通過(guò)參與的糾紛消解

摘要:為回應(yīng)轉(zhuǎn)型時(shí)期特別是現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜情勢(shì)，現(xiàn)代社會(huì)必然由法治國(guó)家向行政國(guó)家邁進(jìn)，而在此過(guò)程中積極行政的拓展與自由裁量權(quán)的擴(kuò)張必然導(dǎo)致行政糾紛的劇增。為有效緩解社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期行政所面臨的合法性危機(jī)，預(yù)防和消解與日俱增的行政糾紛，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)形式法治下的治理模式，充分引入公眾參與，在行政過(guò)程和司法解決過(guò)程中分別注入民主酵素。由于公眾參與既具有功效價(jià)值更具有本體價(jià)值，因而其對(duì)于行政合法性的補(bǔ)強(qiáng)以及行政糾紛的防范與消解有著不可忽視的意義。欲使公眾參與發(fā)揮積極功能，必須輔之以必要的配套機(jī)制和制度要素。

關(guān)鍵詞: 行政合法性危機(jī);行政糾紛消解;公眾參與;實(shí)現(xiàn)機(jī)制

中圖分類號(hào):DF3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2010.05.14

任何規(guī)定，即使它充分考慮了具體情境，如果它不同時(shí)加強(qiáng)在政治公共領(lǐng)域中的地位，因而推進(jìn)他們對(duì)政治交往——只有在那里才能澄清平等地位的相關(guān)方面——的參與，就沒(méi)有對(duì)私人自主地追求生活規(guī)則的平等權(quán)利作出恰當(dāng)?shù)木唧w化。基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與這些公民政治自主的實(shí)現(xiàn)應(yīng)該是同步的。

——[德]尤根#8226;哈貝馬斯

行政糾紛，簡(jiǎn)單地說(shuō)，即是公民與行使公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)之間所發(fā)生的糾紛[1]。從法社會(huì)學(xué)意義來(lái)理解糾紛的性質(zhì)，我們也可將行政糾紛界定為行政相對(duì)人的行為因違反行政法秩序或與行政法秩序發(fā)生了某種關(guān)聯(lián)，由此而產(chǎn)生的與掌控公權(quán)力的行政主體之間的利益沖突[2]。

近年來(lái)，伴隨我國(guó)社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型，行政糾紛在數(shù)量上呈現(xiàn)出逐步上升的趨勢(shì)，而且在性質(zhì)上也體現(xiàn)出日益復(fù)雜與糾結(jié)的特征，甚至嚴(yán)重影響到社會(huì)和諧與政治穩(wěn)定。就其直接發(fā)生機(jī)理來(lái)說(shuō)，原因當(dāng)然不止拘于一端，其中既有因行政機(jī)關(guān)實(shí)施具體行政行為如行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政許可、行政登記、行政確認(rèn)、行政裁決、行政補(bǔ)償、行政合同等引發(fā)，也有因?qū)π姓C(jī)關(guān)的抽象行政行為不服而引起。在糾紛的消解與處理模式上，實(shí)踐中我國(guó)基本仍是沿襲傳統(tǒng)社會(huì)的嚴(yán)格規(guī)則主義語(yǔ)境下的做法，即不但在事前(如具體的行政過(guò)程中)排斥相對(duì)人(或利益相關(guān)人)的參與或缺乏具有深度的參與，而且在糾紛發(fā)生后的處理中(包括在行政復(fù)議和行政訴訟當(dāng)中)同是缺乏實(shí)質(zhì)性參與所需要的富有意義的協(xié)商與溝通，因而最后難以達(dá)到糾紛的消解與最終解決。本文試圖從考察我國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)的行政糾紛的發(fā)生機(jī)理出發(fā)，然后具體分析傳統(tǒng)糾紛消解模式與現(xiàn)代社會(huì)行政糾紛之間的緊張關(guān)系，最后嘗試在此基礎(chǔ)上倡導(dǎo)在行政過(guò)程和司法過(guò)程中引入充分的公眾參與機(jī)制，以強(qiáng)化行政決策和裁決結(jié)果的合理性與正當(dāng)性，最終達(dá)到有效預(yù)防或消解行政糾紛之效果。

一、轉(zhuǎn)型社會(huì)的行政糾紛及其與傳統(tǒng)糾紛消解模式之緊張關(guān)系

(一)轉(zhuǎn)型社會(huì)的行政糾紛及其發(fā)生機(jī)理

目前，我國(guó)正處于傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，在經(jīng)濟(jì)體制上正由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)或有計(jì)劃的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制邁進(jìn)，政治上逐步朝民主法治道路轉(zhuǎn)型，文化價(jià)值上愈來(lái)愈呈現(xiàn)出多元化特色。根據(jù)一般的理解，這個(gè)過(guò)程也是一個(gè)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的過(guò)程。然而，也正是由于轉(zhuǎn)型社會(huì)所具有的這些特質(zhì)，使得社會(huì)中利益主體多元化趨勢(shì)日趨加重，政府角色與功能亦經(jīng)受前所未有的挑戰(zhàn)。于是，社會(huì)主體與行使公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)之間所發(fā)生的行政糾紛在性質(zhì)上體現(xiàn)得越來(lái)越復(fù)雜、在數(shù)量上則呈逐步上升的趨勢(shì)。

1.社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的“積極行政”導(dǎo)致行政糾紛不斷增加

本來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的功能與角色應(yīng)當(dāng)定位于放松管制，由市場(chǎng)機(jī)制對(duì)各種資源予以充分地配置。然而，由于市場(chǎng)機(jī)制同樣會(huì)存在先天不足和“市場(chǎng)失靈”，因而在客觀上需要行政部門對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的各種利益進(jìn)行積極主動(dòng)的干預(yù)、調(diào)整和規(guī)制，根據(jù)社會(huì)中各類主體的需求作出及時(shí)的調(diào)整和回應(yīng)，以為市場(chǎng)失靈現(xiàn)象提供一種糾偏機(jī)制。實(shí)踐證明，政府干預(yù)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下是非常必要的。

此外，同樣由于市場(chǎng)這種非人為機(jī)制的先天弊端，如果放任自由經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，則勢(shì)必造成甚至強(qiáng)化社會(huì)極大的不平等，從而不利于社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)。因此，傳統(tǒng)行政法意義上政府僅僅在消極意義上保護(hù)人民的自由財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵犯的“消極行政”顯然難以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的需要，政府除了消極地收斂其權(quán)力工具以不致對(duì)公民的權(quán)利進(jìn)行侵犯之外，還必須承擔(dān)起廣泛地干預(yù)經(jīng)濟(jì)、安排福利的社會(huì)責(zé)任。有學(xué)者正確指出:“當(dāng)代國(guó)家已經(jīng)不是只需要從社會(huì)的外部保障國(guó)民的安全和自由交換秩序就足夠了的‘夜警國(guó)家’，而是為了實(shí)現(xiàn)特定的政策目的更直接和積極地干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，或?yàn)榱藦膶?shí)質(zhì)上保證國(guó)民的生活而廣泛地提供種種服務(wù)的‘福利國(guó)家’或‘社會(huì)國(guó)家’”[3]。從“夜警國(guó)家”向“福利國(guó)家”或“社會(huì)國(guó)家”的過(guò)渡，實(shí)際上便是“消極行政”向“積極行政”的轉(zhuǎn)型。然而，不容忽視的是，行政機(jī)關(guān)所需干預(yù)的事項(xiàng)越多，對(duì)社會(huì)生活調(diào)節(jié)力度愈大，其所需作出的決定(決策)也就會(huì)越多，相應(yīng)地，由此導(dǎo)致的“政府失靈”同樣在所難免，行政管理相對(duì)人對(duì)其決定(或決策)不滿而導(dǎo)致的行政糾紛發(fā)生的可能性也就越大。近年來(lái)，全國(guó)各地因企業(yè)改制、征地拆遷、行政給付、環(huán)境保護(hù)、工程建設(shè)等引起的為數(shù)眾多的行政糾紛，很大程度上即是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的政府“積極行政”理念下的結(jié)果。

