農村代課教師何去何從

隨著義務教育的發展，我國教育重點從數量上的普及轉向了質量上的提高，而提高教育質量關鍵在于提高教師素質。在這一背景下，農村中小學代課教師問題越來越受到人們關注，社會各界及教育主管部門從不同側面、不同視角就代課教師問題提出了各種各樣的說法。最近一個時期呼聲頗高的就是要清退代課教師。那么，農村中小學代課教師可否清退、如何清退?這需要我們從農村教育的實際出發，歷史地、客觀地思考。

一、農村代課教師歷史緣起

農村代課教師，是為了解決農村教育發展與師資匱乏之間的矛盾而產生的。在上個世紀80年代以前，農村學校主

要是計劃內民辦教師，代課教師還不是很多。到了80年代以后，吸收新的民辦教師的大門被關死，公辦教師又一時補充不到位，鄉村學校只好聘用代課教師來應對學校擴大的班額、增加的學生。于是，代課教師開始大量出現。1991年，全國中小學代課教師有59.6萬人，1996年上升到91.8萬人，1997年則突破百萬大關，達到100.5萬人，其中農村有82.9萬人。此后，因教師隊伍整頓，加之農村小學新生入學人數逐年減少，一些地方對代課教師進行裁減。到2003年，全國中小學代課教師下降到54.2萬人，其中農村有41.6萬人。2005年為44.8萬人，其中農村有30萬人。2006年為42.8萬人，2007年為37.9萬人，2008年年底為31.1萬人。全國各地農村都有代課教師，在中西部貧困地區尤為突出。

對代課教師，國家自始至終十分關注，但相關政策不穩定，有一個演變過程。從上個世紀60年代到80年代這一時期，國家關于代課教師的政策和民辦教師是一樣的。1962年9月19日教育部、商業部、全國供銷合作總社聯合下達的《關于解決中小學民辦教師和代課教師的副食品和生活日用品供應問題的通知》規定:“經過縣(市)級以上教育行政部門批準的中小學代課教師，在其代課期間，副食品和生活日用品的供應標準，應和公辦教師相同。”1980年8月教育部頒發的《關于辦好中等師范教育的意見》提出:“中等師范學校也可以招收民辦(或代課)教師。招收的條件必須是教小學的民辦(或代課)教師，年齡可適當放寬。”1981年10月7日，國務院轉發了教育部《關于調整中小學教職工工資的通知》，其第7條指出:“長期代課教師，可參照國家固定教職工增加工資的精神，適當增加代課酬金。具體辦法由各省、市、自治區人民政府研究制定。”1985年8月30日，國務院工資制度改革小組、勞動人事部《關于高等學校、中等專業學校、中小學教職工工資制度改革問題的通知》第3條第3項規定:“民辦教師或長期頂編代課教師轉為上述學校公辦教師后的教齡計算，應按其工齡計算的有關規定辦理。”通過上述文件可以看出，這一時期國家對代課教師和民辦教師基本上是同等對待的。

但進入20世紀90年代以后國家關于代課教師的政策發生了變化，不再和民辦教師一視同仁。這一時期，國家集中力量解決民辦教師問題，而對代課教師的待遇標準和轉正問題則只字未提。1992年8月6日，國家教委、國家計委、人事部、財政部下發的《關于進一步改善和加強民辦教師工作若干問題的意見》，以及1998年8月10日，教育部辦公廳發布的《關于當前加強教師隊伍管理的通知》，只是硬性規定了代課教師的聘用權限和對不合格代課教師的清退，至于如何解決代課教師身份問題，并沒有像民辦教師那樣有明晰的政策。這樣，到2000年民辦教師基本上全部轉為公辦教師，但代課教師問題卻遺留了下來。

