地方政府職權(quán)設(shè)置新思考

〔摘要〕我國地方政府職權(quán)設(shè)置存在著職權(quán)范圍缺乏嚴(yán)格限定、職權(quán)內(nèi)容規(guī)定粗糙、職權(quán)項目不配套等問題，這不利于服務(wù)型政府建設(shè)。為此，應(yīng)按照服務(wù)型政府建設(shè)的要求，即體現(xiàn)服務(wù)理念、突出服務(wù)職能、優(yōu)化政府行為，合理設(shè)置地方政府職權(quán)。合理設(shè)置地方政府職權(quán)的路徑是：以政府職能轉(zhuǎn)換為核心導(dǎo)向，明晰地方政府的職權(quán)領(lǐng)域，重視財權(quán)的配套安排，完善地方政府職權(quán)設(shè)置的相關(guān)法律，規(guī)范政府內(nèi)授權(quán)行為。

〔關(guān)鍵詞〕地方政府，政府職權(quán)，服務(wù)型政府

作為一種組織形態(tài)，地方政府機(jī)構(gòu)是地方政府承擔(dān)各類職能的載體。地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置實際上就是確立地方政府的職能目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、行為規(guī)則及反饋體系?？茖W(xué)設(shè)置地方政府職權(quán)既是地方政府各類工作有效開展的基本前提，也是地方政府職能得以實現(xiàn)的基本保障，直接關(guān)系到地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)的效率、效能、效果以及服務(wù)型政府建設(shè)的實效。

一、地方政府職權(quán)設(shè)置存在的主要問題

我國地方政府的職權(quán)設(shè)置還存在一些問題：既不能充分反映地方政府職能的轉(zhuǎn)換情況，也無法有效約束地方政府的行為實踐，時常導(dǎo)致地方政府行為的“越位”、“錯位”和“缺位”，使得服務(wù)型政府建設(shè)欲行還難。

（一）地方政府職權(quán)范圍缺乏嚴(yán)格限定。從國家立法層面看，涉及政府職權(quán)的肯定性法律條款多，缺乏對政府職權(quán)范圍界定的否定性條款，也沒有對政府職權(quán)進(jìn)行責(zé)任約束的行政問責(zé)法；從政府內(nèi)授權(quán)層面看，由本級政府自行擬定后報上級政府批準(zhǔn)的“三定”方案（政府部門主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的簡稱）會出現(xiàn)非法定的連帶職權(quán)，這些連帶職權(quán)可能會擴(kuò)展地方政府管理職能的范圍。由于政府機(jī)構(gòu)都有職權(quán)擴(kuò)張的動力，但市場和公民社會的發(fā)展又要求將政府及政府機(jī)構(gòu)的職權(quán)限制在合理范圍之內(nèi)，這樣各級政府之間的職權(quán)劃分反復(fù)出現(xiàn)“收權(quán)-放權(quán)-再收權(quán)-再放權(quán)”的循環(huán)，政府機(jī)構(gòu)的職權(quán)表現(xiàn)為“收縮-擴(kuò)張-再收縮-再擴(kuò)張”的循環(huán)，政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量則表現(xiàn)為“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的循環(huán)。〔1 〕可見，當(dāng)前地方政府職權(quán)設(shè)置并沒有充分體現(xiàn)地方政府管理職能范圍的收縮，也沒有明確地方政府與市場及公民社會之間的權(quán)力邊界，這必然導(dǎo)致地方政府行為的“越位”。

（二）地方政府職權(quán)內(nèi)容規(guī)定粗糙。從國家立法層面看，缺乏相互配套的政府職權(quán)立法體系：現(xiàn)行的地方組織法包含了地方人大組織法和地方政府組織法兩方面內(nèi)容，且對地方政府職權(quán)的規(guī)定并不系統(tǒng)，沒有明確中央政府與地方政府的職權(quán)區(qū)別，也沒有按地方政府層級的不同規(guī)定相應(yīng)的職權(quán)，同時缺乏對地方政府組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、部門管理機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、其他機(jī)構(gòu)等下設(shè)機(jī)構(gòu)職權(quán)的規(guī)定。另外，憲法和地方組織法均沒有對副省級省會城市、計劃單列市等改革開放后新出現(xiàn)的地方政府的職權(quán)進(jìn)行專門界定。從政府內(nèi)授權(quán)層面看，授權(quán)內(nèi)容和程序都缺乏明確具體的法律依據(jù)，政出多門的情況時有發(fā)生。地方政府職權(quán)實際界定不清或交叉界定，可操作性不強(qiáng)，必然導(dǎo)致地方政府行為的“錯位”。