而且，在積極行政理念下，部分出于行政管理效率的考慮，(注:當(dāng)然，行政決策的出臺(tái)并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的效率問(wèn)題，而往往會(huì)經(jīng)歷一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程。美國(guó)學(xué)者漢德勒認(rèn)為，絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)均是在一個(gè)充斥著形形色色政治力量的場(chǎng)域內(nèi)行事的，這些政治力量包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)及其官員以及經(jīng)過(guò)一定程度的精心組織的各種政治的、社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的實(shí)體和利益階層。此外，內(nèi)部官僚系統(tǒng)、行政機(jī)關(guān)及其官員的傳統(tǒng)和期待也都是行政機(jī)關(guān)采取行動(dòng)的重要情境因素，這些因素對(duì)于行政機(jī)關(guān)政策的選定、執(zhí)行和執(zhí)行的有效性以及行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)的最終影響所具有的作用，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)行政法機(jī)制之考量。(See Joel F.Handler，Controlling Official Behavior in Welfare Administration， Vol.54，California Law Review，(1966)，pp.479-485.) )許多本應(yīng)通過(guò)政治(立法)過(guò)程予以協(xié)商解決的價(jià)值問(wèn)題難免被行政機(jī)關(guān)簡(jiǎn)約為事實(shí)問(wèn)題，運(yùn)用技術(shù)理性簡(jiǎn)單地予以解決，而沒(méi)有顧及社會(huì)公眾的偏好和訴求，從而容易受到公眾的抵制和抗拒，這也在很大程度上增加了行政糾紛的發(fā)生幾率。

2.自由裁量權(quán)的逐漸擴(kuò)張亦導(dǎo)致行政糾紛的進(jìn)一步上升

與積極行政緊密相關(guān)聯(lián)的是自由裁量權(quán)的擴(kuò)張問(wèn)題。根據(jù)英國(guó)學(xué)者戴雪(A.V.Dicey)以來(lái)的古典法治主義者的主張，行政機(jī)關(guān)只能根據(jù)立法機(jī)關(guān)的法律指令來(lái)執(zhí)行管理職能，而不應(yīng)當(dāng)享有任何自由裁量權(quán)。但事實(shí)證明，這種主張注定只能是一種理想。在現(xiàn)代社會(huì)，隨著社會(huì)生活的日益繁復(fù)，特別是基于行政管理效率和經(jīng)濟(jì)效率等方面的考量，(注:盡管通過(guò)廣泛授予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率和行政效率與傳統(tǒng)行政法模式意欲維護(hù)的私人自主權(quán)相左，但實(shí)踐證明，一個(gè)不能提高效率的制度注定要失敗。(See A.B.Wolfe，Will and Reason in Economic Life，J.Soc.Phil.，Vol.1，1936:238.))行政領(lǐng)域自由裁量權(quán)的擴(kuò)大是必然之勢(shì)。美國(guó)著名法學(xué)家羅斯科#8226;龐德通過(guò)實(shí)證考察后得出結(jié)論認(rèn)為，“沒(méi)有一個(gè)法制體系能夠做到僅僅通過(guò)規(guī)則而不依靠自由裁量來(lái)實(shí)現(xiàn)正義，不論該法制體系的規(guī)則系統(tǒng)如何嚴(yán)密，如何具體。所有的實(shí)施正義的過(guò)程都涉及到規(guī)則和自由裁量?jī)煞矫妗！?注:R.Pound，Jurisprudence，Harvard Universit Press，1959:355.轉(zhuǎn)引自:王錫鋅公眾參與和行政過(guò)程——一個(gè)理念和制度分析的框架[M]北京:中國(guó)民主法制出版社，2007:18)根據(jù)美國(guó)學(xué)者理查德#8226;斯圖爾特的歸納認(rèn)為，自由裁量權(quán)主要來(lái)源于以下幾個(gè)方面:一是立法機(jī)關(guān)可能授權(quán)每個(gè)行政機(jī)關(guān)在特定領(lǐng)域承擔(dān)完全責(zé)任，并且明確指出，在這個(gè)領(lǐng)域內(nèi)，行政機(jī)關(guān)的選擇完全是自由的;二是立法機(jī)關(guān)可能發(fā)布旨在控制行政機(jī)關(guān)選擇的指令，但是由于這些指令的概括性、模棱兩可性或含糊性，它們沒(méi)有明確限定針對(duì)具體情形應(yīng)作出什么選擇;三是立法機(jī)關(guān)排除對(duì)行政行為的司法審查[4]。在以上三個(gè)來(lái)源中，導(dǎo)致自由裁量權(quán)泛濫的主要因素在于立法機(jī)關(guān)所制定的法律或指令缺乏明確性，盡管造成這種模糊性的原因是多方面的，比如說(shuō)既有客觀上立法者的智識(shí)的局限性、經(jīng)驗(yàn)的可變性、語(yǔ)言文字的局限性;又有主觀上的立法動(dòng)機(jī)和故意回避等因素，等等。但是，無(wú)論如何，只要存在自由裁量權(quán)，便可能存在不同主體對(duì)事實(shí)的判斷、對(duì)價(jià)值的估量以及對(duì)規(guī)則的理解上的不同見(jiàn)解，因而也避免不了行政糾紛的產(chǎn)生。而且，在自由裁量權(quán)這根“魔棒”之指使下，可能使得其他限制措施更是顯得力不從心而難以控制行政機(jī)關(guān)的恣意妄為，正如有的學(xué)者所言，“這些發(fā)展(指自由裁量權(quán)——引者注)還削弱了在外部控制基礎(chǔ)上產(chǎn)生的限制原則;當(dāng)我們希望政府積極地，但更為公平地行使其權(quán)力時(shí)，這些限制原則就無(wú)濟(jì)于事了。”[5]甚至可以認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)所擁有的自由裁量權(quán)越大，便越可能對(duì)公民的權(quán)利造成侵害，行政機(jī)關(guān)與管理相對(duì)人之間的分歧可能性越大，行政糾紛的發(fā)生幾率也就可能越高。

(二)我國(guó)傳統(tǒng)的行政糾紛消解模式

在行政糾紛消解上，盡管我國(guó)在形式上亦具有多元的解決模式，如行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁、行政復(fù)議、行政訴訟和信訪解決模式等等，但實(shí)際上，我們毋寧沿襲的仍是傳統(tǒng)行政法的理念與模式，例如對(duì)于糾紛的事前防范，傳統(tǒng)行政法將希望主要寄托在制定法的防御與制約功能方面，即防范行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力從而對(duì)私人自主權(quán)進(jìn)行恣意侵害。對(duì)于行政相對(duì)人的積極參與，則不管是事前還是事后，規(guī)范的吸納能力顯然不夠。盡管近年來(lái)的一些行政規(guī)范亦曾注意到這些事前手段，但實(shí)踐中仍貫徹不夠，以致并不大利于行政糾紛之事前防范與事后消解。(注:該部分分析請(qǐng)容讓下文闡述。)究其成因，則與我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)奉行的形式法治浪漫主義不無(wú)關(guān)聯(lián)。

在傳統(tǒng)“法治國(guó)”語(yǔ)境下，“無(wú)法律即無(wú)行政”被作為一條金科玉律而予以尊奉。根據(jù)規(guī)范的民主理論，法律只能由民選的立法機(jī)關(guān)制定，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)制定規(guī)設(shè)權(quán)利義務(wù)的法律規(guī)范，其角色和功能定位是立法機(jī)關(guān)的法律執(zhí)行機(jī)關(guān)。因此，在傳統(tǒng)行政法理念中，形式主義、規(guī)則主義是主導(dǎo)原則。一般認(rèn)為，規(guī)則主義下的形式理性法具有較好的精密性和完備性，行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能時(shí)只要嚴(yán)格遵守和運(yùn)用這些既定的法律規(guī)范，一般就不會(huì)對(duì)公民的權(quán)利和自由造成侵損。

