我黨加強公共危機治理能力建設的進程及經驗

〔摘要〕加強公共危機治理能力建設是黨應對執政考驗、風險社會挑戰和構建和諧社會的需要。我黨加強公共危機治理能力建設，經歷了一個提出、形成和完善的過程，并取得了明顯成效。我黨加強公共危機治理能力建設的基本經驗是：公共危機治理能力建設必須增強系統性和戰略性，必須與加強黨的執政能力建設相結合，必須與加強法制建設相結合，必須與深化行政管理體制改革、進一步轉變政府職能相結合，必須與運用現代科學技術手段相結合。

〔關鍵詞〕公共危機，治理能力，風險社會

〔中圖分類號〕Ｄ26〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2010）05-0051-03

公共危機是指“一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，需要以政府部門為主體的公共部門在時間壓力和不確定性極高的情況下作出關鍵性決策的事件。” 〔1 〕其實質是潛的社會矛盾與社會問題的積聚、激化。近些年來，各地時有出現的公共危機事件對黨的執政能力提出嚴峻挑戰。2003年非典危機后，我黨提出了加強公共危機治理能力建設的戰略任務，加快了我國公共危機治理進程，積累了豐富的經驗。

一、我黨加強公共危機治理能力建設的進程及成效

新中國成立以后，我黨在加強公共危機治理能力建設方面取得了一定的成績，但真正將其作為一項重要戰略任務提出是在2003年非典危機后。自從非典危機后，我黨以科學發展觀為統領，逐步建立與形成了公共危機治理能力建設體系，預防和降低了公共危機所造成的危害，維護了社會穩定，取得了明顯成效。

第一，加強公共危機治理能力建設的提出。胡錦濤總書記在2003年7月全國防治非典工作會議上指出：“我國的經濟發展和社會發展、城市發展和農村發展還不夠協調；突發事件應急機制不健全，處理和管理危機能力不強；一些地方和部門缺乏應對突發事件的準備和能力，極少數黨員干部作風不實，在緊急情況下工作不力，舉措不當。我們要高度重視存在的問題，采取切實措施加以解決” 〔2 〕非典危機使我黨充分認識到了加強公共危機治理能力建設的極端重要性，開始推動公共危機治理進程。

第二，公共危機治理能力建設體系的形成。2003年黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中明確指出：“建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對突發事件和風險的能力”。這是在黨的文獻中第一次明確提出加強公共危機治理能力建設的戰略任務。2004年黨的十六屆四中全會通過了《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，從加強黨的執政能力建設角度進一提出“建立健全社會預警體系，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急體制，提高保障公共安全和處置突發公共事件的能力”。2005年7月黨中央、國務院召開第一次全國應急管理工作會議，出臺了《關于全面加強應急管理工作的意見》，提出落實“一案三制”（危機管理預案、危機管理體制、機制、法制）建設、加強應急管理工作的一攬子措施。2006年3月，國家制定《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃》，提出“建立健全社會預警體系和應急救援、社會動員機制，提高處置突發事件能力”，將公共危機治理能力建設納入國家經濟社會發展戰略規劃中。2006年8月黨的十六屆六中全會通過了《關于構建社會主義和諧社會的決定》，正式提出按照“一案三制”的總體要求建設公共危機管理體系，并把它作為構建和諧社會的重要組成部分。《決定》提出“完善應急管理體制機制，有效應對各種風險。建立健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制，形成統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急管理機制，有效應對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件，提高危機管理和抗風險能力。按照預防與應急并重、常態與非常態結合的原則，建立統一高效的應急信息平臺，完善應急預案體系，完善應急管理法律法規，加強應急管理宣傳教育，提高公眾參與和自救能力，實現社會預警、社會動員、快速反應、應急處置的整體聯動。”從黨的十六屆三中全會至六中全會，公共危機治理能力建設體系初步形成。