（三）地方政府職權(quán)項目不配套。從國家立法層面看，涉及地方政府事權(quán)規(guī)定的法律較多，但缺乏對地方政府稅收、收費(fèi)等財權(quán)進(jìn)行專門規(guī)范的法律，同時，稅收法律制度也沒有規(guī)定中央政府與地方政府之間、各級地方政府之間的稅權(quán)劃分，這使得政府預(yù)算外資金支出缺乏約束，產(chǎn)生政府收費(fèi)脫離財政有效監(jiān)管等諸多問題。從政府內(nèi)授權(quán)層面看，往往只注重事權(quán)的安排，而忽視了與之配套的人事權(quán)和財權(quán)的安排，從而造成各類職權(quán)之間的不協(xié)調(diào)、不匹配，影響了相關(guān)工作的正常開展，主要表現(xiàn)為：實行“省直管縣”財政體制改革的地區(qū)，縣級政府的財權(quán)由省政府管理，但人事權(quán)和事權(quán)仍由地級市政府管理，這導(dǎo)致工作中難免產(chǎn)生摩擦；由于各層級地方政府對事權(quán)沒有明確劃分，很多公共服務(wù)名義上由多級政府組織共同承擔(dān)，基本事權(quán)實際上則由下級政府組織承擔(dān)，如中間層級地方政府組織實際承擔(dān)的義務(wù)教育、基層地方政府組織實際承擔(dān)的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)等等，下級政府的財政支出壓力加大，常出現(xiàn)財政支出“缺位”情況，造成公共服務(wù)無法保質(zhì)保量提供。另外，由于政府內(nèi)授權(quán)的不規(guī)范，除了銀行、海關(guān)、國稅、外匯等部門實行中央垂直管理，工商、地稅、質(zhì)檢、藥品監(jiān)督、土地管理等實行省以下垂直管理之外，一些地方政府自行將能夠帶來利益的部門或職權(quán)上收，將政治風(fēng)險大、麻煩多而又無利可圖的部門或職權(quán)下放到下級政府，導(dǎo)致基層政府職權(quán)的虛化和異化?？梢姡?dāng)前管工作人員的人事權(quán)、管各類事務(wù)的事權(quán)、管經(jīng)費(fèi)收支的財權(quán)三類政府職權(quán)設(shè)置不配套、不合理，必然導(dǎo)致地方政府行為的“缺位”。

二、服務(wù)型政府對地方政府職權(quán)設(shè)置的新要求

服務(wù)型政府是傳統(tǒng)政府管理模式的徹底轉(zhuǎn)型，在指導(dǎo)理念、政府職能、政府行為等各個方面都對地方政府職權(quán)設(shè)置提出了新的要求。

（一）體現(xiàn)服務(wù)理念。服務(wù)型政府以公民本位、社會本位為基本指導(dǎo)理念和行為的根本出發(fā)點(diǎn)，〔2 〕這就要求地方政府職權(quán)設(shè)置也必須以此為基本指導(dǎo)理念。公民本位、社會本位要求地方政府在經(jīng)濟(jì)、社會與管理活動中，首先考慮公民與社會的利益，即追求公民利益和公共利益的最大化，保障公民和社會的意志在整個公共管理中的決定地位，維護(hù)公民合法權(quán)利不受侵害。這包括兩層含義：一方面，從實現(xiàn)公民權(quán)利的角度看，就是要為公民行使權(quán)利、參與對國家及社會事務(wù)管理提供條件，滿足公民的合理訴求，使公民各方面權(quán)利得以充分實現(xiàn)；另一方面，從保護(hù)公民權(quán)利的角度看，就是要將公民權(quán)利作為政府職權(quán)行使的邊界，有效限制地方政府的職權(quán)，從制度設(shè)計上保證公民權(quán)利不受政府職權(quán)的侵害。