于是，在這種嚴(yán)格規(guī)則主義基調(diào)的主導(dǎo)之下，行政過(guò)程基本是封閉式的，它無(wú)需社會(huì)公眾的參與，更不需要向社會(huì)公眾開(kāi)放，甚至也無(wú)需向行政相對(duì)人開(kāi)放，決策結(jié)果亦顯得頗為剛性。相應(yīng)地，對(duì)于因此而產(chǎn)生的行政糾紛，其解決方式也缺乏一定的柔性，因?yàn)椤岸∈嵌。敲钡姆梢?guī)范已經(jīng)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)可以而且也只得如是決定，不大可能存在過(guò)多的回旋余地。這一點(diǎn)，除了在我國(guó)傳統(tǒng)行政決策過(guò)程中得到完整的反映外，在我國(guó)修訂前的《行政復(fù)議條例》和現(xiàn)行《行政訴訟法》中體現(xiàn)尤為明顯。對(duì)于行政案件，無(wú)論是在行政復(fù)議或司法訴訟階段，法律規(guī)定一律不適用調(diào)解方式，因?yàn)椋案鶕?jù)這樣的程序設(shè)計(jì)，并不太需要相對(duì)人的參與和監(jiān)督，完備的條件和嚴(yán)格的內(nèi)部程序，已經(jīng)足以保證形式與程序上正確的行為，其合法性本身則值得信賴。”[6]

(三)當(dāng)下社會(huì)的行政糾紛與傳統(tǒng)糾紛消解模式之緊張關(guān)系

如果說(shuō)在傳統(tǒng)社會(huì)中，嚴(yán)格規(guī)則主義法治模式還能勉強(qiáng)傳達(dá)立法機(jī)關(guān)的立法指令從而維護(hù)行政機(jī)關(guān)的合法性并藉此促進(jìn)形式正義的話，則隨著傳統(tǒng)“法治國(guó)”向現(xiàn)代“行政國(guó)”的逐漸轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)形式主義法遭受了前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。事實(shí)上，面臨福利國(guó)家的諸多問(wèn)題，以及立法所固有的滯后性與僵硬性的特點(diǎn)，立法機(jī)關(guān)無(wú)法(甚至也不想)就社會(huì)生活的方方面面制定出一系列完備無(wú)暇的規(guī)范供行政機(jī)關(guān)參照?qǐng)?zhí)行，因而不得不賦予行政機(jī)關(guān)必要的自由裁量權(quán)。然而，盡管此處亦冠名“賦予”，但實(shí)際上從規(guī)范意義上說(shuō)，行政機(jī)關(guān)所擁有的這種如此寬泛的自由裁量權(quán)很難被認(rèn)為是從立法機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)“傳送”而來(lái)的，(注:從規(guī)范的意義上說(shuō)，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有獨(dú)立的立法和決策的權(quán)力，其本身的合法性來(lái)自于代議機(jī)關(guān)的授權(quán)，該授權(quán)可以形象地被視為由一根“傳送帶”將代議機(jī)關(guān)的合法性傳送到行政機(jī)關(guān)。關(guān)于“傳送帶理論”(the transmission-belt theory)的具體敘述與介紹，請(qǐng)參見(jiàn)有關(guān)文獻(xiàn)。(理查德#8226;斯圖爾特美國(guó)行政法的變遷[M]沈巋譯，商務(wù)印書(shū)館，2002:6-11;F.Goodnow，the Principles of Administrative Law of the United States， New York.:Putnam，1905:6-8.))因而由此便產(chǎn)生了所謂的“行政合法性危機(jī)”。

一般認(rèn)為，自由裁量權(quán)的行使在本質(zhì)上是一個(gè)立法過(guò)程[7]，因而只有民選的代議機(jī)關(guān)才有權(quán)力行使。在此過(guò)程當(dāng)中，受決策影響的各方利益之間必然存在著相互的緊張與沖突，其中既有基于事實(shí)方面的各種爭(zhēng)端，也有因?yàn)閮r(jià)值偏好方面的不同訴求，立法過(guò)程毋寧是為這些相互沖突的利益搭建一個(gè)對(duì)話與協(xié)商的平臺(tái)。

與社會(huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)變遷不甚合拍的是，我國(guó)目前的行政糾紛處理模式基本沿襲了傳統(tǒng)形式主義法語(yǔ)境下的方法，具體表現(xiàn)為處理方式較為僵硬與單一，過(guò)于漠視或忽視行政相對(duì)人的利益訴求與合理主張，不但在行政過(guò)程中排斥或忽視社會(huì)公眾或利益相關(guān)人的參與，缺乏必要的溝通，而且，對(duì)于事后的糾紛處理，不論是行政機(jī)關(guān)抑或是司法機(jī)關(guān)均是在一個(gè)相對(duì)較為封閉和剛性的過(guò)程中進(jìn)行的，過(guò)于忽視或漠視相對(duì)人的價(jià)值訴求，缺乏與相對(duì)人進(jìn)行必要的溝通與協(xié)商。(注: 近幾年行政法學(xué)界對(duì)國(guó)外ADR方式的大肆引介與極力倡導(dǎo)即是傳統(tǒng)模式在協(xié)商方面之缺失的最好注腳。)除了行政機(jī)關(guān)在決策過(guò)程中疏于將利益主體的爭(zhēng)議納入事后協(xié)商事宜之外，在司法過(guò)程中，對(duì)于利益相關(guān)人的價(jià)值訴求，更是諱莫如深，即“拒絕把激烈對(duì)立的價(jià)值爭(zhēng)議引入審判來(lái)進(jìn)一步限定人們對(duì)司法過(guò)程的參加或同司法的接觸，并抑制關(guān)于審判信息的自由流動(dòng)”[8]。因而以至于司法正當(dāng)性亦成為人們今天所關(guān)心和質(zhì)疑的問(wèn)題。總的說(shuō)來(lái)，對(duì)于我國(guó)目前的行政糾紛解決制度，引用我國(guó)行政法學(xué)界一位權(quán)威學(xué)者的話說(shuō)，“整體上均面臨權(quán)威性不足的困境”，以致“行政糾紛解決的結(jié)果很難得到當(dāng)事人的信服”[9]。

近年的實(shí)踐證明，我國(guó)目前的糾紛處理方式不但沒(méi)能有效地消解上述的行政合法性危機(jī)，甚至常常在某種程度上加重了這種危機(jī)。而且，與西方國(guó)家不同，我國(guó)現(xiàn)行司法體制不支持司法審查，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為(規(guī)范性法律文件)，公民不能提起訴訟，除了少數(shù)屬于“規(guī)定”的規(guī)范性文件以外，甚至也不能提起行政復(fù)議。于是，我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議和行政訴訟語(yǔ)境中所謂的“合法性審查”，不過(guò)是西語(yǔ)中l(wèi)egality(“形式合法性”，formal legality)意義上的形式審查而已，而絕非legitimacy或legitimating(“正當(dāng)性”、“實(shí)質(zhì)合法性”)方面的實(shí)質(zhì)審查。于是，在此等糾紛解決框架中，加上我國(guó)司法機(jī)關(guān)在行政裁判中立性方面的所存在的結(jié)構(gòu)性缺陷等問(wèn)題，最終的處理結(jié)果顯然可能對(duì)行政機(jī)關(guān)更為有利。況且，作為充當(dāng)司法裁判之準(zhǔn)據(jù)還可能包括行政機(jī)關(guān)在自由裁量權(quán)下所頒行的各類規(guī)范性文件。

很顯然，對(duì)于轉(zhuǎn)型時(shí)期積極行政下所引發(fā)的行政糾紛，特別是對(duì)于重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策等不服而產(chǎn)生的行政糾紛來(lái)說(shuō)，運(yùn)用傳統(tǒng)的解決模式，當(dāng)然不利于糾紛的消解。盡管在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，處理結(jié)果可能完全符合形式法律之規(guī)定，但是，這并不意味著行政糾紛在社會(huì)心理學(xué)意義上的真正消解，而最多只是在現(xiàn)行制度化框架之外暫時(shí)隱匿，其內(nèi)在緊張可能并未得到任何程度的消弭。因此，怪而不怪的是，一方面，除了近年來(lái)無(wú)論在行政復(fù)議還是行政訴訟案件的受理與結(jié)案數(shù)量歷年呈上升趨勢(shì)之外，另一方面，許多行政糾紛甚至沒(méi)有被訴諸制度化的解決途徑，而往往求諸非正式的方式如集體上訪、找黨政部門，(注:關(guān)于這方面的論述，程金華先生做了較為細(xì)致的實(shí)證分析，參見(jiàn)有關(guān)論著(程金華中國(guó)行政糾紛解決的制度選擇——以公民需求為視角[J]中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2009，(6)))甚至以極端的非制度化方式(如暴力方式)作為解決途徑。所有的這些事例，均從不同方面充擔(dān)了盡管近年來(lái)我國(guó)在行政糾紛的處理機(jī)制上不斷健全而行政糾紛卻不降反升的最好注腳，同時(shí)也說(shuō)明了我國(guó)現(xiàn)行行政糾紛解決框架與當(dāng)下社會(huì)中的行政糾紛之間的緊張關(guān)系。

