地方政府職權設置新思考

〔摘要〕我國地方政府職權設置存在著職權范圍缺乏嚴格限定、職權內容規定粗糙、職權項目不配套等問題，這不利于服務型政府建設。為此，應按照服務型政府建設的要求，即體現服務理念、突出服務職能、優化政府行為，合理設置地方政府職權。合理設置地方政府職權的路徑是：以政府職能轉換為核心導向，明晰地方政府的職權領域，重視財權的配套安排，完善地方政府職權設置的相關法律，規范政府內授權行為。

〔關鍵詞〕地方政府，政府職權，服務型政府

作為一種組織形態，地方政府機構是地方政府承擔各類職能的載體。地方政府機構設置實際上就是確立地方政府的職能目標、組織結構、行為規則及反饋體系。科學設置地方政府職權既是地方政府各類工作有效開展的基本前提，也是地方政府職能得以實現的基本保障，直接關系到地方政府運轉的效率、效能、效果以及服務型政府建設的實效。

一、地方政府職權設置存在的主要問題

我國地方政府的職權設置還存在一些問題：既不能充分反映地方政府職能的轉換情況，也無法有效約束地方政府的行為實踐，時常導致地方政府行為的“越位”、“錯位”和“缺位”，使得服務型政府建設欲行還難。

（一）地方政府職權范圍缺乏嚴格限定。從國家立法層面看，涉及政府職權的肯定性法律條款多，缺乏對政府職權范圍界定的否定性條款，也沒有對政府職權進行責任約束的行政問責法；從政府內授權層面看，由本級政府自行擬定后報上級政府批準的“三定”方案（政府部門主要職責、內設機構和人員編制規定的簡稱）會出現非法定的連帶職權，這些連帶職權可能會擴展地方政府管理職能的范圍。由于政府機構都有職權擴張的動力，但市場和公民社會的發展又要求將政府及政府機構的職權限制在合理范圍之內，這樣各級政府之間的職權劃分反復出現“收權-放權-再收權-再放權”的循環，政府機構的職權表現為“收縮-擴張-再收縮-再擴張”的循環，政府機構的數量則表現為“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的循環。〔1 〕可見，當前地方政府職權設置并沒有充分體現地方政府管理職能范圍的收縮，也沒有明確地方政府與市場及公民社會之間的權力邊界，這必然導致地方政府行為的“越位”。

（二）地方政府職權內容規定粗糙。從國家立法層面看，缺乏相互配套的政府職權立法體系：現行的地方組織法包含了地方人大組織法和地方政府組織法兩方面內容，且對地方政府職權的規定并不系統，沒有明確中央政府與地方政府的職權區別，也沒有按地方政府層級的不同規定相應的職權，同時缺乏對地方政府組成部門、直屬機構、部門管理機構、議事協調機構、辦事機構、其他機構等下設機構職權的規定。另外，憲法和地方組織法均沒有對副省級省會城市、計劃單列市等改革開放后新出現的地方政府的職權進行專門界定。從政府內授權層面看，授權內容和程序都缺乏明確具體的法律依據，政出多門的情況時有發生。地方政府職權實際界定不清或交叉界定，可操作性不強，必然導致地方政府行為的“錯位”。

（三）地方政府職權項目不配套。從國家立法層面看，涉及地方政府事權規定的法律較多，但缺乏對地方政府稅收、收費等財權進行專門規范的法律，同時，稅收法律制度也沒有規定中央政府與地方政府之間、各級地方政府之間的稅權劃分，這使得政府預算外資金支出缺乏約束，產生政府收費脫離財政有效監管等諸多問題。從政府內授權層面看，往往只注重事權的安排，而忽視了與之配套的人事權和財權的安排，從而造成各類職權之間的不協調、不匹配，影響了相關工作的正常開展，主要表現為：實行“省直管縣”財政體制改革的地區，縣級政府的財權由省政府管理，但人事權和事權仍由地級市政府管理，這導致工作中難免產生摩擦；由于各層級地方政府對事權沒有明確劃分，很多公共服務名義上由多級政府組織共同承擔，基本事權實際上則由下級政府組織承擔，如中間層級地方政府組織實際承擔的義務教育、基層地方政府組織實際承擔的社區衛生服務等等，下級政府的財政支出壓力加大，常出現財政支出“缺位”情況，造成公共服務無法保質保量提供。另外，由于政府內授權的不規范，除了銀行、海關、國稅、外匯等部門實行中央垂直管理，工商、地稅、質檢、藥品監督、土地管理等實行省以下垂直管理之外，一些地方政府自行將能夠帶來利益的部門或職權上收，將政治風險大、麻煩多而又無利可圖的部門或職權下放到下級政府，導致基層政府職權的虛化和異化。可見，當前管工作人員的人事權、管各類事務的事權、管經費收支的財權三類政府職權設置不配套、不合理，必然導致地方政府行為的“缺位”。

