轉變，在區域內眾多應急單元制度化全程參與過程中實現共同應對、攜手應急的整體應對格局。

(二)健全區域應急協作的制度規范，整合各主體的自主行動。在充分對話協商基礎上達成合意，并經由行政首長聯席會議共同簽署的應急合作協議是實踐中地方政府區域應急協作的主要制度安排。然而從國家層面來看，我國《憲法》、《地方組織法》以及《突發事件應對法》等法律對區域應急協作問題的具體規定近乎空白，協作締約權的適憲性及適法性的缺失，極大地消解了協議的制度功能和普遍約束力。就應急合作協議自身來看，它在很大程度上仍然只是各地方政府所達成的應急協作共識和意向，缺乏具體的、適于操作的實施細則。因此，

一方面，需要借助細化《突發事件應對法》的契機，明確中央和地方政府在區域應急過程中的權責劃分，賦予地方政府締結應急合作協議的權力，提供高位階的法律保障，同時經由各地立法機關批準的憲政程序將其上升為具有廣泛約束力的地方法律法規;另一方面，完善協議的范圍與內容，對應急協作的主體構成、責任和義務、協作爭端的解決、協作成本的分擔和補償等作出明確的界定，建立區域應急協作制度規范的專門執行與管理機構，對各方應急協作行為實施監督管理，而這也是在區域應急協作中塑造更為穩定持久的非人際信任關系的必然要求。

(三)實現資源信息的高度共享，建立區域應急協作信任機制。威廉姆森認為，信息共享能有效緩解有限理性和制約機會主義行為，信任是組織之間在合作過程中多次動態博弈的結果，而這種博弈必須以對成員組織行為的充分了解并形成信任性的認識為基礎，信息的缺乏必將促使區域應急協作過程中機會主義行為的出現，因而需要通過各種渠道實現應急信息快速、真實和全面獲取，在信息自由傳遞和高度共享中增進成員間的相互理解，以及在行動選擇上的相互依賴和彼此配合。近年來區域內各地方政府投入大量的人力、物力和財力，已初步建立起各自管轄范圍內的應急平臺。但這些高度分散化的地方應急平臺之間缺乏有效的對接，降低了區域應急預測預警以及作出反應的前瞻性和敏感度。因而必須在繼續加大各地方應急平臺建設的過程中，統一術語、統一通信聯絡、統一指揮、統一資源管理，實現彼此間的無縫對接，形成上下貫通、左右銜接、互聯互通、統一高效、互有側重且互為支撐的區域整體應急平臺，為應急信息庫的建立、應急信息的獲取、分析、評價以及信息的披露提供強有力的技術支撐，實現對應急協作的任務目標、可供利用的資源、可供選擇的應急手段等信息的高度共享以及應急資源的自由調配，以此減少區域應急協作過程中的復雜性和不確定性，增進成員組織之間的信任與協作。這種彼此間的信任反過來又會進一步促進信息資源的自由流通，最終共同實現區域應急實踐中的通力協作。

(四)積極引導區域應急認知，形成區域應急協作共識。在區域應急協作過程中，各個應急單元基于對區域突發事件所帶來的對共同安全威脅的認識和相互依賴性的把握，彼此之間達成共識，采取一致的自主行動是可能的，也是必要的。區域應急認知管理就是通過管理各應急單元對應急狀態的衡量和看法，使之由最初的不解、懷疑、反對，變為認可、理解、贊同，最后改變其行為方式并作出有利于區域整體應急的行動選擇，這是區域應急協作的基礎和前提，并貫穿于應急過程的始終。引導區域內所有應急協作主體的應急認知，依賴于政府、媒體和社會三者間的相互體認和良性互動，通過應急認知管理理念、制度、方法等的全面創新，建立開放的信息傳播與認證渠道，在各個應急單元之間就應急情境的定義、共同的行為規范、行動步驟以及優選方案達成較為一致的共識，更為全面深刻地理解區域突發事件將給區域公共安全和各自利益所帶來的威脅以及實現區域應急協作的必要性，以此推動應急合作和集體行動。顯然，這將是一個更加取決于人文本質的潛移默化的過程，也是實踐中經常被忽略的部分，但其積極效用卻是不可估量的。

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責任編輯周榮