二、公眾參與對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)行政糾紛消解的意義

(一) 公眾參與——行政糾紛消解創(chuàng)新方案

在理想型法治國(guó)家“無(wú)法律即無(wú)行政”語(yǔ)境中，所有法律均由民選的立法機(jī)關(guān)依照嚴(yán)格的程序創(chuàng)設(shè)，行政機(jī)關(guān)僅作為立法機(jī)關(guān)的法律執(zhí)行者(而非管理者)而存在。因此，行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的執(zhí)行行為，盡管人們對(duì)其“理性”或“合理性”大可表示置疑，但在正當(dāng)性意義上，至少是毋庸置疑的，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行職能之正當(dāng)性是通過(guò)立法機(jī)關(guān)賦予或通過(guò)立法機(jī)關(guān)所制定的法律來(lái)傳送的。在傳統(tǒng)“法治國(guó)家”向現(xiàn)代“行政國(guó)家”轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，“法律之治”(rule of law)勿寧是一種所謂的“規(guī)章之治”(rule of rules)[10]。然而，這種脫離了立法機(jī)關(guān)的明確授權(quán)的積極行政與行政立法，其合法性(正當(dāng)性)問(wèn)題無(wú)論如何也難以繞開(kāi)。在西方有的國(guó)家，緩解這一危機(jī)和解決行政糾紛的救濟(jì)手段之一是拓展民眾的訴權(quán)，行政相對(duì)人不但可以就行政機(jī)關(guān)的具體行政行為提出訴訟，而且利益相關(guān)人可以就抽象行政行為(規(guī)范性文件)的合憲性問(wèn)題提起司法審查。

就我國(guó)來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行法律對(duì)行政糾紛的吸納能力頗為有限，由于政治體制的不同，我國(guó)法律只賦予了公民就具體行政行為提起訴訟權(quán)利;對(duì)于抽象行政行為，除了一部分(“規(guī)章”之外的“規(guī)定”)可以通過(guò)現(xiàn)行行政復(fù)議法而得到行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部審查(復(fù)議)之外，對(duì)于其他規(guī)范性文件，既不能提出復(fù)議，也不能提出訴訟。(注:不過(guò)，從憲法和立法法等規(guī)范的角度來(lái)看，行政立法行為當(dāng)然也會(huì)受到一系列監(jiān)督體系的審查和監(jiān)督(如權(quán)力機(jī)關(guān)的審查與監(jiān)督)。)

為有效消解行政合法性危機(jī)，緩解我國(guó)行政糾紛不斷攀升的態(tài)勢(shì)，至少在某種程度上消解某些因行政合法性危機(jī)而引起的行政糾紛，我們首先應(yīng)為消弭當(dāng)前困擾我們的行政合法性危機(jī)探尋制度創(chuàng)新方案。然而，創(chuàng)新方案不能僅僅甚至不能主要借助目前的制定法，相對(duì)于積極行政理念下的行政權(quán)的擴(kuò)張，有限的制定法本身不足以支撐行政合法性。正如有的學(xué)者所洞察到的，“將政府權(quán)力控制在制定法規(guī)定的范圍內(nèi)并確保一種最低限度的形式正義，已經(jīng)不再是衡量行政行為合法有效與否的充分標(biāo)準(zhǔn)了”[5]1759。而且，在目前我國(guó)無(wú)法借助司法審查途徑的情況下，我們初步認(rèn)為，可以從行政機(jī)關(guān)自身內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)層面來(lái)探索適當(dāng)?shù)暮戏ɑ緩剑运茉煨碌恼?dāng)性，預(yù)防并減少行政糾紛。第一，賦予社會(huì)公眾和利益相關(guān)人參與行政程序的權(quán)利。鑒于現(xiàn)代行政法的功能不再僅僅是消極地防遏國(guó)家權(quán)力侵犯私人的各項(xiàng)自由，而更重要的是為各種相互競(jìng)爭(zhēng)的利益提供一個(gè)可以對(duì)話、交流和協(xié)商的平臺(tái)，因此，從自我合法化角度出發(fā)，有必要將現(xiàn)代行政過(guò)程還原為一個(gè)政治過(guò)程(立法過(guò)程)，模擬立法過(guò)程中的民主程序并將之引入行政過(guò)程，在此過(guò)程中充分吸納社會(huì)公眾之參與，確保行政程序中可能受影響的各方利益得到公平的代表，使其利益訴求有機(jī)會(huì)得以充分地表達(dá)，其價(jià)值主張得以充分地闡述，以有效消解因排斥公眾參與而隨后可能導(dǎo)致的行政糾紛。

第二，賦予社會(huì)公眾和利益相關(guān)人積極參與訴訟程序的權(quán)利。鑒于“國(guó)民對(duì)行政過(guò)程的參加并不能完全替代司法控制”，而且“行政參加(即行政參與——引者注)和信息公開(kāi)等國(guó)民行動(dòng)只是在司法作為保障手段而實(shí)現(xiàn)制度化的基礎(chǔ)上，才可能真正達(dá)到有實(shí)際效果的控制”[3]252，因此，作為一種傳統(tǒng)手段，司法訴訟仍是保障公民權(quán)利、強(qiáng)化行政合法性、消解行政糾紛的一種重要手段。不過(guò)，欲充分發(fā)揮司法的積極功能，這里有必要倡導(dǎo)一種既積極能動(dòng)又消極中立的司法觀，即在司法過(guò)程中同樣必須充分重視公眾參與的地位與價(jià)值，充分保障利益相關(guān)人的權(quán)利訴求，并使之力量能達(dá)到與行政權(quán)力的良好平衡，實(shí)現(xiàn)真正的地位平等，這也是現(xiàn)代社會(huì)中司法民主觀的體現(xiàn)。在這個(gè)意義上，“應(yīng)該把訴訟，審判看作在背后直接間接地?fù)碛欣婕瘓F(tuán)作后盾的當(dāng)事者對(duì)行政就其權(quán)力行使的恰當(dāng)與否挑起積極論爭(zhēng)的場(chǎng)所，雙方進(jìn)行的對(duì)話和爭(zhēng)論同時(shí)也是面向一般國(guó)民的支持要求和呼吁。” [3]253作為積極能動(dòng)的方面，則要求司法機(jī)關(guān)作出更加積極的控制努力，對(duì)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)地位予以適當(dāng)?shù)乜刂婆c糾偏，比如應(yīng)當(dāng)“認(rèn)真審查在政策決定的形成階段有關(guān)人們的利害是否得到了充分的代表和反映，執(zhí)行階段行政機(jī)關(guān)的裁量從法的觀點(diǎn)來(lái)看是否可以容許”[3]251。

