世界銀行與國際貨幣基金組織貸款交叉條件的法律分析

摘要:世界銀行與國際貨幣基金組織在為借款國提供貸款援助時，通過交叉設定貸款條件強化貸款條件對借款國的約束力。依交叉條件設置方式不同，可分為正式的貸款交叉條件與非正式的貸款交叉條件，其中世界銀行在貸款協議中對國際貨幣基金組織貸款條件的交叉引用，使得國際貨幣基金組織非條約性質的貸款條件獲得了法律約束力。中國應未雨綢繆，推動國際金融組織貸款條件的實體內容與設定程序改革，并采取必要的措施弱化貸款交叉條件的法律約束力。

關鍵詞: 世界銀行;國際貨幣基金組織;貸款交叉條件;政策性貸款

中圖分類號:DF962

文獻標識碼:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2010.05.11

貸款條件，一般理解為貸款方在向借款方提供貸款時所設定的條件，具體包括貸款的使用途徑、還款日期、還款方式等，究其目的，主要在于保障貸款的安全性。對于發展性的國際組織而言，在保障貸款安全的同時，還著眼于貸款的功能性，即通過對貸款有效的、正確的利用，促進借款國的經濟發展與社會進步。在世界銀行與國際貨幣基金組織提供的金融援助活動中，貸款條件(loan conditionality)構成其核心要件，頻繁出現在世界銀行與國際貨幣基金組織的相關正式文件中。

然而，何為“貸款條件”，世界銀行與國際貨幣基金組織均未對其進行過正式的、官方的定義。Goseph Gold對國際貨幣基金組織的貸款條件進行分析時指出，貸款條件是指國際貨幣基金組織希望成員國按照組織協定的宗旨和條款的方式利用組織貸款而應遵循的政策[1]。筆者以為，從提供貸款的國際金融組織角度看，貸款條件是其為保障貸款安全與功能實現的限制性政策;從借款國角度看，貸款條件是借款國對國際金融組織所作出的一般性承諾。

學界對國際金融組織貸款條件的研究相對較多

(注:僅以國內研究為限，研究國際貨幣基金組織貸款條件的主要論文有:徐崇利國際貨幣基金組織貸款條件的利益分析和法律性質[J]中國法學，1999(5);溫樹英國際貨幣基金組織貸款條件改革的法律分析[J]山西大學學報，2006，(4);鄂曉梅析IMF貸款條件的法律效力[J]法學評論，2002(5);曹勇國際貨幣基金組織貸款條件研究:以阿根廷為例[J]國際金融研究，2005(11);曹勇國際貨幣基金組織貸款的政治經濟學分析:模型與案例[J]國際政治研究，2005(4)。相對而言，研究世界銀行貸款條件的論文較少，主要有劉音論世界銀行政策貸款條件性的概念及其發展[J]保山學院學報，2010(1);方長榮世界銀行非自愿政策與我國水庫移民政策的比較分析[J]河海大學學報，2002(2))，相對而言，對有關世界銀行與國際貨幣基金組織兩大最為重要的國際金融組織貸款交叉條件的研究卻較為薄弱。(注:部分國際貨幣基金組織貸款條件的研究論文涉及到貸款交叉條件，但均未展開深入分析。目前相關的專題性論文僅有Sidney Dell. The Question of Cross-Conditionality. World Development， Vol. 16， 1988:557-568; Nicholas Kremmydas. The Cross-Conditionality Phenomenon-Some Legal Aspects. The International Lawyers， Vol. 23， 1989:651-675. 國內對相關問題的研究尚付諸闕如。)然而，隨著世界銀行與國際貨幣基金組織功能界限的日漸模糊，以及金融危機背景下兩者在全球范圍內提供金融援助的活動不斷增加，貸款交叉條件出現的頻率也日趨頻繁，因而對借款國政治、經濟乃至社會生活的影響(包括負面影響)也在日益深入。我國國際收支狀況良好，外匯儲備充足，現階段暫無利用國際貨幣基金組織貸款的需要，主要是利用世界銀行貸款，但并不排除未來利用國際貨幣基金組織貸款的可能，從而導致貸款交叉條件應用于我國。對此，有必要未雨綢繆，對世界銀行與國際貨幣基金組織的貸款交叉條件從法學角度進行研究，以便為我國在面臨貸款交叉條件時提供應對之策。