二、“清退代課教師”意向的出現

近期“清退代課教師”意向凸現，與提高義務教育質量有關。經過半個多世紀的努力，我國義務教育終于得以普及，解決了適齡兒童“上學難”的問題。然而，在解決了“有學上”的問題之后，“上好學”的問題隨即成為家長和學生的主要訴求點，教育質量問題也就迫切地擺在了教育部門面前。而代課教師的存在與教育質量的提高有明顯抵觸，因為代課教師的素質普遍較差，他們當中絕大部分沒有受過專門訓練，缺乏教育學專業知識。同時，代課教師流動性大，職業性不穩定，加之常年低報酬，帶著怨氣干工作，影響了教學效果。這樣，在一般人看來，代課教師的存在嚴重制約了農村教育質量的提高，應當予以清退。

清退代課教師意向，從希冀改善我國義務教育的現實性來看，有著一定的合理性。正由于此，近幾年來教育主管部門頻頻發出“清退”導向。

2005年12月，教育部舉行新聞發布會曾表示，我國將逐步取消代課教師，全面推行農村的教師聘任制。2006年3月27日，教育部新聞發布會再次指出，各地將通過優化教師資源配置，確保農村學校合格教師需求，進一步加快清退中小學代課人員。2010年1月6日，教育部新聞發言人表示，對現有的代課人員，地方政府要加大統籌力度，從本地實際和提高農村教師隊伍素質出發，通過多種途徑、采取多種辦法妥善加以解決。2010年1月21日，教育部人事司有關人士表示，不能長期使用不具備教師資格的代課人員，地方各級政府可以考慮“擇優招聘、辭退補償、納入社保”來清退中小學代課人員。

與此同時，一些地方也積極行動，著力清退代課教師。比如，甘肅省蘭州市于2007年9月專門研究制定了《蘭州市解決農村代課教師問題工作方案》，決定2008年、2009年兩個年度完成代課教師清退工作。2009年11月22日，蘭州市教育局召開了新聞發布會，稱蘭州市已經有償辭退代課教師750人。2009年8月，廣州市政府發布《關于進一步做好解決中小學代課教師問題工作的意見》，決定在當年教師節前要解決在廣州市小學代課教師“代轉公”統一考試中考試合格的798名代課教師的入編問題。當時廣州市中小學共有1925名代課教師，余下的1100多名代課教師要離開教師崗位，另謀出路。

三、硬性清退代課教師與農村教育實際不相符

為提高教育質量而清退代課教師，教育主管部門有此精神，地方政府有所行動，看來代課教師真的要被掃地出門了。那么，真的不需要代課教師了嗎?其實問題遠非那么簡單。

如前文所述，代課教師是農村義務教育師資供求不平衡的產物。在偏遠、落后的山區，工作條件、生活環境異常艱難，公辦教師調不進、穩不住，這里的基礎教育主要是靠代課教師承擔的。代課教師雖然為頂編教師，沒有正式的職業身份，但他們在這些特定區域內發揮著重要作用。

豫南山區泌陽縣馬谷田鎮馬莊教學點代課教師徐云玲，自1986年開始，這個教學點一直由她支撐。原因就是這里地處深山，交通不便。1983年設立該教學點后，3年中先后有6位教師到此任教，但每個教師堅持不到一個學期就申請調離。學校只好由代課教師堅守。

河南省魯山縣趙村鄉堂溝村小學，路遠山深，距縣城50多公里，公辦教師望之卻步，代課教師任宗毓堅守這里27載。當地村民們說:“要不是任老師堅持在這個小山村教學，小學生們要跑到4公里外的地方去上學。”

河南省武陟縣詹店鎮陳莊村小學，同樣是因為公辦教師不足，代課教師趙新旺自1995年走上講臺，在沒有“名分”(不在編制)、收入極低的情況下，堅持至今。

由此可見，代課教師是教育資源投入不均衡無奈狀況下的一種不得已的選擇。代課教師如果離開其教學崗位，誰來填補這些空缺?實際上，近幾年來對代課教師欲清退而不能的狀況就說明了其存在的客觀必要性，一旦被硬性清退，這里的教學將會癱瘓。對此，不少有識之士、教育管理人員及輿論界都表現出了一定的憂慮。