(二)公眾參與模式對(duì)于行政過(guò)程以及消解行政糾紛的價(jià)值

在現(xiàn)代行政法治語(yǔ)境中，一般認(rèn)為，理性(rationality)與正當(dāng)性(legitimacy，legitimating)是兩大極其重要的目標(biāo)，也即是我們通俗意義上所說(shuō)的決策的科學(xué)化與民主化[11]我們此文倡導(dǎo)的公眾參與模式，其對(duì)于行政過(guò)程以及在消解行政糾紛方面的價(jià)值，主要是通過(guò)韋伯意義上的“功效理性”(或“工具理性”、“功能價(jià)值”)和“價(jià)值理性”(或“本體價(jià)值”)來(lái)體現(xiàn)的。(注:“理性”一詞是著名社會(huì)學(xué)家馬克斯#8226;韋伯的社會(huì)科學(xué)理論中一個(gè)極其重要的概念。韋伯運(yùn)用“理性”一詞來(lái)解釋西方現(xiàn)代文明。同時(shí)，“理性”一詞也是一個(gè)十分纏繞的概念，在韋伯的理論中，主要包含“價(jià)值理性”與“功效理性”兩層意思，前者是其受德國(guó)古典唯心主義影響，承襲西方古典“理性主義”立場(chǎng)的一個(gè)基本概念，用于表達(dá)人類理性所共許的、無(wú)需追問(wèn)其效果大小的某些應(yīng)當(dāng)無(wú)條件接受的價(jià)值;后者又叫“目的理性”，用于表達(dá)實(shí)現(xiàn)某些特定目的在手段選擇上是否有效的問(wèn)題。)然而，正是由于其具有這兩方面的價(jià)值，才使得其具有足夠的能力去實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代行政法的上述兩大價(jià)值目標(biāo)。

1.工具價(jià)值

公眾參與的工具價(jià)值在于其能夠促進(jìn)行政決策或司法裁判的理性(rationality)目標(biāo)。一種強(qiáng)有力的觀點(diǎn)認(rèn)為，管制理性目標(biāo)之達(dá)致并不一定需要公眾的參與，而僅需要行政機(jī)關(guān)和相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)專家參與即為足夠，因?yàn)樗麄儽裙娋哂懈嗟摹⒆鞒鰶Q策所需要的專業(yè)知識(shí)。然而，政治實(shí)踐表明，所謂的專家在理性目的的達(dá)成上并不一定比公眾具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)。第一，社會(huì)公眾可以提供專家可能未掌握的決策據(jù)以依賴的信息。隨著現(xiàn)代社會(huì)的高度發(fā)達(dá)，社會(huì)問(wèn)題愈漸繁復(fù)，一項(xiàng)理性決策的作出往往需要數(shù)量相當(dāng)充分的信息，而這些信息不是決策專家所能全部掌握的，而需要社會(huì)公眾予以補(bǔ)足。在現(xiàn)代社會(huì)許多領(lǐng)域，專家甚至也難堪其負(fù)。根據(jù)德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里奇#8226;貝克的觀點(diǎn)，現(xiàn)代社會(huì)既是一個(gè)技術(shù)理性高度發(fā)達(dá)的社會(huì)，同時(shí)也充滿了自然和人為的災(zāi)害，因而也是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和風(fēng)險(xiǎn)決策領(lǐng)域，人人都不是專家[12]。對(duì)于這些缺陷，最好的方法應(yīng)是通過(guò)公眾參與的手段來(lái)彌補(bǔ)。此外，社會(huì)公眾，特別是決策結(jié)果對(duì)其利益有較大影響的公眾，其所掌握的相關(guān)信息(如權(quán)益相關(guān)人的意見(jiàn)與訴求等等)可能更是專家所未能了解，盡管其對(duì)決策結(jié)果的理性化不一定發(fā)揮直接的作用，但卻對(duì)決策結(jié)果或裁判結(jié)果的理性化是絕對(duì)不可或缺的。第二，公眾參與可以彌補(bǔ)專家“有限理性”之不足。經(jīng)驗(yàn)世界告訴我們，包括專家在內(nèi)的所有人的理性均是具有一定限度的，超過(guò)該限度就難堪為專家了。一個(gè)人在某一方面的極度理性可能正好反襯出其在另一方面的不甚理性或極不理性。通過(guò)公眾的參與，則往往能夠起到良性的互補(bǔ)作用。先哲亞里士多德認(rèn)為，“對(duì)于‘多數(shù)’可以這樣說(shuō)，他們中間每一個(gè)人自己可能質(zhì)量不高，但他們匯合在一起時(shí)，他們，集體地，作為一個(gè)整體或個(gè)別地，可能超過(guò)最少精華的質(zhì)量。”(注:亞里士多德政治學(xué)，第三章，轉(zhuǎn)引自:科恩:論民主[M]聶崇信，等，譯北京:商務(wù)印書(shū)館，1988:218)我國(guó)有句俗話說(shuō)得好，“三個(gè)臭皮匠，頂個(gè)諸葛亮”，其實(shí)也是這個(gè)道理。第三，公眾參與能有效預(yù)防行政決策或裁判結(jié)果受其他非理性因素的影響。上文說(shuō)到，一項(xiàng)行政決策的出臺(tái)往往會(huì)經(jīng)歷一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，甚至常常會(huì)受到各種政治力量和利益階層的不當(dāng)影響。于是，公眾的缺席當(dāng)然不利于一個(gè)理性的結(jié)果的產(chǎn)生。

2.本體價(jià)值

如果說(shuō)公眾參與的工具價(jià)值在于其能夠促進(jìn)行政決策或司法裁判的理性(rationality)目標(biāo)，正當(dāng)性(亦即合法性，legitimacy，legitimating)目標(biāo)則是公眾參與的本體價(jià)值所在。從另一方面說(shuō)，正當(dāng)性目標(biāo)主要解決的是決策結(jié)果能在何種程度上被社會(huì)公眾所接受即可接受性(acceptability)的問(wèn)題。通常情況下，在一個(gè)異質(zhì)化程度不是很高的社會(huì)，人們?cè)谠S多具體問(wèn)題上能夠形成基本的共識(shí)和價(jià)值理念。因此，可以認(rèn)為，一項(xiàng)理性化的立法或決策，基本能夠被公眾所認(rèn)同和接受。但是，另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下所造成的利益主體的多元與各行為主體在價(jià)值偏好上的分歧，人們?cè)谠S多問(wèn)題上難免會(huì)顯現(xiàn)出不同的觀念。因此，一部分人認(rèn)為是理性的決策結(jié)果，在另一部分人眼里看來(lái)便不見(jiàn)得理性;一部分人認(rèn)為是公平的利益分配方案，在另一部分人看來(lái)卻認(rèn)為是極不公平的。所以，在行政決策和司法活動(dòng)中，適當(dāng)引入必要的公眾參與，特別是對(duì)于利益相關(guān)主體的引入，為其提供一個(gè)進(jìn)行公共對(duì)話和協(xié)商的平臺(tái)，對(duì)于增強(qiáng)行政決策結(jié)果的可接受性，預(yù)防和消解行政糾紛，具有不可忽視的意義。因?yàn)榇藭r(shí)至少我們有理由相信，“在缺少涵義明確的法律規(guī)定和可確定的公共利益的情況下，公正的結(jié)果出自一個(gè)所有關(guān)系人參與其中、所有利害關(guān)系人都得到考慮的程序”[5]1750。

其實(shí)，公眾參與的本體價(jià)值正在于其很大意義上是作為現(xiàn)代民主精神內(nèi)核的平等原則的體現(xiàn)，它是以充分尊重和體現(xiàn)個(gè)人的自主性為旨?xì)w的。因而，從這個(gè)意義上說(shuō)，它甚至與行政管理所欲達(dá)致的理性目標(biāo)無(wú)關(guān)。然而，這種理念的重要性并未引起人們足夠的重視。至少在現(xiàn)今的政治實(shí)踐中，工具價(jià)值方面的考量顯然蓋過(guò)了本體價(jià)值方面的考慮，特別是在當(dāng)今盛行的實(shí)證主義行政管理模式中，目的主義取向更為流行。行政管理者傾向于認(rèn)為，政治與行政應(yīng)屬一個(gè)判然兩分的世界[13]，如果說(shuō)前者的政治過(guò)程包含了價(jià)值判斷的話，在行政領(lǐng)域，則基本是按照政治領(lǐng)域形成的框架對(duì)給定事實(shí)做事實(shí)判斷以及對(duì)通過(guò)政治過(guò)程形成的決策予以執(zhí)行，而無(wú)須進(jìn)行價(jià)值方面的判定。相應(yīng)地，這些事實(shí)問(wèn)題只需專家根據(jù)技術(shù)理性來(lái)進(jìn)行決策即可(“為人民作主”)，無(wú)需吸納社會(huì)公眾來(lái)進(jìn)行民主決策(“由人民作主”)。反過(guò)來(lái)，這種思維在理論上更是強(qiáng)化了行政領(lǐng)域內(nèi)的實(shí)證主義傾向。