（二）突出服務(wù)職能。服務(wù)型政府建設(shè)的核心內(nèi)容是實現(xiàn)政府職能由管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)換。政府職權(quán)與政府職能密不可分，是外在形式與實質(zhì)內(nèi)容的統(tǒng)一。任何政府都存在統(tǒng)治職能、管理職能、服務(wù)職能，這三部分內(nèi)容既相互獨(dú)立，又縱橫交錯，構(gòu)成一個相互聯(lián)系的政府職能體系。政府職能是一個歷史范疇，隨著社會的發(fā)展變化，政府職能在性質(zhì)、內(nèi)容、手段和方向上都會發(fā)生相應(yīng)的變化。統(tǒng)治型政府始終保持著強(qiáng)大的統(tǒng)治職能，公共職能非常弱??；管理型政府的公共職能逐漸強(qiáng)化，并獲得了脫離統(tǒng)治職能的相對獨(dú)立性，管理職能居于主導(dǎo)地位；服務(wù)型政府的職能則體現(xiàn)為管理職能和服務(wù)職能相互交織，以服務(wù)職能為核心職能。在服務(wù)型政府的職能體系結(jié)構(gòu)中，統(tǒng)治職能仍然是政府的基本職能，不過已隱退于管理職能和服務(wù)職能的幕后來實現(xiàn)；管理職能范圍明顯收縮，主要包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理三個方面；服務(wù)職能的重要性大大提升，成為政府職能中最為突出的核心職能，主要體現(xiàn)在為社會提供公共服務(wù)方面，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)、發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等。

（三）優(yōu)化政府行為。政府行為是政府及其組成人員為履行政府職能而在一定范圍內(nèi)完成的執(zhí)行法規(guī)、推行政策、鋪展計劃、處理公務(wù)、解決沖突等各類型活動的總稱。遵循政府職權(quán)而進(jìn)行相應(yīng)的政府行為，就是政府職能的具體實現(xiàn)，也是人們對政府價值期望的現(xiàn)實化和具體化。政府行為不能超越職權(quán)，否則就會侵占其他機(jī)關(guān)的職權(quán)，從而侵犯其他機(jī)關(guān)和公民的合法權(quán)益。政府職權(quán)是法定職權(quán)，即只有法律授予的權(quán)力才能行使，法無明文授權(quán)不得為，這實際上反映了政府權(quán)力的有限性和法定性。與傳統(tǒng)政府行為方式不同，服務(wù)型政府的行為路徑是由外而內(nèi)的，即公民的期望決定政府政策設(shè)計的藍(lán)圖，公民的需求決定政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給內(nèi)涵，公民的滿足度決定政府政策執(zhí)行的成效，公民的評價決定政府政策變遷方向，這是一種新型政府。因此，地方政府職權(quán)設(shè)置應(yīng)該充分考慮這樣的行為路徑，以便使政府能夠以透明、高效、靈活、人性化的方式開展各項管理和服務(wù)工作，充分體現(xiàn)公民本位、社會本位的指導(dǎo)理念和政府職能轉(zhuǎn)換的狀況。

三、進(jìn)一步合理設(shè)置地方政府職權(quán)的路徑

根據(jù)服務(wù)型政府建設(shè)的要求，圍繞政府職能轉(zhuǎn)換這一核心問題，可通過以下方式進(jìn)一步合理設(shè)置地方政府職權(quán)：

（一）以政府職能轉(zhuǎn)換為核心導(dǎo)向設(shè)置政府職權(quán)。服務(wù)型政府的職能與市場和公民社會有著明確邊界，核心職能是服務(wù)職能，統(tǒng)治職能隱退于管理職能和服務(wù)職能的幕后實現(xiàn)，管理職能的范圍明顯收縮，主要包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理三個方面。因此，地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置總體趨勢應(yīng)是適當(dāng)增加公共服務(wù)相關(guān)部門，同時大幅度精簡目前設(shè)置的各類經(jīng)濟(jì)管理部門，將分散的行政執(zhí)法部門合并為綜合執(zhí)法部門以便相對集中地行使行政處罰權(quán)。通過合理設(shè)置政府職權(quán)使地方政府做到有所為、有所不為。這樣，通過地方政府機(jī)構(gòu)重組，可充分發(fā)揮上層建筑對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的能動作用，發(fā)揮地方政府在構(gòu)建和諧社會中的主導(dǎo)作用。

