論教育政策的程序公平之虛假性

[摘要]程序公平作為一個集合，集合中的元素有起點公平、過程公平和結果公平以及相關的倫理公平和規則公平。通過程序公平這個集合中的元素之間的學理分析，得出程序公平的虛假性，這里的虛假性是程序公平實現的一種尷尬和一種困境;同時，程序公平是教育政策制定中重要的一種制度安排的追求和結果。正因為程序公平實現的尷尬和困境，因此，進而指出擺脫這種尷尬和困境的路徑。

[關鍵詞]教育政策;程序公平;虛假性

[中圖分類號]G40-011.8[文獻標識碼]A[文章編號]1005-4634(2010)01-0021-04

1教育政策的公平追求:歷史性理念

追求公平，是幾千年來人類文明社會孜孜以求的偉大理想。在中國，孔子時代的“大同社會”理想，魏晉時期陶淵明所憧憬的世外桃源，清末太平天國的《人朝田畝制度》，康有為的《大同書》，孫中山的“三民主義”，到毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”思想，都可以以“公平”作為主題詞貫穿這些經典史集;在歐美，從柏拉圖的《理想國》開始，到階級啟蒙思想家洛克、孟德斯鳩、伏爾泰、盧梭等大家，從美國的《獨立臺言》到法國的《人權宣言》，從空想社會主義到馬克思主義的誕生，從巴黎公社到20世紀無產階級世界革命，從普選權的實現到福利國際的形成，仍然可以用“公平”這根主線來貫串思想家的社會理想[1]。公平是對人與人之間涉及利益分配的社會關系之平等狀況所作的肯定性評價，是構建和諧社會的基本前提。今后將更加關注社會建設，更加注重社會和諧、社會公平和社會正義，其實質是政策的價值取向將轉向公平尤其是社會公平[2]。不十分嚴格地講，政策是指某一(或一組)行動者(主要是政府的官員、機構和團體)在既定的活動領域中的行為。更廣義的理解，政策是政府機構和它周圍環境之間的關系[3]。因此，從這種角度理解教育政策，是指教育行政機關和它周圍特定環境的關系。而這種特定關系，不管是從社會環境角度來看，還是從教育政策自身的功能來看，教育政策追求的必然是公平，即教育政策公平。從公共政策的本質來看，公共政策的價值追求是社會公平和社會正義[4]。教育政策作為公共政策的一部分，從這個層面上理解也必然是追求教育政策的公平。同時，教育政策作為一種權威的分配，教育政策的本質是公共性，這就決定了教育政策必須立足于解決對教育資源公平分配的問題。任何一個民主、進步國家都必須堅持公平原則。如果不以公平為價值理念，尤其是在當今我國教育領域內，利益主體分化日益多元化的今天，不僅不能解決棘手的教育問題，而且將嚴重阻滯社會的發展。公平對待每一個公民，特別是對弱勢群體的平等關切，保證共享社會繁榮的成果，這是一個社會文明發展程度的標志。

政策公平的理念是永恒的，這從歷史的發展和演繹過程可以看出。同時，政策公平的內涵卻有著很強的時代性和歷史性。但，在任何時代和歷史階段的變革，其共性都是希望通過社會變革帶來更大的平等，改善人們特別是弱者、處于不利地位者或被排斥者的生活狀況，這種意愿長期以來一直是社會科學家工作的基本理由，而社會科學傳統本身則深深地扎根于社會行動和改革[5]。而社會科學家所采取的行動和改革的信念只有通過參與政策制訂，利用各種資源的優勢，使政策內容達到公平、公正和平等的地步，從根本上促進社會變革的公平。

2程序公平的界定與屬性

2.1程序的界定:程序公平的集合概念

程序:①按時間先后或依次安排的工作步驟。如，工作程序、醫療程序;②為使電子計算機執行一個或多個操作，或執行某一任務，按序設計的計算機指令的集合[6]。本文的程序不是分析具體的工作步驟和先后的時間順序，這里的是指規則或制度本身的集合概念。在這個程序公平集合中，有倫理公平、規則公平、起點(機會)公平、過程公平、結果公平五個元素。程序公平是教育政策制定中絕對重要的一種制度安排的追求和結果。但是，往往在表面上看是公平的，比如在教育政策制定過程中政策主、客體都有參與權的人人平等的制度設計。而究其本質，這種制度設計所保障的參與程序的公平是有內隱性條件的。這種內隱性條件使參與的程序公平具有了程序公平的不真實性，即程序的虛假性。虛假性是指程序公平實現的一種尷尬和一種困境。因此，教育政策程序公平，即為使教育政策制定具有五性，即科學性、民主性、合理性、合法性和公共性，不同的工作步驟所處的階段的程序集合中相對應的元素。本文主要是對這個程序集合中的五個元素與教育政策制定過程中的主、客體參與性分析，試圖論證程序公平的內隱條件性，即教育政策程序公平實現的虛假性，進而提出規避虛假性的路徑選擇，有效地實現程序公平的追求。

