對農業政策性貸款市場化運作的現實思考

摘要:隨著我國農村經濟快速發展，當前以政府主導的農業政策性貸款模式已不能滿足農村經濟發展多元化需求。面對當前農村經濟對政策性金融多元化需求現狀，農業政策性貸款運作應實現市場化運作、商業化管理，并逐步由“政府主導，專業銀行投入的單業務模式”向“政策引導，金融機構廣泛參與的多元化業務模式”轉變。

關鍵詞:農業 政策性貸款 市場化運作

所謂“政策金融”，目前還沒有統一的定義。很多研究者將政策金融定義為公共部門所從事的金融活動，還有人根據金融中介理論，認為政策金融應是指公共部門所從事的金融中介活動。日本學者小濱裕久、奧田英信等人在比較一般的意義上將政策金融定義為“為了實現產業政策等特定的政策目標而采取的金融手段”，也即為了培育特定的戰略性的產業，在利率、貸款期限、擔保條件等方面予以優惠，并有選擇地提供資金。政策金融并不僅僅是由政策性金融機構提供資金(即狹義的政策金融)，商業性金融機構在政府的引導下為特定產業政策提供資金也包括在內(即廣義的政策金融)(小濱、奧田等，1994)。基于這種觀點，我們認為農業政策性金融是一個內容涵蓋比較廣泛的概念，它不僅限于農業政策性銀行的貸款，還包括享受政府政策優惠、享受政府資助和擔保的商業性金融機構貸款。從目前我國農業政策性貸款的發放情況來看，農業發展銀行提供的農業政策性貸款由于業務范圍和業務規模狹小，已越來越難以滿足我國支農政策的需要。充分利用金融市場資源，拓展我國農業政策性貸款實現形式，提高我國農業政策性貸款的支農力度和效果，是當今農業政策性金融亟待解決的一個重大課題。

一、當前農業政策性貸款的運作現狀

目前，我國農業政策性貸款業務主要由農業發展銀行承辦。采取以政府主導的運作模式，即在政府或政府部門的支持和策劃下，以國家信用為基礎，通過政策性金融機構，按照規定的范圍、對象，用直接或間接的方法，向特定的群體發放貸款，并對貸款損失給予相應的財政補償。這種運作模式曾在增加農產品供給、穩定農產品價格、促進農業生產力提高等方面發揮了重要的保障和支撐作用。但隨著糧棉油市場化體制改革和農村經濟的快速發展，農業發展銀行政策性金融功能不斷弱化，難以滿足當前農業和農村經濟發展的需要。

1.信貸品種單一，與農村經濟的多元化需求不相適應。當前農村經濟發展對農業政策性貸款的需求逐步多元化，涵蓋了農村經濟發展生產、流通、居民生活、基礎設施建設的各個環節。然而從供給上看，我國目前的農業政策性貸款主要是農副產品收購貸款，貸款對象主要傾斜于流通環節，不能滿足農業發展的多元化需求。雖然農業發展銀行于2004年以后逐步開辦了農村基礎設施建設貸款、農業綜合開發貸款和農業生產資料貸款業務。但新開辦的農村基礎設施建設貸款支持的范圍僅限于農村路網、電網、水網、信息網建設、農村能源和環境設施建設;農業綜合開發貸款支持范圍限于農田水利基本建設和改造、農業生產基地開發與建設、農業生態環境建設、農業技術服務體系和農村流通體系建設。

2.信貸方向偏離，與農村經濟的需求重點不相適應。從各國農業政策性資金運用規律來看，發展中國家農業政策性金融的支農業務重點多偏重于農業產前和產中領域，只有當經濟發展到一定階段后，才逐漸將其資金運用向流通領域轉移。然而在我國1998年農業發展銀行業務調整之后，目前在農業發展銀行的信貸資產中，除了極少量用于簡易建倉等小型基本建設外，其余均投向糧棉油流通環節。從糧棉油收購資金流程中可以看出，以收購貸款的注入形成的糧棉油商品物資運動，其本身并沒有體現農民與農業發展銀行之間的任何債權和債務關系，只是以間接的資金再循環方式作用于農業再生產過程，使得政策支農貸款實際上脫離了農村系統的資金運動。因而，當前農業政策性貸款的信貸支農功能在很大程度上被淡化了。

3.信貸效率低下，與農村經濟可持續發展不相適應。當前農村經濟發展對資金需求具有長期性特征。但農業政策性信貸供給效率不高，不能滿足農村經濟可持續發展的需要。一方面，表現為信貸質量不高。政策性貸款不良貸款占比明顯高于商業性金融機構和合作性金融機構。貸款大都缺乏相應的庫存商品物質保證或被不合理占用。另一方面，表現為信貸資金使用效率低下。從期限上劃分，農發行現有的糧棉油收購貸款應當屬于短期性資產，按農發行現行辦理貸款的有關規定，糧棉油收購、調銷、儲備貸款的期限都不得超過1年。但在實際運營中，由于糧棉企業受收購商品供過于求、銷售困難等情況的制約，致使貸款一再展期，形成了短期貸款被企業長期占用，使用效率低下。

二、農業政策性貸款市場化運作的模式選擇

農業政策性貸款運中面臨的各種困境，歸根結底是由于當前農業政策性貸款運作模式的過于僵化。改變當前政策性貸款運作模式，實現農業政策性貸款的市場化運作，是當前農業政策性金融改革的必然趨勢。