一、貸款交叉條件的類型分析

有學者指出，貸款條件在嚴格意義上并非具有確定內涵和外延的法律術語，不具有規范性，只是對客觀現實和事實狀態的描述而已[2]。相較貸款條件，貸款交叉條件的內涵與外延更加模糊、混沌。無論是世界銀行還是國際貨幣基金組織，都未在正式文件中對貸款交叉條件進行過定義。

一般認為，貸款交叉條件是指貸款方與借款方在貸款協議中規定，如果借款方未能遵守或履行另一貸款方在另一貸款協議中所設定的貸款條件時，則視作借款方未遵守本貸款協議。在國際金融法領域中，貸款交叉條件主要出現在世界銀行與國際貨幣基金組織的貸款文件中，比如世界銀行在貸款協議中提及國際貨幣基金組織對某一借款國的貸款條件，并將借款國遵守或履行該貸款條件作為獲得世界銀行貸款的先決條件之一，在借款國未能符合上述要求時，世界銀行則拒絕提供貸款。依據國際金融組織在貸款文件中對另一國際金融組織貸款條件引用方式的不同，可以將貸款交叉文件分為正式的貸款交叉條件與非正式的貸款交叉條件。

(一) 正式的貸款交叉條件

正式的貸款交叉條件是指，某一國際金融組織在決定是否向借款國提供貸款，以該借款國是否遵守并實施另一國際金融組織的貸款條件為必要的前提，否則該國際金融組織將拒絕提供貸款。在正式的貸款交叉條件情形下，成員國向世界銀行申請政策性貸款(注:政策性貸款(policy-based lending)，是世界銀行用于幫助借款國恢復國際收支平衡、彌補國內政策改革與制度建設方面資金短缺問題的短期貸款，旨在實現借款國的宏觀發展目標。與世界銀行的項目貸款相比，政策性貸款的貸款周期較短，貸款資金的支付程序也較為簡便。)時，世界銀行要求該借款國必須首先或同時向國際貨幣基金組織申請貸款，并必須首先或同時遵守國際貨幣基金組織在貸款協議中所設定的貸款條件，才能向世界銀行申請政策性貸款。反之亦然。有學者對貸款交叉條件的具體情形予以列舉，指出正式的貸款交叉條件產生于如下四種情形:(1)某一國際金融組織對另一國際金融組織擬提供的貸款或者既有貸款款項的支取行使或試圖行使否決權;(2)雙方達成正式的協議，在未取得一方同意的情況下，另一方不向任何成員國或特定成員國提供貸款或其他相關安排(如國際貨幣基金組織的備用安排);(3)雙方達成正式協議，規定在未取得一方同意的情況下，另一方停止向任何成員國或特定成員國提供先前同意的貸款或安排;(4)根據雙方之間的安排，一方的官方行為，尤其是宣布借款國喪失向本組織借款的資格，可同時導致該借款國無法獲得另一方的貸款[3]。

在貸款實踐中，國際貨幣基金組織主要通過備用安排的方式向借款國提供貸款。在備用安排方式中，借款國應向國際貨幣基金組織提交意向書，并就為取得貸款資金擬采取的國內經濟政策改革與國際貨幣基金組織進行協商、確定，并以此作為國際貨幣基金組織是否決定提供貸款的條件。由于在國際貨幣基金組織的貸款程序中，貸款條件系由借款國單方面提出并經與國際貨幣基金組織磋商后確定，借款國主動在意向書中設置貸款交叉條件的可能性極小，而國際貨幣基金組織在協商過程中添加該貸款交叉條件的可能性也不大。因此，一般情況下，國際貨幣基金組織的貸款程序不太可能產生貸款交叉條件。相對而言，由于世界銀行在提供貸款時，要求與借款國簽訂貸款協議，因此可能會出現貸款交叉條件。如1977年，世界銀行在向牙買加提供貸款時，在貸款協議中設置的貸款條件之一，即是要求牙買加政府必須先向國際貨幣基金組織申請獲得一定額度的備用安排[4]。

