“五老”模式——解決農戶小額貸款難題的探索與實踐

大型商業銀行服務“三農”，為農民直接提供金融服務，最大的難點在于大型銀行延伸至農村的組織架構和從業人員狀況，與農民生存狀態存在固有矛盾，并因此引發了管理風險與成本控制的難題。中國農業銀行湖南省分行(以下簡稱湖南農行)在運作農戶小額貸款的過程中，創造性地提出并推行了“五老”模式，比較好的解決了農戶“貸款難”和銀行“難貸款”的問題。本課題組通過對湖南農行率先試點的二級分行-邵陽農行的調查，對“五老”模式在農戶小額貸款運作中的作用進行了研究。

一、解決農戶小額貸款難題的思路:“五老”模式的引入

(一)農戶小額貸款解決方案選擇

理想的信用關系和環境，是成本最低、風險最小、效益最大的最佳狀態。為接近這種狀態，解決商業金融機構與農戶之間真實的信任問題，合乎邏輯的方案是在農行與農戶之間尋找一個雙方都信任的中介(信用中介)，這個中介以資產、名望或其他憑據取得雙方信任。依據這一思路，我們可以在實踐中選擇幾個有效方案，以實現低成本與低風險的“雙低目標”:

一是以信用評定為中介。這一模式，即在鄉村大力開展以小額農貸為主要載體的農村信用工程，客觀評定農戶信用等級，建立農戶信用基礎檔案，并作為貸與不貸、貸多貸少的依據。但這一模式有賴于農村征信系統的建立，目前基礎數據缺乏，網絡建設難度大，現實條件遠未具備。

二是以企業、專業合作組織(如行業協會)或農戶互助組織為中介。2007年末，湖南農村人口數量4588萬人，1438萬戶;全省注冊的各類農產品加工企業26000個，農民專業合作組織12000個，帶動農戶近200萬戶。按“企業+農戶”(公司+基地+農戶)和“合作組織+農戶”的形式，對這些龍頭企業和專業合作組織全覆蓋，能夠間接服務14%的農戶。這一模式湖南農行正大力推行，但由于現階段企業連基地和專業合作組織的形式遠未形成氣候，不具備普遍適用性。

三是以農村公認具有威望的人士為中介。此類社會人士能夠取得農行和農戶雙方信任，是農行連接廣大農戶的社會力量和實現“雙低”目標的有效杠桿。在當前農村，老支書、老村長、老黨員、老干部、老組長“五老”群體生在農村、貼近農民、了解農民，有的是行政領導，有的是群眾領袖。如果把他們組織起來，建立一種有別于行政組織的“軟組織”，利用他們的威望和群眾基礎，為農行貸前提供農戶信息、為農戶小額貸款提供擔保、為農行加強貸后管理提供支持，就能夠比較好地破解農行人手嚴重不足、信息嚴重不對稱的問題。

(二)五老模式實施的主要內容

所謂“五老”，指農村的“老支書、老村長、老組長、老黨員、老干部”;所謂“五老”模式，是指運作農戶小額貸款的過程中，由“五老”組成誠信評議小組，在貸前農戶準入時提供信息，甄別、推薦貸款對象;貸后協助管理、防控貸款風險。

按照這一思路，湖南農行實施“五老”模式的具體做法是:

1.慎重選聘“五老”。首先確定“五老”誠信評議小組。組長一般由村支部書記擔任，副組長由老村長擔任，其他人員有秘書、老組長、老黨員、老干部等，小組由5-7人“五老”成員組成;其次選擇人員。老支書、老村長不管是現在在位的還是已經退休的，不僅是或曾經是一村“最高行政長官”，很多也是村里的精神領袖;老組長是德高望重的村民小組組長;老黨員、老干部指的是退休回鄉的國家干部、教師等公職人員。選聘“五老”的標準，必須是為人正派、誠實守信、在本村有很高威望的老書記、老村長、老組長、老黨員、老干部，符合資格老、口碑好、威望高、情況熟、見多識廣、經驗豐富等條件，這樣的“五老”才能服眾，他們評議出來的結果才有說服力。