二、服務型政府對地方政府職權設置的新要求

服務型政府是傳統政府管理模式的徹底轉型，在指導理念、政府職能、政府行為等各個方面都對地方政府職權設置提出了新的要求。

（一）體現服務理念。服務型政府以公民本位、社會本位為基本指導理念和行為的根本出發點，〔2 〕這就要求地方政府職權設置也必須以此為基本指導理念。公民本位、社會本位要求地方政府在經濟、社會與管理活動中，首先考慮公民與社會的利益，即追求公民利益和公共利益的最大化，保障公民和社會的意志在整個公共管理中的決定地位，維護公民合法權利不受侵害。這包括兩層含義：一方面，從實現公民權利的角度看，就是要為公民行使權利、參與對國家及社會事務管理提供條件，滿足公民的合理訴求，使公民各方面權利得以充分實現；另一方面，從保護公民權利的角度看，就是要將公民權利作為政府職權行使的邊界，有效限制地方政府的職權，從制度設計上保證公民權利不受政府職權的侵害。

（二）突出服務職能。服務型政府建設的核心內容是實現政府職能由管理型向服務型的轉換。政府職權與政府職能密不可分，是外在形式與實質內容的統一。任何政府都存在統治職能、管理職能、服務職能，這三部分內容既相互獨立，又縱橫交錯，構成一個相互聯系的政府職能體系。政府職能是一個歷史范疇，隨著社會的發展變化，政府職能在性質、內容、手段和方向上都會發生相應的變化。統治型政府始終保持著強大的統治職能，公共職能非常弱小；管理型政府的公共職能逐漸強化，并獲得了脫離統治職能的相對獨立性，管理職能居于主導地位；服務型政府的職能則體現為管理職能和服務職能相互交織，以服務職能為核心職能。在服務型政府的職能體系結構中，統治職能仍然是政府的基本職能，不過已隱退于管理職能和服務職能的幕后來實現；管理職能范圍明顯收縮，主要包括經濟調節、市場監管、社會管理三個方面；服務職能的重要性大大提升，成為政府職能中最為突出的核心職能，主要體現在為社會提供公共服務方面，包括加強城鄉公共設施建設、發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等。

（三）優化政府行為。政府行為是政府及其組成人員為履行政府職能而在一定范圍內完成的執行法規、推行政策、鋪展計劃、處理公務、解決沖突等各類型活動的總稱。遵循政府職權而進行相應的政府行為，就是政府職能的具體實現，也是人們對政府價值期望的現實化和具體化。政府行為不能超越職權，否則就會侵占其他機關的職權，從而侵犯其他機關和公民的合法權益。政府職權是法定職權，即只有法律授予的權力才能行使，法無明文授權不得為，這實際上反映了政府權力的有限性和法定性。與傳統政府行為方式不同，服務型政府的行為路徑是由外而內的，即公民的期望決定政府政策設計的藍圖，公民的需求決定政府公共產品和服務的供給內涵，公民的滿足度決定政府政策執行的成效，公民的評價決定政府政策變遷方向，這是一種新型政府。因此，地方政府職權設置應該充分考慮這樣的行為路徑，以便使政府能夠以透明、高效、靈活、人性化的方式開展各項管理和服務工作，充分體現公民本位、社會本位的指導理念和政府職能轉換的狀況。