（二）明晰地方政府的職權(quán)領(lǐng)域。首先，從橫向清晰界定政府的職權(quán)領(lǐng)域，實現(xiàn)政府與市場、社會的橫向分化。黨的十六大以來，黨和政府明確規(guī)范了政府職能的四大領(lǐng)域，即經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。因而，政府職權(quán)也應(yīng)該限于這四大領(lǐng)域，特別是要明確政府與市場、政府與公民社會之間的界限。同時，根據(jù)服務(wù)型政府的要求，要突出公共服務(wù)和社會管理方面的職權(quán)。其次，從縱向明晰不同層級間政府的具體職權(quán)領(lǐng)域特別是重點(diǎn)領(lǐng)域，實現(xiàn)政府職權(quán)的縱向分化。一方面，層級越低的政府，就越應(yīng)該貼近社會，其職權(quán)領(lǐng)域就越應(yīng)該偏向于社會事業(yè)和社會管理；而層級越高的政府，就越應(yīng)該為政府管理制定必要的標(biāo)準(zhǔn)，并提供必要的財政保障。另一方面，對于涉及到公民憲法權(quán)利方面的政府職權(quán)，如基礎(chǔ)教育、公共安全等等，當(dāng)由中央政府履行?！? 〕

（三）重視財權(quán)的配套安排。在設(shè)置各層級地方政府職權(quán)時，要從有利于政府工作效能提高和公共服務(wù)有效供給的目標(biāo)出發(fā)合理劃分各級地方政府的職權(quán)，注重對各類政府職權(quán)的配套安排，特別是財權(quán)和事權(quán)的匹配。公共財政是政府職權(quán)履行和政府職能實現(xiàn)的基礎(chǔ)，“政府所有的功能都需要財政支撐；同時，政府的所有行為都會反映到財政上”。 〔4 〕 （P248）因此有必要探索建立嚴(yán)格意義上的公共財政體制，將事權(quán)與財權(quán)有機(jī)地結(jié)合起來，以職能的履行作為獲得財政權(quán)的基礎(chǔ)，注重對基層地方政府組織的公共服務(wù)供給給予充足的財政資金保障，從而改變目前這種政府層級間“分灶吃飯”的現(xiàn)象和層層截留利益的問題?！? 〕

（四）完善地方政府職權(quán)設(shè)置的相關(guān)法律。首先，應(yīng)制定專門的地方政府組織法，明確地方政府職權(quán)范圍和內(nèi)容、各級政府之間的職權(quán)關(guān)系，并體現(xiàn)改革的最新情況，如“省管縣”改革后地級市政府與縣級政府之間的職權(quán)關(guān)系設(shè)置、副省級市、縣級市等地方政府的定位及職權(quán)等等。其次，應(yīng)制定與政府財權(quán)相關(guān)的法律，對現(xiàn)行分稅制進(jìn)行法律上的確定和規(guī)范，并對政府收費(fèi)職權(quán)進(jìn)行專項規(guī)范；同時制定對政府職權(quán)進(jìn)行責(zé)任約束的行政問責(zé)法，加強(qiáng)對政府職權(quán)的有效監(jiān)督和制約。最后，應(yīng)完善公務(wù)員法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、行政許可法等其他相關(guān)法律，建立起相互配套的政府職權(quán)立法體系。

（五）規(guī)范政府內(nèi)授權(quán)行為。政府內(nèi)授權(quán)是政府系統(tǒng)內(nèi)部的依法再授權(quán)或轉(zhuǎn)授權(quán)，規(guī)范政府內(nèi)授權(quán)行為有賴于授權(quán)政府在政府職權(quán)授予、審核、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)的嚴(yán)格把關(guān)。當(dāng)前，應(yīng)該重視以下三個方面：一是遵循服務(wù)型政府建設(shè)的要求，從社會整體利益而不是從政府部門利益或政府官員利益出發(fā)進(jìn)行政府內(nèi)授權(quán)；二是嚴(yán)格審核下級政府提交的“三定”方案，確保授予的職權(quán)嚴(yán)格限定于法定政府職權(quán)之內(nèi)，防止各種形式非法定職權(quán)在授權(quán)中被連帶授予；三是嚴(yán)格監(jiān)督下級政府職權(quán)的履行情況，杜絕各類超越政府職權(quán)行為的發(fā)生。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕李燕英. 對我國政府職權(quán)的法學(xué)思考〔J〕.行政與法，2008，（2）.

〔2〕劉熙瑞. 服務(wù)型政府——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇〔J〕. 中國行政管理，2002，（7）.

〔3〕桑玉成.服務(wù)型政府的職能〔J〕.黨政干部文摘，2008，（4）.

〔4〕王紹光. 美國進(jìn)步時代的啟示〔M〕.北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2002.

責(zé)任編輯周榮