于是，這便不難解釋我們?cè)诂F(xiàn)今的行政管理活動(dòng)中屢屢遭受失敗的原因，因?yàn)橐豁?xiàng)違背社會(huì)公眾偏好的決策，當(dāng)然難以得到人們的接受與尊重。實(shí)際上，事實(shí)表明，隨著當(dāng)今社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)和意識(shí)形態(tài)的逐漸多元化，行政領(lǐng)域內(nèi)涉及到越來(lái)越多的價(jià)值判斷，而且事實(shí)問(wèn)題與價(jià)值問(wèn)題屢屢纏繞，難以分判，一些人認(rèn)為是事實(shí)方面的問(wèn)題，在另一部分人眼里看來(lái)可能屬于價(jià)值問(wèn)題;一些人認(rèn)為是價(jià)值方面的問(wèn)題，在另一部分人眼里看來(lái)可能屬于事實(shí)問(wèn)題。此外，甚至關(guān)于行政法中一個(gè)重要的概念“公共利益”，便存在多種不同的界定。(注:如有人認(rèn)為是“具有多種利益而成之結(jié)構(gòu)”，有人認(rèn)為是“多種利益之平衡”，甚至有人認(rèn)為“只是一種精心設(shè)計(jì)的神話或意識(shí)形態(tài)而已”。(See E.Gellhorn， Public Participation in Administrative Proceedings， in Yale L. J.， Vol.81，(1972):359-360; see also C.A.Reich，the law of the planned society， in Yale L. J.，Vol.75，1966:1235-1236.))因此，行政過(guò)程也愈來(lái)愈顯得如同政治過(guò)程。既然如此，除立法領(lǐng)域外，必須在行政決策和司法裁判過(guò)程中引入公眾參與機(jī)制，將原來(lái)被排除在傳統(tǒng)行政模式之外的利益代表參與進(jìn)去，并就資源之分享、利益之表達(dá)、目標(biāo)與政策的達(dá)成、公共資源之分配、各類項(xiàng)目之展開(kāi)進(jìn)行充分的參與，才有可能使公共決策不致過(guò)于偏離社會(huì)公眾的偏好，從而為其所接受。當(dāng)然，在行政過(guò)程中，即便引進(jìn)了公眾參與，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間并不是能夠經(jīng)常就所爭(zhēng)議的問(wèn)題達(dá)成一致意見(jiàn)的。相反，行政相對(duì)人可能基于自身的利益出發(fā)，以致無(wú)法接受行政機(jī)關(guān)的決定。但是，與傳統(tǒng)的行政過(guò)程的封閉式特征相比，參與模式的最大優(yōu)勢(shì)在于，行政決定一旦形成，即便在討論過(guò)程中激烈反對(duì)行政機(jī)關(guān)決定的利益相關(guān)人，在最后也可能同意該項(xiàng)決定的執(zhí)行。當(dāng)然，這并不意味著決定的達(dá)成使他改變了對(duì)決定的看法(他可能仍然認(rèn)為該項(xiàng)決定是行政管制者剛愎自用、缺乏智慧的結(jié)果)，但他對(duì)該項(xiàng)決定的同意確確實(shí)實(shí)可能是真誠(chéng)的，最重要的理由在于他此時(shí)覺(jué)得自己服從這一決定的理由是他自己已經(jīng)參與了對(duì)這一問(wèn)題的解決。他此時(shí)可能會(huì)這樣思考——盡管決定是不明智或甚至是錯(cuò)誤的，但產(chǎn)生這一決定的程序是較為正當(dāng)?shù)模辽偈峭ㄟ^(guò)了他本人的積極參與而形成的，而且在此過(guò)程中，他的意見(jiàn)得到了表達(dá)和傾聽(tīng)，他的訴求得到了回應(yīng)。很顯然，在這里，決策結(jié)果的可接受性(正當(dāng)性)正是通過(guò)公眾參與的引入而得到加強(qiáng)的。我們甚至可以發(fā)現(xiàn)，沒(méi)有公眾的參與，即便是一項(xiàng)看來(lái)理性的決策，可能由于公眾的缺席而無(wú)法得到他們的認(rèn)同與遵守;而一項(xiàng)看來(lái)甚至是不甚理性和科學(xué)或者令人覺(jué)得難以執(zhí)行的行政決策，由于導(dǎo)入了利益相關(guān)人的參與，充分尊重了其主體性地位，而同樣能夠得到他們的接受與認(rèn)同。(注: 在這里，還有一點(diǎn)是很重要的，那就是，對(duì)于利益相關(guān)人參與的收益，不僅僅體現(xiàn)其在參與過(guò)程中取得的客觀效果，而更在于主觀上得到的一種受尊重的感覺(jué)——參與感。關(guān)于這方面的分析，(E. McLachlan，Democratizing the Administrative Process:Toward Increased Responsiveness，Vol.13 ，Arizona.L.Rev.，1971:839.))也正是在此意義上，公眾參與對(duì)于消弭行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人或利益相關(guān)人之間的緊張關(guān)系、相應(yīng)達(dá)到有效消解行政糾紛的良好效果之價(jià)值由是凸顯;而且，通過(guò)公眾參與的暢通行使，也將使蘊(yùn)藏在民眾中的巨大政治與社會(huì)潛力得到充分的釋放，從而大大有利于對(duì)國(guó)家與社會(huì)的治理[14]。

三、作為行政糾紛消解機(jī)制的公眾參與及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制

(一)參與模式在我國(guó)的制度實(shí)踐

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，近年來(lái)，參與式行政治理模式在我國(guó)亦有較為廣泛的體現(xiàn)，其相關(guān)精神不僅體現(xiàn)在近年來(lái)黨和政府的一系列文件中，(注:如在黨的十六大和十七大報(bào)告以及第十屆人大第二次會(huì)議的《政府工作報(bào)告》中，公眾參與均被作為關(guān)鍵詞而被屢屢提及。)而且也逐漸步入國(guó)家和地方的法律法規(guī)和規(guī)章之中。(注:國(guó)家層面的法律法規(guī)如《立法法》、《行政處罰法》、《價(jià)格法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，等等;地方層面的法規(guī)、規(guī)章如《湖南省行政程序規(guī)定》、《福建省行政執(zhí)法程序規(guī)定》、《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》、《杭州市人民政府開(kāi)放式?jīng)Q策程序規(guī)定》，等等。)除了規(guī)范與制度層面，在行動(dòng)層面，我們見(jiàn)到了公眾參與的種種不同實(shí)踐形式如聽(tīng)證會(huì)、討論會(huì)、座談會(huì)，等等。

因此，甚至可以說(shuō)，在我國(guó)行政實(shí)踐中，公眾參與也已經(jīng)不再是什么新鮮詞匯。不寧唯是，在近些年許多地方政府的公共行政過(guò)程中，還頻頻采用了公眾參與的若干標(biāo)志性制度化形式。不過(guò)，令人遺憾的是，從許多具體案例的實(shí)踐效果來(lái)看，我們并沒(méi)有收到行政民主化形式帶來(lái)的預(yù)期效果，通過(guò)對(duì)公眾參與的吸納，既沒(méi)有達(dá)致理性化的決策結(jié)果，又沒(méi)有達(dá)到正當(dāng)化的管制目標(biāo)，因而也更遑論達(dá)致糾紛消解之目的。在某種意義上，公眾參與甚至被淪為一場(chǎng)場(chǎng)成本高昂的“政治游戲”或僅僅走過(guò)場(chǎng)的“政治秀”。(注:正如有學(xué)者正確指出，對(duì)于公眾有時(shí)僅僅處在被咨詢的地位而已，并沒(méi)有程序保障其與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行理性協(xié)商的平等地位。(參見(jiàn)王錫鋅，章永樂(lè)從“管理主義模式”到“參與式治理模式”——兩種公共政策的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｐ汀⒗碚摽蚣芗爸贫确治鯷G]//江必新行政規(guī)制論叢(2009年卷)，法律出版社，2009:18))如在許多地方就電費(fèi)、水費(fèi)漲價(jià)所進(jìn)行的聽(tīng)證程序中，許多公民甚至發(fā)出了“逢聽(tīng)必漲”、“逢聽(tīng)不利”的感慨，以致反過(guò)來(lái)挫傷了社會(huì)公眾對(duì)于參與的積極性。