構成正式的貸款交叉條件須符合如下三個要件:首先，貸款交叉條件系由世界銀行執行董事會在考慮向借款國提供結構調整貸款時所設定，其目的在于實現世界銀行與國際貨幣基金組織貸款安全的交叉保障;其次，貸款交叉條件應包含在世界銀行的貸款協議中，構成貸款協議的正式條款之一，從而確保貸款交叉條件的法律約束力;再次，貸款交叉條件應明確提及借款國與基金間備用安排所設定的條件。如果貸款交叉條件僅僅提及備用安排的貸款條件，而未將其作為世界銀行發放貸款的先決條件，則不構成正式的貸款交叉條件。

(二)非正式的貸款交叉條件

正式的貸款交叉條件在實踐中較為少見，目前僅有一例，即前已提及的1977年世界銀行在向牙買加提供的貸款協議中所設定的獲得貸款的先決條件。世界銀行與國際貨幣基金組織通常采取非正式的、隱性的貸款交叉條件。

非正式的貸款交叉條件是指，世界銀行與國際貨幣基金組織均表示對對方的貸款條件予以充分的尊重，在不存在正式協議安排的情況下，世界銀行與國際貨幣基金組織各自、獨立的貸款決策導致同樣的貸款條件的設置[5]。與正式的貸款交叉條件相比，在非正式的貸款交叉條件下，另一國際金融組織的貸款條件對本組織貸款條件的設置及是否提供貸款并無實質性的約束力。以政策框架文件(Policy Framework Paper，簡稱PFP)為例，借款國在貸款申請時應向世界銀行與國際貨幣基金組織的工作人員同時提交PFP并進行磋商，并最終交各自機構的執行董事會批準通過。世界銀行執行董事會應首先就PFP進行討論，討論的重點在于文件的發展性與結構性部分。國際貨幣基金組織則參考世界銀行的評估結果對PFP進行討論，但國際貨幣基金組織仍保持相對獨立性，不必一定接受世界銀行的意見。

從理論上講，非正式的貸款交叉條件包括如下三種方式:(1)間接的、非正式的磋商式貸款交叉條件，即世界銀行與國際貨幣基金組織就是否向借款國提供貸款進行非正式的最后磋商，并就貸款條件的設置達成一致。這種非正式的磋商被認為是間接的、非正式的磋商性貸款交叉條件[4]。在這種非正式的貸款交叉條件設置過程中，世界銀行與國際貨幣基金組織均是通過與借款國的磋商，說服借款國接受其貸款條件。如果借款國不予接受，則兩個國際組織均無法在貸款協議中添加其貸款條件。即使世界銀行與國際貨幣基金組織最終拒絕貸款，也不會明確將借款國未接受或執行其他國際組織的貸款條件作為拒絕提供貸款的理由。(2)相互依賴性的、間接的、非正式的經濟性貸款交叉條件，即世界銀行與國際貨幣基金組織就某一借款國的貸款申請設置了類似的貸款條件。(3)非正式的、間接的、金融性的貸款交叉條件:某一國際金融組織影響另一國際金融組織貸款條件的設置，是通過商業銀行、區域性發展銀行、雙邊或多邊的貸款方等其他參與方，在多方間形成錯綜復雜的貸款交叉條件。如國際貨幣基金組織宣稱某借款國未遵守其貸款條件，則其他商業銀行可能降低對該國的信用評級，并將銀行業務撤出該國，從而可能影響到借款國的的經濟狀況，進而可能影響到世界銀行政策性貸款的提供。再如，世界銀行可能影響商業銀行對借款國信用度的判斷，從而導致借款國在國際金融市場上的地位下降，進而影響到該國的信用政策和外匯儲備，最終對國際貨幣基金組織是否繼續支持該國的項目貸款產生負面影響[6]。

二、貸款交叉條件的法律分析

(一)貸款交叉條件的法律性質

如前所述，在非正式的貸款交叉條件情形中，一國際金融組織所設定的貸款條件對另一組織的貸款行為并無實質性的影響，不具有法律上的約束力。在某些情況下，兩個國際金融組織在貸款條件上的重合僅僅是一種巧合，并不具有法律上的聯系。因此，非正式的貸款交叉條件并不具有在法律上進行討論的必要。在正式的貸款交叉條件情形中，國際貨幣基金組織的貸款條件會對世界銀行貸款條件的設置以及貸款行為產生實質性的影響，因而有必要對國際貨幣基金組織貸款條件在世界銀行貸款協議中的法律性質進行探討。