三、進一步合理設置地方政府職權的路徑

根據服務型政府建設的要求，圍繞政府職能轉換這一核心問題，可通過以下方式進一步合理設置地方政府職權：

（一）以政府職能轉換為核心導向設置政府職權。服務型政府的職能與市場和公民社會有著明確邊界，核心職能是服務職能，統治職能隱退于管理職能和服務職能的幕后實現，管理職能的范圍明顯收縮，主要包括經濟調節、市場監管、社會管理三個方面。因此，地方政府機構設置總體趨勢應是適當增加公共服務相關部門，同時大幅度精簡目前設置的各類經濟管理部門，將分散的行政執法部門合并為綜合執法部門以便相對集中地行使行政處罰權。通過合理設置政府職權使地方政府做到有所為、有所不為。這樣，通過地方政府機構重組，可充分發揮上層建筑對經濟基礎的能動作用，發揮地方政府在構建和諧社會中的主導作用。

（二）明晰地方政府的職權領域。首先，從橫向清晰界定政府的職權領域，實現政府與市場、社會的橫向分化。黨的十六大以來，黨和政府明確規范了政府職能的四大領域，即經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。因而，政府職權也應該限于這四大領域，特別是要明確政府與市場、政府與公民社會之間的界限。同時，根據服務型政府的要求，要突出公共服務和社會管理方面的職權。其次，從縱向明晰不同層級間政府的具體職權領域特別是重點領域，實現政府職權的縱向分化。一方面，層級越低的政府，就越應該貼近社會，其職權領域就越應該偏向于社會事業和社會管理；而層級越高的政府，就越應該為政府管理制定必要的標準，并提供必要的財政保障。另一方面，對于涉及到公民憲法權利方面的政府職權，如基礎教育、公共安全等等，當由中央政府履行。〔3 〕

（三）重視財權的配套安排。在設置各層級地方政府職權時，要從有利于政府工作效能提高和公共服務有效供給的目標出發合理劃分各級地方政府的職權，注重對各類政府職權的配套安排，特別是財權和事權的匹配。公共財政是政府職權履行和政府職能實現的基礎，“政府所有的功能都需要財政支撐；同時，政府的所有行為都會反映到財政上”。 〔4 〕 （P248）因此有必要探索建立嚴格意義上的公共財政體制，將事權與財權有機地結合起來，以職能的履行作為獲得財政權的基礎，注重對基層地方政府組織的公共服務供給給予充足的財政資金保障，從而改變目前這種政府層級間“分灶吃飯”的現象和層層截留利益的問題。〔3 〕

（四）完善地方政府職權設置的相關法律。首先，應制定專門的地方政府組織法，明確地方政府職權范圍和內容、各級政府之間的職權關系，并體現改革的最新情況，如“省管縣”改革后地級市政府與縣級政府之間的職權關系設置、副省級市、縣級市等地方政府的定位及職權等等。其次，應制定與政府財權相關的法律，對現行分稅制進行法律上的確定和規范，并對政府收費職權進行專項規范；同時制定對政府職權進行責任約束的行政問責法，加強對政府職權的有效監督和制約。最后，應完善公務員法、城鄉規劃法、行政許可法等其他相關法律，建立起相互配套的政府職權立法體系。

（五）規范政府內授權行為。政府內授權是政府系統內部的依法再授權或轉授權，規范政府內授權行為有賴于授權政府在政府職權授予、審核、監督等各個環節的嚴格把關。當前，應該重視以下三個方面：一是遵循服務型政府建設的要求，從社會整體利益而不是從政府部門利益或政府官員利益出發進行政府內授權；二是嚴格審核下級政府提交的“三定”方案，確保授予的職權嚴格限定于法定政府職權之內，防止各種形式非法定職權在授權中被連帶授予；三是嚴格監督下級政府職權的履行情況，杜絕各類超越政府職權行為的發生。

參考文獻：

〔1〕李燕英. 對我國政府職權的法學思考〔J〕.行政與法，2008，（2）.

〔2〕劉熙瑞. 服務型政府——經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇〔J〕. 中國行政管理，2002，（7）.

〔3〕桑玉成.服務型政府的職能〔J〕.黨政干部文摘，2008，（4）.

〔4〕王紹光. 美國進步時代的啟示〔M〕.北京：中國財政經濟出版社，2002.

責任編輯周榮