“五老”農戶誠信評議小組的產生程序——先在信貸需求較為集中的村，由村民代表大會推選或鄉(鎮)政府推薦在當地符合條件的“五老”人員(5名以上);然后，經村民委員會評選，經支行前臺部門深入群眾實地調查，由縣支行核準后，聘用為“五老”誠信評議小組成員，下發聘書。聘用期一般為二年，實行按年考核、動態管理。

2.明晰“五老”職責。一是公開、公正、公平對轄內有信貸需求的農戶誠信程度進行評議，供農業銀行參考。對被認定的誠信農戶，進行授牌。二是向農業銀行反饋當地農戶的信貸需求情況。三是協助農業銀行宣傳、推介金融產品。四是配合農業銀行加強對農戶貸款的貸后管理。五是協助農業銀行收回到期信用，督促借款農戶及時歸還農行貸款。六是反饋農戶生產經營過程中重大的經營活動。七是接受農業銀行業務培訓和管理。

3.推薦有效需求。發放農戶貸款的基礎是對農戶的全面了解和調查，“五老”則充分起到了“高參”作用。他們負責對轄內有信貸需求的農戶進行誠信評議，對農戶的基本情況、家庭情況、信用狀況、財產狀況，特別是對農戶有無不良信用記錄、有無經濟糾紛、有無涉及黃、賭、毒、黑等情況給予評議、打分，填制《農戶誠信評議小組評議表》，評議小組成員簽名認可后，判斷該農戶為“誠信農戶”還是“非誠信農戶”，并在村里公開、直接、真實的張榜公布，頒發“誠信農戶”牌。“五老”為農行提供了第一手資料，解決了農戶貸款信息不對稱的難題，能有效防止貸款發放中的盲目性和隨意性。

4.組織批量調查。農行根據“五老”誠信評議小組提供的“誠信農戶”名單和《農戶誠信評議小組評議表》，由兩名管戶經理集中時間到村組進行調查、核實，按戶完成調查報告，按戶批量形成貸款文本，提出貸與不貸、貸多貸少的調查意見，對確定貸款的農戶，按有關程序審批后實施集中批量授信。

5.逐戶簽約發放。對經獨立審批人或有權審批人審批并授信的農戶，由客戶經理與“五老”聯系，由“五老”通知農戶到網點，逐戶簽訂貸款合同，實行聯保的，同時由所有聯保成員簽訂聯保協議，在辦妥簽約手續后，按戶批量發放農戶小額貸款，并將貸款客戶名單反饋給“五老”，由“五老”張榜公布農戶貸款情況。

6.雙層貸后管理。貸后管理是農戶貸款管理的難點，推行“五老”以后，做到了雙層貸后管理。一方面充分發揮“五老”的“協管員”作用。一是“五老”成員對本村各小組分片管理，密切關注農戶生產經營情況。實時監督貸款農戶的生產經營活動，及時反饋自然災害、突發事件、農戶不良行為等一切對貸款收回產生重要影響的事項;二是對農戶貸款的用信狀況由“五老”及時提供，要求“五老”每周、每月向管戶客戶經理電話或書面匯報，提示風險。對到期貸款或存在風險的貸款，采取措施，督促農戶及時歸還農行貸款;三是貸款到期前由客戶經理通過“五老”向農戶發送到期貸款提示通知書，由“五老”協助催收。另一方面，客戶經理在貸后管理工作中，除按規定對農戶小額貸款實施貸后管理外，還加強與“五老”的溝通和聯系，掌握貸款風險情況。主要工作:一是日常管理。每個月要到 “五老”農戶誠信評議小組了解情況，按要求抽查一定比例的借款人員進行面談;每季度組織農戶誠信評議小組組長召開一次例會，交流貸款管理情況;不定期地通過電話等形式向當地鄉(鎮)政府領導及本村農戶了解農戶誠信評議小組成員工作情況。二是強化農戶貸款的在線監管。客戶經理通過“五老”信息反饋，及時進行跟蹤管理，及時進行CMS信息錄入，及時進行風險預警監控。