Richard Edwards指出，在某些情況下，世界銀行將國際貨幣基金組織在備用安排或延期安排中對借款國的結論作為是否向該國發放貸款的條件。在這種情況下，世界銀行執行董事會在批準該項貸款前，貸款條件已經得到了滿足，因此無須再在貸款協議或擔保協議中作出特別約定[7]。Nicholas Kremmydas指出，國際貨幣基金組織的備用安排或者其他類似安排并非世界銀行貸款協議中的條件，而是先決條件(precondition)，因而無須在世界銀行貸款協議中對此予以明確[8]。普遍的觀點是:在正式的貸款交叉條件中，國際貨幣基金組織所設置的貸款條件構成世界銀行是否與借款國簽訂貸款協議或發放一次性貸款或后續貸款的先決條件。

在正式的貸款交叉條件中，基金的備用安排以及其中所設置的貸款條件，被認為是世界銀行促進成員國采納并執行結構調整貸款項下成員國規劃的必要矯正措施。在世界銀行貸款協議中將其設置為貸款的先決條件，其目的是為了確保該成員國規劃的成功實施。可以認為，這種先決條件構成世界銀行貸款條件的延展，也是弱約束力的基金貸款條件借世界銀行貸款協議實現“硬化”的方式。

在世界銀行的結構調整貸款中，成員國應首先就貸款申請事宜與世界銀行進行預磋商，并在磋商的基礎上提交“發展政策書”(letter of development policies)，表明其執行經濟發展規劃的意愿，以符合結構調整貸款的要求。在某些情況下，成員國提出的經濟調整規劃與之前國際貨幣基金組織的備用安排設定的貸款條件相近。發展政策書類似于國際貨幣基金組織的意向書，是成員國向世界銀行申請結構調整貸款的重要組成部分。在發展政策書中，借款國需闡述引致此次貸款申請的特殊情況、政府的發展目標，以及擬采取的經濟發展政策，以表明其克服本國經濟所面臨的結構性問題等內容。世界銀行對發展政策書進行審查，如審查通過，則與借款國簽訂貸款協議并發放貸款。

發展政策書的法律性質與意向書有所不同。一般認為，國際貨幣基金組織的意向書不構成國際貨幣基金組織與成員國間的國際性協議，在意向書基礎上產生的備用安排也不具有法律約束力[9]。相對而言，發展政策書與在發展政策書基礎上達成的貸款協議，具有國際條約的法律效力。有學者指出，成員國向世界銀行申請結構調整貸款時，在發展政策書中表明本國的經濟發展規劃以及為獲得貸款而實施這些規劃的意愿，可視作成員國向世界銀行發出的要約，而世界銀行接到成員國的貸款申請后與成員國進行磋商，并對磋商后達成共識的貸款條件表示接受，則視為世界銀行作出的承諾[8]644。借款國與世界銀行在共識的貸款條件的基礎上簽訂貸款協議，如借款國未能遵守貸款協議，則應視為違反國際條約，其中包括借款國未能履行或實施貸款協議中作為交叉條件的國際貨幣基金組織貸款條件這一情形。國際貨幣基金組織的貸款條件通過世界銀行貸款協議的交叉引用，構成國際協議的一部分，對借款國具有法律約束力。

(二)貸款交叉條件的合法性

世界銀行與國際貨幣基金組織均在其成立協定中提到應與其他相關的國際組織進行合作。《國際復興開發銀行協定》第5條第8項規定，世界銀行應在本協定條文范圍內，與任何一般的國際組織和在有關領域內有專門責任的公共國際組織進行合作。在涉及貸款申請或擔保事項時，世界銀行應適當考慮其他相關的國際組織的意見與建議。《國際貨幣基金協定》也有相關規定。《國際貨幣基金協定》第10條規定，基金應在本協定條文范圍內，與一般的國際組織和在有關領域內負有專門責任的公共國際組織進行合作。