(二)實(shí)質(zhì)性參與的保障機(jī)制與制度要素

因此，我們?cè)诒疚闹谐珜?dǎo)的公眾參與，當(dāng)然不僅僅停留在表面上和形式上的參與，而是提倡一種富有意義和實(shí)效的參與，這種參與既不僅僅是一種形式上的行為，也不完全是一套抽象的理念，更不是一種僅在形式上具有一副空殼的民主手段，而是一種既具有形式意義更具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式。因此，若需達(dá)到參與的預(yù)期效果，實(shí)現(xiàn)其所欲達(dá)致的理性與正當(dāng)化目標(biāo)，最終達(dá)到消解行政糾紛的目的，除了需要考察公民在形式上參加到行政過(guò)程，在實(shí)體上考量各種利益是否得到公平合理的調(diào)和之外，還離不開(kāi)以下諸因素，如行政機(jī)關(guān)的誠(chéng)意與主動(dòng)，政府部門充分的信息公開(kāi)以及與公眾進(jìn)行富有誠(chéng)意的理性協(xié)商，對(duì)參與方的訴求予以負(fù)責(zé)任的回應(yīng)，以及采取較為合理的決斷機(jī)制，等等[15]。因此，欲實(shí)現(xiàn)公眾參與在消解行政糾紛方面的實(shí)在效果，尚需一系列的輔助機(jī)制與制度要素。限于篇幅，下文僅談幾種保障參與充分實(shí)現(xiàn)的主要機(jī)制。

1. 信息公開(kāi)制度

信息在公眾參與中具有極其重要的意義。有學(xué)者認(rèn)為，“參與者對(duì)特定利益的認(rèn)知能力、參與過(guò)程的學(xué)習(xí)能力、根據(jù)目標(biāo)而選擇手段的行為能力以及參與者根據(jù)利益訴求而進(jìn)行有效組織化的能力，在很大程度上都依賴于參與者對(duì)信息的擁有和控制”[16]113。的確，如果公眾在參與行政過(guò)程之前對(duì)相關(guān)信息沒(méi)有相對(duì)完整的了解，即便公眾參與了行政過(guò)程，但其在此過(guò)程中的各種能力(如參與能力、組織能力、對(duì)決策結(jié)果的影響力等等)就會(huì)受到極大的局限與影響，參與效能會(huì)大打折扣;相反，社會(huì)公眾對(duì)相關(guān)信息了解得越多越透，不但會(huì)提升其參與能力和參與效能，而且參與效率相應(yīng)可能就越高。因此，我們甚至可以說(shuō)，信息公開(kāi)是公民參與得到實(shí)質(zhì)性實(shí)現(xiàn)的前提條件。

2. 理性的協(xié)商機(jī)制

參與的核心要義在于協(xié)商。既然提倡公民實(shí)質(zhì)性地參與到行政過(guò)程與司法過(guò)程中去，就不能僅將其行為定位在“參與”，而更要尊重參與者的“表達(dá)”、“主張”和“要求”。參與的目的在于表達(dá)與協(xié)商，參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)自然也離不開(kāi)理性的協(xié)商機(jī)制。當(dāng)然，協(xié)商需要主體之間具有平等的法律地位。根據(jù)傳統(tǒng)行政法理論，作為管制者的行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間的地位是不平等的，因?yàn)榍罢咄歉鶕?jù)立法機(jī)關(guān)制定的法律來(lái)依法行政，既不必要也無(wú)可能與后者進(jìn)行討價(jià)還價(jià)式的協(xié)商。然而，現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性表明，行政機(jī)關(guān)的許多法律依據(jù)實(shí)際上是其自己頒布的規(guī)章或規(guī)定(而不是立法機(jī)關(guān)制定的法律)，其合法性本身則值得檢省。而且，許多具體行政事務(wù)的處理甚至缺乏法律條規(guī)的指導(dǎo)，而是行政機(jī)關(guān)自由裁量下的決定結(jié)果，因而它們不僅在正當(dāng)性方面存在問(wèn)題，而且在合理性方面也可能會(huì)存疑問(wèn)，特別是韋伯意義上的理性科層制在中國(guó)的行政官僚體制中尚未建立的條件下，更有必要在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間進(jìn)行理性的溝通與對(duì)話，甚至也要求司法機(jī)關(guān)超越法律特別是有關(guān)行政規(guī)章之規(guī)定積極地行使其司法上的自由裁量權(quán)。

此外，隨著當(dāng)今“行政國(guó)”時(shí)代的來(lái)臨，行政領(lǐng)域內(nèi)涉及到越來(lái)越多的價(jià)值判斷，甚至事實(shí)問(wèn)題與價(jià)值問(wèn)題屢屢纏繞，難以分判。相應(yīng)地，行政過(guò)程也愈來(lái)愈顯得如同政治過(guò)程。既然如此，就有必要在行政決策等公共領(lǐng)域中引入公眾參與和理性協(xié)商機(jī)制，為公眾的價(jià)值選擇之表達(dá)提供一個(gè)良好的平臺(tái)，方可體現(xiàn)出對(duì)參與者個(gè)人主體性的尊重。因?yàn)椋瑢?duì)于價(jià)值問(wèn)題，更重要的是個(gè)人的主觀偏好問(wèn)題，因而不宜由行政機(jī)關(guān)和技術(shù)專家來(lái)決定，而應(yīng)當(dāng)與行政相對(duì)人進(jìn)行充分地協(xié)商，并在此基礎(chǔ)上最終達(dá)成共識(shí)或羅爾斯意義上的“交疊共識(shí)”。惟有如此，只有在平等的協(xié)商中尊重其價(jià)值表達(dá)和價(jià)值選擇，也才能通過(guò)對(duì)個(gè)人主體性的尊重來(lái)強(qiáng)化決策結(jié)果的正當(dāng)性或可接受性，從而有利于減少糾紛的發(fā)生。

3.合理的決斷機(jī)制

盡管我們?cè)谏衔闹鲝埞妳⑴c本身即是一種值得追求的“價(jià)值理性”，它有著其自在自為的內(nèi)在價(jià)值，其價(jià)值甚至不以其達(dá)致任何功效理性為轉(zhuǎn)移。但是，在追求參與之有效實(shí)現(xiàn)這種價(jià)值理性的過(guò)程中，通常也需要做出理性的決斷，否則同樣會(huì)影響到參與的效能與效果，進(jìn)而影響到參與作為一種價(jià)值理性的實(shí)現(xiàn)。

行政過(guò)程所需處理的問(wèn)題，通常可將之分為價(jià)值問(wèn)題和事實(shí)問(wèn)題兩大類。對(duì)于前者，一般應(yīng)充分尊重參與者的主觀意志之選擇，方才體現(xiàn)對(duì)參與者主體性之尊重;對(duì)于事實(shí)問(wèn)題，則可由技術(shù)理性來(lái)加以解決，因?yàn)閷＜彝纫话愎姼哂袡?quán)威性。但正如上文所述，實(shí)踐中價(jià)值問(wèn)題與事實(shí)問(wèn)題往往糾纏不清，難于界分。就理想狀態(tài)來(lái)說(shuō)，一項(xiàng)決策既要滿足正當(dāng)性之要求，又要滿足理性之要求。正當(dāng)性與理性的關(guān)系是，正當(dāng)性在一定程度上可以實(shí)現(xiàn)理性的要求，不正當(dāng)?shù)臎Q策往往即是不理性和不科學(xué)的;但理性往往很難達(dá)到正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，理性只是理性，不能取代正當(dāng)性，特別是有時(shí)所謂的“理性”或“專業(yè)性知識(shí)”，可能只是專家為突出自身的重要性而自封的，或是對(duì)其利益的自我維護(hù)，以及對(duì)某些知識(shí)壟斷話語(yǔ)權(quán)。而且，許多所謂的技術(shù)性知識(shí)，其實(shí)都隱含了若干價(jià)值預(yù)設(shè)，例如行政過(guò)程中常常使用的經(jīng)濟(jì)學(xué)成本—效益分析方法及其知識(shí)，其實(shí)暗含了對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的壟斷性地位的認(rèn)同和對(duì)其他技術(shù)知識(shí)的排斥。