第三，公共危機治理能力建設體系進一步完善。2007年黨的十七大再次強調“進一步完善突發事件應急管理機制”，“堅持安全發展，強化安全生產管理和監督，有效遏制重特大安全事故”，“提高重大疾病防控和突發公共衛生事件應急處置能力”，“健全社會治安防控體系，加強社會治安綜合治理，深入開展平安創建活動，改善和加強城鄉社區警務工作，依法防范和打擊違法犯罪活動，保障人民生命財產安全”。這為提高公共危機治理能力進一步明確了重點和方向。在2008年南方雪災后，胡錦濤總書記提出“四個進一步”：即“進一步增強全社會風險防范意識，進一步完善應急管理機制，進一步加強各種應急物資準備，進一步提高危機處理水平，真正把這場抗災救災斗爭的經驗轉化為更好抵御風險的措施和能力。”汶川地震后，在全國抗震救災總結表彰大會上他又一次指出“要進一步加強應急管理能力建設，大力提高處置突發公共事件能力。要形成綜合配套的應急管理法律法規和政策措施，建立健全集中領導、統一指揮、反應靈敏、運轉高效的工作機制，提高各級黨委和政府應對突發事件的能力。要大力加強專業化和社會相結合的應急救援隊伍，健全保障有力的應急物資儲備和救援體系，長效規范的應急保障資金投入和撥付制度，快捷有序的防疫防護和醫療救治措施，及時準確的信息發布、輿論引導、輿論分析系統，社會捐贈、志愿服務等社會動員機制，符合國情的巨災保險和再保險體系。通過全方位推進應急管理體制和方式建設，顯著提高應急管理能力，最大限度減少突發公共事件造成的危害，最大限度地保障人民生命財產安全。” 〔3 〕公共危機治理能力建設體系得到了進一步豐富和發展。

在加強公共危機治理能力建設一系列戰略方針指導下，各級政府突出重點，抓住核心，建立制度，構建我國公共危機治理體系，并在公共危機治理實踐中發揮了重要作用，取得了明顯的成效。具體體現在：（1）逐步形成了比較完善的應急預案體系。全國已制定各級各類應急預案130多萬件，涵蓋各類突發事件，應急預案之網基本形成，應急預案的宣傳、模擬演練在許多地方有序展開。（2）建立健全了公共危機治理體制和機制。2005年底，國務院辦公廳成立“國務院應急管理辦公室”，全國31個省市都成立應急管理領導機構，危機管理職能得到加強；統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的危機管理體制逐步形成，突發性公共危機事件的預防預警、處置救援、善后處理等運行機制逐步健全，公共危機治理效能得到有效提高。（3）制定了比較完備的公共危機治理法律體系。我國現有危機治理的法律有35件，行政法規36件，部門規章55件。〔4 〕公共危機治理法律體系基本形成，確保了公共危機治理工作依法進行。（4）提升了公共危機治理能力。黨政領導干部的危機意識明顯增強；各級政府的快速反應能力、危機決策能力、危機法治能力、協同應對能力、信息公開能力、廣泛的社會動員能力、全球合作治理能力、善后處理能力等不斷提高，充分體現了政府公共危機治理水平，彰顯出責任政府、法治政府、服務政府、民生政府的形象。

二、我黨加強公共危機治理能力建設的基本經驗

我黨加強公共危機治理能力建設的基本經驗是：

（一）公共危機治理能力建設必須加強系統性和戰略性。當今社會的發展趨勢和危機發展的特點，決定了公共危機治理是一項長期、動態的戰略任務。我國處于經濟體制與政治體制轉型期，傳統的安全威脅因素未除，非傳統的安全威脅因素逐漸顯現，這就決定了加強公共危機治理能力建設的長期性、戰略性。如果不從系統、戰略高度加強危機治理能力建設，被動地應對危機，只能使危機的破壞性和治理成本加倍，因此必須加強公共危機治理能力建設的系統性和戰略性，以達到高起點、跨越式、可持續發展。黨中央深刻把握國際國內面臨的挑戰與風險，按照科學發展觀的要求，借鑒國際經驗，運用系統論、戰略思維，科學決策，及時提出了加強公共危機治理能力建設體系，優化系統結構與功能，從而極大地提高了黨的危機治理能力。

（二）公共危機治理能力建設必須與加強黨的執政能力建設相結合。以執政能力建設為重點，加強和改進黨的建設，是黨的十六大向全黨提出的戰略任務。在提高執政能力過程中，“必須正確認識和處理各種社會矛盾，善于協調不同利益關系和克服各種困難，不斷提高應對復雜局面的能力”。〔5 〕應對“復雜局面的能力”很大程度上就是指應對公共危機的能力。黨的十六屆四中全會又進一步強調提高公共危機治理能力的重要性。之所以把公共危機治理能力與執政能力建設聯系起來，是因為在經濟全球化時代，黨面臨著越來越復雜的執政局面，黨要抵御各種風險，處理各種復雜問題，需要提高應對突發性公共危機的能力，這種能力是黨的執政能力的重要組成部分。國際國內的經驗教訓啟示我們：提高黨的執政能力和水平，鞏固執政地位，務必要提高全黨尤其是領導干部的危機意識和風險意識，加強公共危機治理知識、能力培訓和教育，不斷增強他們的危機處理能力。在應對危機中提高執政能力，這是執政黨的一項重要任務。