世界銀行與國際貨幣基金組織在20世紀40年代產生之初，對各自在國際金融事務中的職能有著明確的分工。根據《國際復興開發銀行協定》第1條，世界銀行的宗旨主要在于通過促進私人投資尤其是國際私人投資，鼓勵通過國際投資以發展成員國生產資源的方式，促進國際貿易長期均衡的增長。根據《國際貨幣基金協定》第1條，國際貨幣基金組織則著眼于借款國的宏觀經濟政策如貨幣政策與外匯政策管理，旨在成員國出現國際收支失衡的情況下，為其提供短期貸款以促使其盡快恢復收支平衡，促進貸款資金的迅速回籠以滿足其他成員國的需要。具體到貸款方面，世界銀行旨在通過項目貸款為具體項目的建設提供長期貸款，而國際貨幣基金組織則是提供短期貸款以解決成員國短期內的國際收支失衡問題，兩者在貸款事項上存在明確的界限。然而隨著世界銀行與國際貨幣基金組織貸款業務的調整，兩者在貸款事項上逐漸出現重合。自1980年以來，世界銀行開始拓展政策性貸款業務，推出結構調整貸款等非項目貸款業務，旨在為借款國填補政策改革和制度建設方面的資金短缺提供短期貸款。世界銀行在提供調整貸款時，對借款國設置的貸款條件包括債務管理、進出口政策、匯率政策、貨幣政策等傳統上屬于國際貨幣基金組織職權范圍內的事項。世界銀行之所以將貸款業務拓展到調整性貸款領域，是因為世界銀行推動世界經濟發展這一目標的實現，與國際貿易收支失衡、貿易限制、通貨膨脹等短期經濟平衡問題的解決密切相關，進言之，后者問題的解決構成前者目標實現的基礎。與此同時，國際貨幣基金組織認識到，發展中國家經濟問題的根本解決，需要對其國內經濟進行結構性改革，促進生產性投資，從而實現經濟與出口的穩定增長，相應的貸款條件也逐漸轉向以基本政策改革、部門平衡和長期調整為特點的“供給管理”政策，更加重視增收對平衡發展中國家國際收支狀況的作用[10]。

兩者職能重合的區域越多，意味著兩者在貸款條件方面進行交叉設定并借以實現交叉強化的空間更大。貸款交叉條件的出現，實質上是以交叉強制守約的方式強化兩大國際金融組織各自貸款條件對借款國的約束力，有利于保障貸款資金的安全與有效利用。

但是，細究之，世界銀行與國際貨幣基金組織的貸款交叉條件缺乏合法性依據。《國際復興開發銀行協定》與《國際貨幣基金協定》在有關貸款條件條款中，均未提及貸款交叉條件，這表明貸款交叉條件的設定與實施缺乏正式的國際法依據。根據《國際復興開發銀行協定》第5條第8項第b款規定，世界銀行在對貸款申請作出決定時，如果有關事項直接屬于其他國際組織的職能范圍之內，而且該國際組織的參加者主要為世界銀行各成員國，則世界銀行應對該組織所提供的意見和建議加以考慮。但該款僅規定，世界銀行應對其他國際組織的意見和建議“加以考慮”，并未規定世界銀行的貸款條件應受其他國際組織包括國際貨幣基金組織的意見的約束。因此，世界銀行如果在貸款協議中設置正式的貸款交叉條件，可能導致其違反國際法。反之，在《國際貨幣基金協定》中并未提及國際貨幣基金組織在貸款或其他事項中應該考慮其他國際組織包括世界銀行的意見與建議。世界銀行與國際貨幣基金組織也對設置貸款交叉條件表示反對。世界銀行與國際貨幣基金組織在1989年協定中對兩者的職能分工進行明確時指出，兩者應避免在貸款協議中設置貸款交叉條件[11]。

即使如此，就目前而言，尚很難一概而論貸款實踐中貸款交叉條件的設置存在違反國際法之處。究其原因:

1. 寬泛的協定條款預留了貸款交叉條件存在的空間

基金在貸款業務中主要采取意向書或備用安排的方式，其中所提及的目的與政策主要源于經濟學意義，這使得基金具有相當大的自由裁量權。比如《基金協定》第5條的“收支平衡問題”并不僅僅限于收支失衡本身，還包括其他經濟學意義上的平衡目標，如通貨膨脹、就業問題、貿易限制等。《基金協定》第1條所設定的宗旨含義也較為廣泛，除明確規定國際貨幣基金組織在維持外匯穩定、收支平衡方面的職能外，還規定基金經濟政策的首要目標是促進國際貿易的擴大與平衡發展。因此，即使國際貨幣基金組織為借款國設定的貸款條件或業績標準超出傳統意義上的收支平衡范疇，只要該行為旨在實現遏制通貨膨脹或促進經濟發展等經濟政策目的，都可以認定其行為符合國際貨幣基金組織協定所設定的職能范圍。根據國際法院在“經費案”中確立的目的解釋方法，通過對國際貨幣基金組織宗旨的目的解釋可以將設定非正式的貸款交叉條件行為納入到國際貨幣基金組織協定的合法范圍。前已提及，《國際復興開發銀行協定》對世界銀行宗旨的規定較為廣泛，兼之發展性宗旨與短期國際收支平衡間的關系，世界銀行的宗旨除推動世界經濟發展外，還涵蓋推動會員國的經濟調整計劃以解決其短期的國際收支失衡問題。鑒此，世界銀行將遵守國際貨幣基金組織備用安排的貸款條件作為成員國獲得世界銀行貸款的先決條件，符合《國際復興開發銀行協定》的規定。

2. 貸款條件合法性的解釋權在于國際金融組織

根據《國際貨幣基金協定》第29條，成員國與基金間或成員國間對于本協定條文的解釋發生任何異議時，應提交執行董事會裁決。成員國如對執行董事會的裁決有異議，可以在裁決后三個月內要求將該異議提交理事會作最后裁決，由理事會的“解釋條文委員會”作出最終決定。Gold指出，鑒于基金有權對協定的條款進行解釋，可以推斷出基金有隱含的權力對自己的決議進行解釋[12]。世界銀行對《國際復興開發銀行協定》條款解釋辦法的規定與國際貨幣基金組織基本相同。根據《協定》第9條，會員國與銀行間，或會員國與會員國之間對于本協定條文的解釋發生任何爭議時，應即提交執行董事會裁決。對執行董事會的裁決不滿的，會員國仍可要求將爭議提交理事會作最后裁決。

有關貸款交叉條件的決議合法與否，最終決定權掌握在設定決議的國際貨幣基金組織理事會或世界銀行理事會手中，這使得本組織的有關決議被認定為越權行為的可能性非常小。

三、我國應對貸款交叉條件的對策

國際金融組織在貸款實踐中使用交叉條件引發許多爭議。貸款交叉條件的出現，實質上是對國際金融組織貸款條件的硬化，而貸款條件內在的合理性缺失，導致貸款交叉條件缺乏合理性的基礎。

在20世紀80年代以前，有學者指出，國際貨幣基金組織在提供貸款時所捆綁的條件，其政策出發點主要是對西方國家的地理、政治、戰略方面的考慮，偏袒發達國家;無視發展中國家的實際情況，未能針對性地解決發展中國家所面臨的經濟問題;無視發展中國家逆差的結構性、長期性和外部性，強令它們實行緊縮性的措施，不能從根本上解決發展中國家的國際收支問題[13]。自20世紀80年代以來，國際貨幣基金組織的貸款呈現出從單純注重緊縮貨幣和財政政策到重視結構性調整和金融體制改革的轉變趨勢，在一定程度上有利于促進發展中國家國內體制的改革，然而以市場為導向的貸款條件，以及貸款條件中所附加的非經濟措施包括人權條件，使得發展中國家對貸款條件持反感與戒備的態度，如國際貨幣基金組織的貸款條件實質上是發達國家通過附加苛刻的經濟改革條件，進而敦促或催化受援國的政治改革，從而最終攫取該國的部分國家主權[14]。與此同時，世界銀行的貸款條件也面臨著嚴重質疑，總體而言，以經濟自由化為導向的貸款條件在借款國國內的實施效果難以令人滿意。

由于世界銀行與國際貨幣基金組織貸款條件存在的先天性缺陷，貸款交叉條件在強化貸款條件強制力的同時，也使得貸款條件不合理的負面效應進一步放大。由于貸款條件的交叉關聯，借款國如果不能滿足或履行國際貨幣基金組織的貸款條件，那么它們不僅無法從國際貨幣基金組織獲得貸款，也無法從世界銀行獲得貸款。因此，貸款交叉條件的出現進一步強化了急需貸款的發展中國家的被動地位，只能接受不利于本國經濟發展的某些貸款條件:從短期來看，有助于防止發展中國家經濟的惡化;但從長期來看，則不利于發展中國家的經濟發展與社會穩定。