2.2程序的屬性:形式公平的絕對性

從政府管理社會的角度來說，決策過程本身就具有一種非理性的屬性，它對來自利益沖突的多個集團的矛盾意見全都敞開著大門[7]。就此進行的調查表明，決策人往往只是在研究成果和已經做出的決定相一致的情況下，才會直接利用這些成果[8]，或者是這種成果屬于若干可以考慮的備擇方案之列，并未越出由政治、組織或其他方面的因素所劃定的“可接受范圍”[9]。從這種角度來看，政策決策更大程度上應該是一種藝術，即經驗決策，而這種藝術或經驗的實質是“人治”作用的存在。隨著社會的進步，民主化進程的發展和市民社會的出現，勢必要尋找一種手段解決公平缺位的現象。因此，政策制定的程序公平便成了規避“人治”作用的發生。教育政策制定的程序化可以彌補經驗決策的不足、提高教育決策的效率，并有助于公正、公開地制定政策[10]。教育政策制定是指公共組織特別是政府針對有關重要的教育問題，依照一定的程序和原則確定政策目標，擬訂、評估和選擇有關政策方案并最終擇定的過程。從這個層面的定義中可以看出，程序性是政策的特定屬性和本質要求。在十六大報告所指出的“我國政治文明建設的重點在于加強制度建設，實現社會主義民主政治的制度化、規范化、程序化”。德羅爾認為，元政策指有關政策制定的策略，包括政策制定的結構、過程、人員和方針原則等[11]。而在元政策制定過程中，既然是原則方針的制定，在公平價值的追求下，并且在當今主要的羅爾斯的分配公平和程序公平的思潮影響下，就需要對政策制定過程中的程序原則進行規制，從而實現程序公平的價值追求。

因此，程序的提出，就是保障公平實現的路徑選擇。所以，程序公平就是政策形式公平的絕對性和特定性的標志。

3程序公平的前提:機會公平的困境

教育政策的程序公平其實質就是一種規則。規則本身制定的不管有多么的公平，如果規則的前提條件，即進入規則是有條件的，那么程序公平就進入到一種難以糾正的困境中。而在教育政策的制定過程中，程序的公平就存在著這樣的困境。

從出生到生命終結，個體之間的資源條件不平等不僅先天存在，而且在先天的資源條件不平等的前提下，有不斷拉大的可能性。例如信息獲得、經濟條件、家庭背景和社會地位等先天性的不足，必然造成教育政策制定過程中的參與性不平等。如在個體人生中的不同職業體現著不同的社會地位，而不同職業對政策關注度有著很強的相關度，如教育背景好的職業有很強的關注度[12]。同時，學歷與關注度之間存在高度正相關關系。學歷每提高一個層次，公民對于公共政策制定過程的關注度就比相鄰較低的學歷層次群體提高 7.785%[12]。其相關的研究結果有:①男性對公共政策制定過程的關注度高于女性;②青年群體對于公共政策制定過程的淡漠度高于中年群體;本研究的前提是對公共政策制定過程關注的人數越多公民對公共政策制定過程關注的程度就越高。

因此，由于思想觀念和知識水平的差異以及社會經濟地位的差別等先天和后天的資源不平等，在市場運行不可避免地帶來結果的不平等。而這種結果的不平等又重新成為資源不平等的事實。這種不平等對政治社會而言，卻是不合理的。“平等的關切是政治社會至上的美德”，“平等關切是施政者特殊的、必不可少的美德。”[13]一個沒有這種美德(平等)的政府只能是專制的政府，一個國家的財富分配如果極為不平等，那么它對公民的平等關切就是值得懷疑的。這些政策主要關注如何接受市場經濟導致的不平等的前提下對這些不平等予以修正，也就是說，這些政策把市場經濟條件下收入不平等當作一個給定的事實，然后再去詢問稅收應當如何針對優勢群體的某些不平等收入，應該如何把這些不平等收入向弱勢群體轉移[14]。作為一個自由主義者，德沃金相信，每一個人的人生都是有價值的，政治社會組織的合理性就在于可以讓每一位公民的人生都不會虛度，他們不會因為能力、則富、技能、性別、種族等各方而原因而承擔不幸的命運。因此，教育政策一定要體現平等的關切，既要在道德上平等地對待每一個人，又要讓人們為自己選擇承擔責任。這就是所謂“敏于志向，鈍于天賦”。

我國貧富懸殊在很大程度上并不是公平競爭造成的結果，而是少部分人憑借其天然的優勢或利用不平等的機會巧取豪奪造成的。不平等及其加劇的趨勢成為對發展的限制與障礙的復合體，因此，迫切需要扭轉這一趨勢，創造更大的平等作為加速發展的一個條件。”[15]