（三）公共危機治理能力建設必須與加強法制建設相結合。加強公共危機治理的法制建設，依法開展危機治理工作，提高公共危機治理的法治能力，是依法治國的要求，也是對實踐經驗的科學總結。黨中央非常重視公共危機治理法制建設，特別是在2003年在抗擊非典過程中，切實貫徹實施《中華人民共和國傳染病防治法》，并及時出臺了《突發公共衛生事件應急條例》，規范了行為，匯集了力量，從而有效地控制了疫情的蔓延，保持了正常的社會秩序。非典危機后，黨中央進一步推動公共危機治理法制建設，于2007年11月1日實施《突發事件應對法》。《突發事件應對法》不僅為公共危機治理實踐提供了法律依據，而且進一步推動了我國統一、高效、權威的應急處理機制的建立與完善，為切實維護社會穩定和人民群眾的安全提供了有效而堅實的法律保障，標志著公共危機治理工作走上了法制化軌道。2008年汶川地震后，國務院僅用了5天的時間出臺了《汶川地震災后恢復重建條例》。這些都體現了我黨運用法治力量加強公共危機治理和危機治理法治化的能力，也是執政黨加強公共危機能力建設的一條重要經驗。

（四）公共危機能力建設必須與深化行政管理體制改革、進一步轉變政府職能相結合。我黨提出加強公共危機治理能力建設，是在深化行政管理體制改革、進一步轉變政府職能背景下進行的；加強公共危機治理能力建設的一系列方針政策，需要通過行政管理體制改革、政府職能轉變加以落實。2003年后，我國行政管理體制改革的重點是轉變政府職能，尤其是加強政府社會管理和公共服務職能，逐漸由管制型政府向公共服務型政府轉變。我黨對公共危機治理能力建設的重視，大大增強了政府加強危機管理的動力，危機管理已成為政府加強社會管理和公共服務職能的有效措施，充實和完善了政府管理職能，保證了改革、發展、穩定各項政策的貫徹落實，維護了經濟社會的正常秩序。同時，公共危機治理能力建設與行政管理體制改革、政府職能轉變相結合，增強了各級政府部門及其行政人員的危機意識，建立和完善了有效應對各種突發性公共危機事件的體制、機制和法制，各級政府應對公共危機的能力與水平有了顯著提高。

（五）公共危機治理能力建設必須與運用現代科學技術手段相結合。由于全球化、信息化的迅速發展和公共危機的復雜性，公共危機治理能力的提升不僅依賴于危機治理體制、機制、法制的完善，同時還必須依靠現代科學技術支持。計算機、信息網絡、遙感技術、衛星監測、全球定位系統等現代科學技術的運用，極大地提升了公共危機治理績效和能力，對公共危機治理產生深刻影響。在各級黨委和政府的領導下，南寧、北京、上海、深圳等地依靠高新技術構建危機管理智能化系統，實現危機管理的一體化、實時化、精確化和快速反應，取得了良好效果。如廣西南寧從1999年就開始建立了城市應急聯動系統，該系統主要有計算機網絡系統、數據庫、計算計輔助調度系統、地理信息系統、無線調度通信系統、有線通信系統、無線移動數據傳輸系統、圖像監控及大屏幕顯示系統、語音記錄系統、衛星現場圖像實時傳送系統等15個子系統組成。它的主要功能是：完成各類公共危機事件的接警、處置、指揮調度，為各類突發事件的應對提供信息、決策、通訊指揮、調度保障。 〔6 〕各地危機管理智能化系統的建設大大提高了黨政各部門全方位快速反應能力，增強了應急防御、決策支持力度與質量，保證危機治理的高效。

參考文獻：

〔1〕張小明.從SARS事件看公共部門危機管理機制設計〔J〕.北京科技大學學報（社會科學版），2003，（3）.

〔2〕全國防治非典工作會議在京舉行〔N〕.人民日報，2003-07-29.

〔3〕胡錦濤.在全國抗震救災總結表彰大會上的講話〔N〕.人民日報，2008-10-09.

〔4〕中國行政管理學會課題組.政府應急管理機制研究〔J〕.中國行政管理，2005，（1）.

〔5〕江澤民.全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面〔M〕.北京：人民出版社，2002.

〔6〕王佃利，等.城市應急管理體制的構建與發展〔J〕.中國行政管理，2004，（8）.

責任編輯孟永華