然而，上述爭議并不影響世界銀行與國際貨幣基金組織在向借款國提供貸款時使用貸款交叉條件的頻率。有研究指出，近1/4的調查國在接受世界銀行與國際貨幣基金組織貸款時，被迫接受了同樣的私有化條件。

目前，我國利用世界銀行貸款較多。2009年7月，國務院批準了我國利用世行貸款2010-2012財年世行貸款備選項目規劃，貸款總規模高達53.94億美元，主要用于農業(農林水)、交通、能源及節能減排、城建環保、社發及其他領域[15]。從短期來看，我國尚不存在向國際貨幣基金組織申請貸款的必要性。在全球性金融危機以及世界經濟形勢動蕩的背景下，我國經濟仍保持著較為平穩的增長態勢。2009年，我國經常項目、資本項目均保持“雙順差”格局，國際收支狀況持續改善[16]。2010年，我國外匯儲備繼續保持增長狀況，至2010年3月已經達到24470.84億美元[17]。因此，世界銀行在對我國貸款協議中暫時不存在貸款交叉條件的情形。但我國并不排除未來使用國際貨幣基金組織貸款的可能性，從而導致貸款交叉條件對我國的適用，因此我國應未雨綢繆，注意到貸款交叉條件對我國的潛在影響。具體而言，針對國際金融組織的貸款交叉條件，我國可采取如下對策:

1. 推動貸款條件內容的實質變革。目前貸款條件主要強調通過外部壓力對借款國的國內制度與組織機構進行大幅改革，并將貸款條件與借款國國內人權狀況、環保問題相掛鉤，往往對借款國國內經濟問題的解決產生了反作用。可考慮促進國際金融機構放棄在貸款條件方面的主導權，建立以借款國自我約束為基礎的貸款條件，從而使貸款條件更能反映借款國的實際需求，更有針對性地解決本國問題。

2. 推動貸款條件程序的改革，促進貸款條件制定過程的可信度與透明度。總體而言，世界銀行與國際貨幣基金組織的貸款條件主要反映發達國家的利益，應積極推動擴大參與渠道，使以中國為代表的發展中國家能夠充分參與貸款審批與貸款條件審批的程序中去。同時，促進建立外部評審機制，通過強化發展中國家市民社會力量的話語權與活動能力，對不合理貸款條件的設置建立外部約束機制。

3. 弱化貸款交叉條件的法律約束力。如前所述，國際貨幣基金組織貸款條件通過世界銀行在貸款協議的交叉引用而獲得法律約束力。建議在世界銀行貸款協議中增加相應的條款，對貸款條件引用的法律性質予以補充說明，強調此類貸款條件的交叉引用不在于為借款國設定法律上的義務，而是僅僅旨在為借款國提供指引，借款國在獲得貸款后即使不實施或履行該交叉引用的貸款條件，也不構成違反國際法的行為。

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[16]國家外匯管理局國際收支分析小組. 2009年中國國際收支報告[EB/OL].

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[17]國家外匯管理局. 中國外匯儲備——2010年[EB/OL]. [2010-07-11]http://www.safe.gov.cn/model_safe/tjsj/tjsj_detail.jsp?ID=110400000000000000，21id=5.

A Legal Analysis of the Loan Cross-Conditionality of World Bank and IMF

MIAO

Xin-hao

(School of International Law， Southwest University of Political Science and Law， Chongqing

401120)

Abstract:

When offering loans to assist borrowing countries， World Bank and IMF are used to setting loan cross-conditionality to strengthen their conditionality over those countries. According to different ways of setting， cross-conditionality can be divided into formal cross-condtionality and informal conditionality. The cross-reference by World Bank to IMF conditionality in the loan agreements make the unbinding IMF conditionality binding. China should take precautions and push the reform of the loan conditionality of international financial institutions so as to weaken the legal binding force of cross-conditionality.

Key Words:

World Bank; IMF; loan cross-conditionality; policy-based lending

本文責任編輯:邵 海