因此，在決策過(guò)程中，完全可能出現(xiàn)以下情況，即決策結(jié)果的理性與正當(dāng)性之間發(fā)生緊張與沖突:即符合理性的結(jié)果可能不具有正當(dāng)性，符合正當(dāng)性要求的結(jié)果可能顯得不甚理性。例如，行政機(jī)關(guān)或相關(guān)專家認(rèn)為符合理性的決策并不一定符合公眾的價(jià)值判斷和主觀喜好，因而被認(rèn)為是不可接受的;而公眾的判斷和選擇有可能被決策者或相關(guān)專家認(rèn)為并不符合理性的要求。在這種情況下，筆者認(rèn)為，原則上仍應(yīng)以決策結(jié)果的正當(dāng)性為主導(dǎo)，特別是對(duì)于涉及價(jià)值判斷的問(wèn)題，原則上應(yīng)更多地尊重公眾的選擇以強(qiáng)化決策結(jié)果的可接受性，因?yàn)閷?duì)于價(jià)值判斷，原則上是一個(gè)主觀偏好問(wèn)題，并沒(méi)有高下優(yōu)劣之分，因而自然亦不存在專家比公眾具有更為高尚或合理的品味;對(duì)于事實(shí)和技術(shù)問(wèn)題，決策者在作出周密、理性的決策方案后，社會(huì)公眾仍難以接受的，我們認(rèn)為可采取以下方案，一是引入中立的專家制度，對(duì)決策依據(jù)作出有關(guān)具體的說(shuō)明，以強(qiáng)化行政決策的公信力;二是有必要在行政過(guò)程中提倡一種積極與反思的方法論，即決策者應(yīng)當(dāng)明白，行政機(jī)關(guān)在作出有關(guān)決策時(shí)，實(shí)際上并不是(當(dāng)然也不可能)在擁有極其豐富的知識(shí)的情況下得出的，而嚴(yán)重存在著美國(guó)學(xué)者詹姆斯#8226;斯科特所說(shuō)的“國(guó)家簡(jiǎn)單化”的現(xiàn)象，即“國(guó)家機(jī)構(gòu)沒(méi)有，也不可能有更多的興趣描述整個(gè)社會(huì)現(xiàn)實(shí)”，因此“需要一個(gè)知識(shí)過(guò)濾器將復(fù)雜性過(guò)濾到可管理的程度”。這種經(jīng)過(guò)“過(guò)濾”的知識(shí)具有以下5個(gè)特征，即它是國(guó)家感興趣的實(shí)用主義事實(shí);是成文的文件事實(shí);是靜態(tài)的事實(shí);是集合的事實(shí)了;是用平均值來(lái)表現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)化的事實(shí)[16]。因此，很顯然，國(guó)家將作為決策所倚靠的知識(shí)的進(jìn)行了簡(jiǎn)單化和片面化，它排除了一些在國(guó)家看來(lái)沒(méi)有實(shí)用價(jià)值的事實(shí)，排除了生活中發(fā)生的事實(shí)，排除了動(dòng)態(tài)的事實(shí)，排除了個(gè)體的事實(shí)，排除了不能被平均化的事實(shí)。這種過(guò)濾與排除，本質(zhì)上是一種“分類上的壟斷”[17]。因此，根據(jù)這些知識(shí)作出的決策，當(dāng)然難免不失之偏頗而在理性上大打折扣。對(duì)此，美國(guó)政治學(xué)者德博拉#8226;斯通便指出，“理性分析必定是政治的，這種分析總是包括了將一些事情包括在內(nèi)和將另一些事情排除在外的選擇”[18]。也就是說(shuō)，決策者據(jù)以作出決策所倚靠的事實(shí)不一定是客觀存在的事實(shí)，而只不過(guò)是經(jīng)過(guò)裁減和過(guò)濾的事實(shí)，其本身即是摻入了決策者價(jià)值判斷的事實(shí)，甚至可以借用德博拉#8226;斯通更為極端一點(diǎn)的說(shuō)法，即決定政策的是(事實(shí)在政治過(guò)程中的——引者加)意義而并不是事實(shí)本身[18]394。因此，決策者對(duì)于自己的判斷大可不必過(guò)于自信，其所解決的問(wèn)題往往能夠從完全相反的立場(chǎng)來(lái)予以作答，或者正如笛卡爾所告誡我們的，我們只是“必須”在兩種方案中選擇一種而已，而不是因?yàn)槲覀冞x擇的就是一種明顯正確的方案。

結(jié) 語(yǔ)

作為探索消解和解決行政糾紛方法的一種嘗試，本文倡導(dǎo)了一種所謂的參與式行政(司法)模式，即將參與和協(xié)商引入行政(司法)過(guò)程，這對(duì)于嚴(yán)格的法治主義者來(lái)說(shuō)可能難以理解和接受。不過(guò)，本文的意旨實(shí)際上不在顛覆法治主義，(注:因?yàn)榉杀旧硪踩匀皇菄?guó)民對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行批判或?qū)⒆约阂庠阜从车叫姓顒?dòng)中去時(shí)不可或缺的基本根據(jù)。(參見(jiàn)棚瀨孝雄糾紛的解決與審判制度[M]王亞新，譯北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004:252))而恰恰是在堅(jiān)持規(guī)則主義的基礎(chǔ)上的一種嘗試性補(bǔ)充。實(shí)際上，由于它的目的主要是針對(duì)行政合法性危機(jī)的一種回應(yīng)或矯治，因而注定不可能取代形式主義的法治模式，也許在我國(guó)目前的行政實(shí)踐中，合法性危機(jī)還不是甚至還主要不是一種常態(tài)。(注:由于我國(guó)目前尚屬于發(fā)展中的法治國(guó)家，公共行政中的問(wèn)題也許還不是或主要不是因自由裁量權(quán)或積極行政引發(fā)的合法性危機(jī)問(wèn)題，而在于有法不依或違法行政的“法治危機(jī)”。因此，在我國(guó)目前語(yǔ)境下，形式法治主義仍應(yīng)是我們必須大力堅(jiān)持的原則。)

具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于不存在行政合法性危機(jī)的領(lǐng)域或者可以通過(guò)立法規(guī)則來(lái)予以解決的領(lǐng)域，我們完全可以(而且應(yīng)當(dāng))通過(guò)規(guī)則主義來(lái)處理。本文倡導(dǎo)在行政過(guò)程以及行政糾紛解決過(guò)程中充分引入公民的參與，主要目的在于給轉(zhuǎn)型社會(huì)中復(fù)雜情勢(shì)下的現(xiàn)代行政過(guò)程注入民主化酵素，從而強(qiáng)化行政決策和行政行為的合理性與正當(dāng)性，并最終達(dá)到減少糾紛、消解糾紛和圓滿解決糾紛的目的，如是，這亦與當(dāng)下社會(huì)主義和諧社會(huì)構(gòu)建之精神相契合，因?yàn)椤按笳w和”!

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Dispute Resolution through Public Participation: A New Alternative

XIAO Shi-jie

(Human Rights Research Center， Guangzhou University， Guangzhou 510006)

Abstract:

To handle the complicated situation in the transformation period， modern society must turn its eye from construction of a country of rule of law to construction of an administrative state， in the process of which active advancement of administration and large-scaled extension of discretion will inevitably precipitate more and more administrative conflicts. To justify administration and prevent and resole ever-increasing administration disputes， traditional mode of governance must be changed and public participation introduced so as to inject democratic catalyst into the process of administration and adjudication. Since public participation has functional as well as objective value， it is of great significance to reinforce the justification of administration and avoid and resolve administrative conflicts. To discharge function of public participation， supporting institutions and systems are surely needed.

Key Words:

crisis of justification of administration; resolution of administrative disputes; public participation; operative institution

本文責(zé)任編輯:林士平