7.加強對“五老”的管理。“五老”模式是服務“三農”的一種組織創新。這一模式要持續有效地發揮作用，取決于“五老”自身的誠信和其協助農行的積極性。湖南農行從試點“五老”模式開始就意識到了這一問題，把“五老”模式納入農行激勵約束機制的覆蓋范疇，對“五老”建立了“三個”機制:一是嚴格的準入機制。以農行為主，細化“五老”的準入標準，按標準選人，寧缺勿濫;二是年度考核機制。專門成立農戶誠信評議小組成員考核小組，考核結果報當地縣鄉兩級政府。考核內容主要是評議農戶的數量、農戶貸款的質量和農行金融產品推廣成效等，年底按15%的優秀率進行評比，對優秀“農戶誠信評議小組”(90分以上)給予3000元獎勵，對基本合格的農戶誠信評議小組(80-90分)給予適當差旅費與通訊費補貼，對不合格農戶誠信評議小組(60分以下)成員實行淘汰制。三是失信懲戒機制。對考核不合格的“五老”，對該村實行信貸投放限制，將該村向上級有關部門申報列入信用黑名單，讓“五老”和農戶有真實的失信壓力。

(三)推行“五老”模式已經驗證的作用

自2007年11月湖南農行在邵陽分行試行“五老”模式以來，2008年下半年在全省農業銀行推廣，收到顯而易見的成效。

——基本實現了三農“服務到位”的目標。湖南農行以“五老”模式為普遍模式，因地制宜地采取“公司+農戶”、“合作社(行業協會)+農戶”、“黨政機關、協管員+農戶”模式、“新農村建設示范村+農戶”、“信用村+農戶”、“特色項目+農戶”，大規模地推動了農戶小額貸款(及主要載體惠農卡)在湖南廣大農村的深入推進。至2009年7月末，湖南農行惠農卡發卡量120.17萬張;農戶小額貸款總授信17.34萬戶，授信額19.59億元;總用信15.24億元。如邵陽新寧縣作為最初試點“五老”模式的國家級貧困縣，全縣18個鄉鎮，477個行政村，9.2萬戶農戶，農村人口46萬人。到2009年7月末，共組建“五老”農戶誠信評議小組118個，聘請農戶誠信評議小組成員590名，累計對6000多戶農戶進行誠信評議，淘汰了934戶不符合條件的農戶。共計對4908戶“誠信農戶”給予農戶小額貸款授信額度3436萬元，實際用信2636萬元，戶均貸款9516元。在農行支持下，2008年農民增收2050萬元，戶均增收4000多元，增加當地政府稅收400萬元，基本實現了服務“三農”“廣覆蓋”的發展目的。

——基本達到了“交易成本降低、經營回報率提升、風險控制能力提高”的目的。實行“五老”模式，農行能夠及時從“五老”渠道掌握農戶貸款信息，實現了“零售業務批發做”和非現場監管減少了人員工作量壓力;而且農戶貸款到期后，“五老”主動催收和清收，降低了銀行清收成本和經營風險。如邵陽新寧支行通過“五老”模式，使4名工作人員管理84個村、1581戶農戶貸款，大大提高了工作效率，節約了人力成本。

二、“五老”模式完善對策

(一)“五老”模式面臨的主要問題

1.“五老”素質問題。單純依靠農行自身力量，在廣大農村各個村組挑選符合標準的“五老”人員存在較大的難度。在試行中，采取了鄉(鎮)推薦、村民會談評選和縣級支行前臺部門實地調查的形式，但更多地依賴于鄉鎮政府的推薦，鄉鎮政府一般選擇為村支部和村民小組成員。但鄉鎮的推薦對象并不完全符合農行準入的標準。實際操作中，各村“五老”素質不一，“五老”模式作用的發揮的效果也參差不齊。