從這種層面上來說，教育政策的程序公平的前提陷入一種困境，人們在教育政策制定的程序公平上，只能盡力改變前提的不公平，但是卻無法達到完全的前提公平。

4悖論:程序公平之虛假性

4.1程序公平之內在虛假性:行動的困境

在教育政策中，公平問題是時代和歷史的選擇。在公平的追求過程中，程序公平在一定意義上存在著絕對性，即其它形式公平的不存在性。但在程序公平的追求過程中，在教育政策過程的內部就存在著悖論。在政策制訂的過程中，關注的應該是目標達成與效能最為重要，因而，公共行政人員不應該受制于程序規則[16]。這就在政策的效能追求下與政策過程要求的程序公平發生了矛盾，出現教育政策制定程序上形式公平的內在追求的悖論。

4.2程序公平之外在虛假性:機會平等之困境

在教育政策過程中的公民參與的程序性與機會平等的困境。一方面公民參與是“公眾參與政策過程作為一種程序性安排，在決策上具有程序的合理性。”[17]這是教育政策“五性”的必然要求和實現途徑。在教育政策制定中，實行公民參與的本質是實現“五性”，即公共性、民主性、合理性、合法性和科學性，進而實現教育政策制定的程序公平性。但是，從公平的前提，即機會公平的困境分析中，可以得出程序公平的虛假性。

4.3程序公平之學理虛假性:內隱性條件存在

公平的含義則相對復雜、不確定，難以衡量，它在不同的范疇和領域內有不同的內涵。公平問題貫穿于政治、經濟、社會等各項活動的始終，在不同的范疇、話語體系中的內涵各異。但就程序公平的集合中，倫理上的公平，指不管是誰，人人都必須享受做人應獲得的基本利益與價值。人們平常所說的“法律面前人人平等”即是指此種倫理意義上的公平。機會對所有的人不允許歧視地平等開放。美國學者羅爾斯也持此種觀點，即各種職務和權力地位向所有人開放。但事實上，這種機會均等通常是有一定條件制約或規定的，只有符合基本規定或條件的人，或者說具備相應能力和素質的人才有此機會獲得這種機會均等。規則公平有兩層含義:首先，確立一種相對公平的規則;其次，這些規則平等地適用于所有政策對象，即過程公平。與機會均等的含義不同，規則公平僅指相對公平的規則平等地適用于所有政策對象，但從另外一個角度看，規則公平與機會均等一樣，不能克服自然人身條件的差異所帶來的種種限制。可見，規則公平也是有一定條件約束、限制的。結果公平并不是指結果平等、平均等同，而是指在確保以上三項公平內容的基礎上所產生的客觀結果是公平的。因此，從學理上分析也可以得出教育政策的程序公平的虛假性。

5突破:程序的剛性(規則)與彈性(前提)的整合

5.1個體自由與能力提高的實現:教育政策的功能定位

阿瑪蒂亞森的觀點:可行性能力的平等。他認為，以人的自由發展程度作為衡量社會發展的標準，而不是以財富的增長或者其他標準作為判斷社會發展的依據。簡單地說，對他而言，發展就意味著人的發展，就意味著每一個人都可以“持久生活(不在青春年華就受到夭折)和活著過一個好的生活而不是一個艱難的、不自由的生活”。所以發展的根本就是每一個公民的能力的發展。“能力”的概念與“自由”的概念是有著一致性的。一個人只有擁有了某種能力，才可以說在某方面是自由的。疾病、收入低下、性別、社會分工等等因素都會在不同方面對人的能力造成限制。所以。也就影響了他的自由[18]。因此，雖然教育政策的程序前提是處于困境中，但是，教育政策的本質功能應該是促使每個人自由發展和能力的增強，這才能夠使機會平等的困境得到不斷地改善。

5.2教育政策的補償性:程序前提公平縮小的法則

在教育政策中要貫徹矯正平等和補償平等的原則，追求教育的絕對平等是不現實的，但要努力實現受教育機會、受教育權利、享受教育資源的相對平等。因為差別是市場經濟內在規律的反映，差別不僅是市場經濟的本質特征和普遍現象，同時也是社會發展的基本動力和基本方法[19]。公正的社會又應當避免自然的博彩，不能因為有些公民因為自然的劣勢而生活不幸。因此，社會經濟利益的分配應當在保證機會均等的條件下，對那些在合作體系中最不利者給予一定的補償[18]。

5.3弱勢群體價值追求:程序前提公平實現的路徑

對社會做出總體性的安排，追尋公共利益，這是政府這一強制性政治組織可以獲得倫理辯護的依據。公共政策主體所持有的價值觀對其公平分配社會資源能力有較大影響。從政府的道德責任講，除難比造福具有更迫切的道德意義。因此，公共政策必須堅持“社會總體利益最大化”的價值取向，只有以維護和增進社會公平為目的來分配有限的社會資源，才能維護社會穩定、促進經濟發展[20]。所以，教育政策實現教育公平是有所能的，這種平等主義就意味著，政府應當給人們配備平等的能力，尤其是對弱勢群體的關注，使他們可以實現在他們的生活質量上的平等，也就是要給予他們每一個人平等地實現他們理性承諾的生活計劃的能力。

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