(一)轉變農業發展銀行經營管理模式，實現農業政策性貸款的市場化運作。一是農業發展銀行資金來源的市場化。除財政每年在預算中專門安排相應數量的資金補充農業政策銀行資本金外，農業發展銀行可以通過市場化的手段拓展資金來源:如國家對農發行實行優惠稅收政策，通過免征農發行的所得稅、提高稅前風險撥備比例等稅收激勵措施擴大其資本金來源;考慮發行股票由中央財政或有關商業銀行和地方政府定向購買參股，增加其資本資來源;制定有關法規，適當拓展農發行吸收存款的范圍，拓展農發行參與同業拆借市場的范圍，擴大資金來源渠道。二是農業發展銀行資金使用的市場化。首行，作為政策性銀行，農業發展銀行要利用市場化手段拓展政策性業務。深化對政策性業務的理解，不能只局限于原有的農業政策性業務范圍，可將政策性貸款項目分為純政策性貸款項目和準政策性貸款項目和地方政策性貸款項目，可以對這些不同的項目采取不同的信貸支持政策。其次，適應市場化運作和可持續發展需要，拓展商業性業務。當前在繼續做好糧食收儲業務，確保國家糧食安全的基礎上，重點可放在支持農業和農村基礎設施建設、農村公共事業、農村綜合開發、農業生產資料、農業小企業、農業科技創新和轉化、開展扶貧開發以及農產品流通加工等方面，可考慮開辦農業保險和貸款擔保等保障性業務。

(二)通過特定操作或政策組合，推動商業性金融與政策性金融業務的結合。在現有金融機構的基礎上，通過不同機構之間的政策搭配來實現農業政策性金融功能。其實所謂的組合搭配，主要是指宏觀和微觀上的搭配，即宏觀上為實現一定的政策目的或戰略目標，但在微觀運作上仍然發揮市場機制的基礎作用。在這個過程中，發揮宏觀指導作用的主要是政府及財政部、中央銀行等政府部門，而微觀行為主體就是一般的商業性機構。例如對于中小企業的發展，宏觀政策上可以規定各商業性金融機構必須有一定的比例的資金是貸放給中小企業的，至于貸放給哪一家中小企業，則是在市場機制作用下由商業性金融機構進行自主的理性選擇。具體來說，可以規定任何商業銀行必須把自己貸款的40%貸放給中小企業，超過這個比例的由政府財政給予補貼或獎勵，達不到該比例必須交納罰款或接受其他的懲罰措施(包括在后續時間規定更高的比例)。這就有效地發揮了政策金融的補充和引導功能，市場機制不能完成的，在政策的引導下可以得到有效補充。其實這里并不需要一定由政府來承擔政策性金融活動的損失，政府只是給出方向并做好相應的配套措施和制度建設，那么一方面可以保證有發展潛力的中小企業得到足夠資金支持，另一方面可以促使各商業性金融機構去選擇更有發展前途的中小企業。

三、推動農業政策貸款市場化運作的政策措施

農業政策貸款市場化運作的核心在于利用市場機制去自發實現政策性金融目的。在當前農村信貸產品單一、市場化手段較少的情況，通過適當的政策引導，促進農村金融機構加大信貸創新力度，推動農村金融市場機制的建立，是當前農業政策性貸款市場化運作模式得以確立的關鍵。

(一)建立農村資金回流強制機制，增強拓展農業政策性貸款業務的壓力。以法律的形式規定縣域商業銀行必須將存款的一定比例投放到當地，可將縣域經濟按照發展的水平和質量劃分為ABC三類，確定不同類別縣域的最低存貸比例。運用經濟手段，同時輔之以必要的行政手段，對未達到存貸比例的縣域金融機構實行繳存特種存款，提高準備金率、提高營業稅等懲戒措施，對達到最低存貸比例的金融機構實行相應的激勵手段。建立國家農業投融資委員會，強化支農資金管理。建議成立國家級農業投融資委員會，將國務院各涉農部門的農業項目財政資金以及各級政府的財政支農資金，農發行、開發銀行、農行、農信社以及其他各商業銀行的支農信貸資金統一歸集到該委員會統籌管理，確保各項支農資金及時足額到位，提高使用效率。通過建立農村資金回流與穩定機制，倒逼農村金融機構不斷拓展農業政策貸款業務。

(二)充分發揮政策杠桿作用，增強拓展農業政策性貸款業務的動力。對農村金融機構繼續實行差別存款準備金制度，并在再貸款、再貼現等方面結合支農貢獻給予優惠政策。建立科學的縣域金融機構的分類監管制度，建立一套因地制宜、因行制宜的縣域銀行監管考評體系和指標，適當放松對中小農村金融機構存貸比例的最高限制，放松對農村信貸創新產品的管制，對農村信貸服務開展較好的機構在機構設置、并購、業務范圍、監管費用減免等方面給予支持。對支農信貸投入力度大、信貸產品創新多的農村金融機構給予部分稅收的減免。

(三)建立風險補償與分散機制，激發拓展農業政策性貸款業務的潛力。盡快建立政府農業信貸風險基金，發揮對農業經濟的補償作用，對出現因大面積自然災害等引起的農村信貸風險的金融機構直接給予一定補償。加快農業保險制度建設，建立農業風險分散機制，完善政策性農業保險機構職能，鼓勵商業性保險機構開發農業保險業務，建立銀行與保險業在農村金融中的協作機制。健全農村各類信用擔保體系，面向農戶和農村中小企業設立農業擔保機構，發展農村互助擔保組織，建立擔保基金，鼓勵各類信用擔保機構進行金融創新，積極拓展農村擔保業務。

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(作者單位:中國人民銀行郴州市中心支行)