2.“五老”積極性問題。湖南農行起初在試點中設計的考核激勵機制主要是從農行自身財務資源的角度來設定的，但實際操作中對“五老”的激勵有待進一步加強。3000元獎勵激勵效果對貧困村比較高，但對相對富裕的村組激勵力度不大，而富裕村卻是農戶小額貸款的重點對象。15%的優秀評定面不寬，大多數村“五老”并不熱切關注。相應的，失信懲戒機制的作用對象主要集中于“五老”本人聲譽的損失，但由于本人失去的并不多，或者說失信成本不高，作用也比較有限。

3.財務成本問題。如果要做到有效激勵，必須擴大補助或獎勵的面，或增加差旅費與通訊費補貼支出。這部分支出，比之農行符合盡職調查和貸后管理相應增加的成本要低很多，但對于支行而言也是一筆相當大的支出。如新寧縣支行對50%的“五老”小組，組平補助4000元，每年也需要支出23.6萬元(118×50%×4000)，而這部分增加的支出并不能靠農戶小額貸款新增投放予以彌補。

(二)完善和推進“五老”模式的對策

1.按“五老”模式運作要求改進制度和流程。“五老”本質上是一個在小額農戶貸款中的風險識別、篩選、控制和化解機制，不能替代對客戶經理的盡職要求，客戶經理仍然要嚴格按照有關規定對農戶小額貸款實施貸款調查和貸后管理。但應當針對“五老”模式改進現有流程，在貸前調查和貸后管理的方法和手段的設計上進行信貸制度創新，對借助于“五老”模式的批量授信、非現場監管等方式出臺切合實際的操作細則。

2.充分激勵“三農”客戶經理。“五老”模式作用的發揮，很大程序上有賴于管戶客戶經理的日常管理和及時有效的溝通。因此，“五老”模式必須納入農行激勵約束機制的有效覆蓋范疇，同步覆蓋內部員工和“五老”。湖南農行對農戶小額貸款的管戶客戶經理建立了“三包一掛”責任經營管理機制，但這一機制貫徹實施還不充足。即使對額度很小的農戶貸款客戶經理也無審批權，仍要走老流程或獨立審批人新流程，而審查后臺面對大量的小額貸款實際上很難起到應有作用。調查中基層行反映農戶小額貸款發放程序仍不夠簡明，最終很可能產生“驅逐優良客戶、留下劣勢客戶”的局面，同時層層審批，層層負責，其實實際起作用的是最前沿的“三農”客戶經理。要充分激勵客戶經理和有效落實“三包一掛”機制，有必要對農戶小額貸款實行有條件限制的客戶經理審批制，對1萬元(或者5000元以下)以內的貸款可以由客戶經理決定是否發放，以簡便手續、明晰責任，使“三包一掛”機制能夠真正順暢運行。

3.有效運用政府行政資源。從實際運行狀況來看，上級政府的重視與安排更能有效調動“五老”的積極性。如邵陽新寧、洞口兩縣黨政重視，納入了鄉(鎮)、村雙文明考核，“五老”相對積極性較高，責任感較強，比農行單純的物資激勵更有吸引力。相反在一些黨政不重視的縣，“五老”模式難以推開。因此，有必要把“五老”組織由“農行推動”向“政府主導和農戶推動”轉變，由當地縣、鄉(鎮)政府建立類似現在的“五老”組織機構，向農行推薦有貸款需求、符合條件的農戶。農行要積極推動和取得當地政府部門支持，做到“三個納入”:一是將利用“五老”模式增加農村信貸投入納入社會主義新農村建設的重要內容;二是將“五老”模式運行的好壞納入對縣鄉政府和行政村的目標考核。廣泛開展創建誠信農戶、誠信村、誠信鄉乃至誠信縣的活動，以“五老”模式運行狀況和農戶小額貸款的經營情況作為主要參照;三是將農戶貸款投放規模與運行質量納入對縣鄉領導干部考核體系，作為對村干部參與選舉的準入條件。如此持之以恒地強力推進，不僅可以有效解決農行主推下“五老”模式存在的素質、積極性問題，也能最大限度地節約營運成本，真正解決“三農”貸款難和管理難的問題，實現“三農”業務又好又快的發展。

(課題主持:陳奇課題組成員:尋鰲頭孫綺霏吳琨 執筆:孫綺霏)