全國政協委員、民進云南省主委羅黎輝，曾對農村教師問題進行調研。2008年3月，他向全國政協提交了聯名提案《關于積極穩妥地解決我國農村代課教師問題建議》，他認為，代課教師不可能立馬全部用“一刀切”的辦法清退掉，因為有很多的校點或者是有的偏遠學校它就是一師一校。這位老師一旦被清退了，你又補充不進去新教師，那只有一條路，就是關門。

2009年11月22日，蘭州市教育局召開的新聞發布會，也有人顧慮到清退代課教師之后新教師如何及時補充上來。蘭州市政府教育督導人士就指出:“(代課教師)主要集中在七里河區更多一些，七里河區有它的特殊情況，山大溝深，邊遠的農村的小學分散一些，而且更艱苦一些，這些地區我們的公辦教師派上去比較困難。”

甘肅省宕昌縣教育局領導人講得更清楚:“代課老師是清退不掉的。代課教師的離去，并不等于公辦教師的補入。如果硬性清退，我們縣三分之一的教育就垮了。”

2009年9月10日，中央電視臺《新聞1+1》欄目對此評論道:“西部更多的是這種歷史的遺留問題，它要想招公辦的教師難得很。另外麻雀學校非常多，那里交通非常閉塞，條件非常艱苦，你真讓很多師范院校的大學生、中專生畢業到那兒去當老師，即使給他正式的編制他也未必去。”

這就是說，清退代課教師，我們必須首先正視幾個問題:第一，在貧困的邊遠山村學校，招聘正式的公辦教師很難;第二，即使招聘來了公辦教師，但因條件苦也留不住;第三，代課教師在這些地方工作生活時間長、適應性強、教學經驗豐富，是一般的教師替代不了的。這些問題表明我們現在硬性全部清退代課教師，與農村教育實際是不相符的。

四、代課教師問題要協調統籌，多渠道解決

通過上述分析，我們應該認識到，提高農村中小學教育質量，出路不在于硬性地清退代課教師，相反，是要愛護他們，關心他們，建設好這支隊伍，從而促進當地教育的發展。

(一)擇優轉正，解決代課教師身份問題

代課教師問題說到底是一個身份問題，他們進不了國家教育職業體系，總是游離于正式教師隊伍之外，生活待遇、專業知識均無法提高，教學質量大受限制。實際上，不少代課教師有豐富的教學經驗，對這些教師應像當年對待民辦教師那樣將他們轉為公辦教師。這對穩定教學、解決貧困鄉村長期沒有新的公辦教師的困境有重大意義。貧困地區自然條件惡劣，在這里工作的教師首先要具備適應環境的良好心理素質和工作能力。而代課教師土生土長，既適應環境，又能獨立承擔教學任務。所以，要想使貧困落后地區有合格的、穩定的公辦教師，最好的辦法是將這里的優秀代課教師轉為公辦。在這方面有些地區已做得很成功。

2007年，重慶市有1萬余名代課教師，其中80%分布在三峽庫區、武陵山區等邊遠貧困地區。這些代課教師普遍面臨工作環境差、任務重、待遇低的窘境，成為長期困擾重慶農村教育發展的一大難題。為破解這道難題，重慶市政府在2007年8月出臺了《重慶市在農村義務教育階段學校代課教師中招聘公辦教師實施方案》，通過公開招考的方式，將全市1萬余名代課教師中的8000名轉為公辦教師。2009年年初，廣東省在經濟欠發達地區對中小學代課教師進行招錄公辦教師的考試，當時報考人數為11145人，最后錄取6970人，占了六成多。上述這些舉措有力地促進了當地教育事業的發展。

(二)國家要制定代課教師擇優錄用明晰政策，促進地方代課教師問題的解決

關于代課教師擇優錄用，國家雖多次提倡，但始終沒有拿出一個具體的政策方案。如2008年年初，教育部例行新聞發布會講道:“代課人員很敏感，而且社會關注度很高，政策性非常強。”2010年1月21日，教育部有關人士提出:“要允許那些具備教師資格、符合教師任職條件、素質較好、有一定教學經驗的代課人員參加公開招聘，擇優進入到教師隊伍，最好還能夠有一定的政策傾斜。”但什么政策，怎么做，都沒有講。這就使不少地方在解決代課教師問題時缺乏依據，無所適從。例如，2007年9月蘭州市制定的《蘭州市解決農村代課教師問題工作方案》，其中提出了一個“擇優考錄”的解決辦法，但到2009年年底清退代課教師計劃要結束時，“擇優考錄”一次也沒有舉行。對此甘肅省教育廳有關人士解釋說:“代課教師如何清退、補償和‘擇優考錄’，從國家到省，至今沒有具體的指導意見，缺乏政策依據，因此‘擇優考錄’的計劃無法實施。”蘭州市教育部門領導也講道:“我們盡管做了積極努力，但國家一直沒有出臺擇優考錄的政策，也沒有相關的政策。在這樣的情況下，我們現在難以解決這一問題。”可見，制定國家層面上的代課教師擇優錄用的明晰政策是十分必要的。

(三)政府協調統籌，加大解決代課教師問題的力度

解決代課人員涉及多個部門，并不是由教育行政部門一家可包辦的，需要由地方政府統籌安排。比如，要由地方編制部門給編制指標，要由地方財政支付教師基本工資等。2009年9月廣州市政府之所以一下子解決800名左右代課教師的身份問題，原因就是廣州市委市政府明確把解決代課教師問題的工作作為各區縣級人民政府、市各有關職能部門的政治任務和一把手工程，并與財政、人事、編制、勞動等部門，共同采取必要措施，加大工作力度，才得以確保在當年10月底以前，整體解決全市中小學代課教師的問題。

(四)對尚且不能解決身份的代課教師要提高待遇、加強培訓

代課教師在短期內無法完全消除，而我們還要提高農村教學質量，這一現實要求我們必須搞好代課教師隊伍建設，對繼續留用的代課教師要增加他們的物質待遇，提高他們的業務素質，使他們安居樂業。我們要按照《勞動法》的相關要求，逐步做到代課教師同當地公辦教師同工同酬。同時考慮將長期代課教師的醫療、養老等問題逐步納入社會統籌。另外，許多代課教師在學歷上稍顯不足，業務水平需要提高，地方財政要支持代課教師進行學歷再培訓。這種培訓應采取免費方式進行。

(五)對不能留用的代課教師，要妥善解決好其出路

代課教師由于資質不同，不可能全部繼續從事教師工作，一部分人是要辭退的。對這部分人，要根據其貢獻大小，給予合理的經濟補償，必要時還應協調有關部門安排其再就業，實現順利轉崗。蘭州市2007年9月在解決農村代課教師問題時，對被清退者按每滿1年教齡1000元/人的標準，給予一次性經濟補償，補償經費由市縣(區)兩級財政分擔。廣州市政府2009年9月在解決代課教師問題時，對不符合入編條件的代課教師進行妥善安置，一是通過專門的培訓，把部分代課教師吸收為學校工勤人員;二是教育部門聯合勞動人事部門，共同進行轉崗培訓，努力實現代課教師的再就業。這些經驗都值得我們借鑒。

總之，清退代課教師不同于清退違法經營活動，不能簡單地一“清”了之。清退代課教師是為了規范教學和提高教學質量，一定要從農村教育實際出發，做到合情、合理，協調統籌，多渠道解決。

(本文統計數據參考《中國教育統計年鑒(1991～1992)》《中國教育事業統計年鑒(1996)》《中國教育事業統計年鑒(1997)》《中國教育事業統計年鑒(2003)》等文獻資料，特此說明并向作者表示感謝!)

(責 編 流 水)