淺論赴臺漁工權益保障

摘 要： 大陸和臺灣兩岸之間漁工勞務合作由來已久，但長時間內尚未建立起有關這方的面協調機制，致使赴臺漁工權益受損事件頻發，問題得不到解決，嚴重影響兩岸間正常的經貿交流。今后應以“兩會”簽訂這方面協議為契機，積極爭取依據這種制度性的安排，繼續磋商條款具體落實并解決新發現問題。大陸經營公司和漁工應做好自身各方面工作，防范權益受損事件發生。

關鍵詞： 大陸漁工； 勞務合作； 權益保障

中圖分類號： DF399文獻標識碼： A文章編號： 1673－9973（2010）04-0091-04

On the Protection of the Interests of Fishermen Going to Taiwan

CHENG Zhi-wei

(Political Science and Law College of Jimei University， Xiamen 361021， China)

Abstract: The fishery labor service cooperation between Mainland China and Taiwan last for a long time， but the coordination mechanisms has not been established. It damaged the interests of the fishermen of Mainland China who work in Taiwan and seriously， affected the economic and trade exchanges. In the future， on one hand more agreements should be signed by “two sessions” in order to solve new problems， on the other hand the company and the fishermen themselves should take some measures to protect their own rights.

Key words: mainland fishermen; labor cooperation; rights protection

一、赴臺漁工勞務合作的歷史

大陸和臺灣兩地之間，漁工勞務合作經歷了不斷放開發展的過程，但時不時也存在停滯或倒退局面。這一過程大致經歷了“禁止－默許－放寬－開放發展”四階段。[1]1949－1978年兩岸處于嚴重的敵對狀態，勞務合作是禁止的。1979－1986年兩岸關系有所緩和，大陸對臺輸出勞務政府沒有明確支持，但也未完全禁止，其活動是民間自發行為。1987－2001年，隨著大陸對臺工作思路發生變化，臺灣也在1987年宣布允許臺灣居民（特別是榮民），赴大陸探親訪友，兩岸關系緩和，其結果之一的兩岸勞務合作前景逐漸開朗：大陸向臺灣輸出勞務才逐步合法化。其表現是1994年國家對外經貿部核發的第180號《關于向臺灣地區遠洋漁船派遣漁工勞務有關問題的暫時辦法》，1998年2月臺灣“行政院農委會”頒布了《臺灣地區漁船船主接駁受雇大陸地區船員許可辦法》。兩岸均對輸臺漁工勞務合作問題作了專門規定。1996年1月28日福建省人大常委會第21次會議通過《福建省閩臺近海漁工勞務合作辦法》，這是第一個規范赴臺漁工工作地方性法規，比中央部委規定顯示更符合福建省實際情況。

但演進過程并非一帆風順。由于兩岸在政治與意識形態長期對立，造成了交往中許多障礙，兩岸漁工勞務合作協調機制并未立即建立起來。大陸漁工的正當權益沒有得到切實有效保護，各種糾紛和突發事件時有發生。如1994年夏天，一艘住有數十名大陸漁工的“船屋”在臺風中傾覆，10名大陸漁工落海喪生。又如1999年2月，臺灣“金慶12號”船船長殘暴槍殺11名大陸漁工，并使驚慌中另外4名漁工跳海罹難的事件，激起大陸同胞憤慨也引起黨中央高度關注，[2]1999年5月，外經貿部會同國臺辦等六部辦聯合召開緊急會議，下發《關于整頓對臺遠洋漁工勞務經營秩序的緊急通知》，暫停了對臺遠洋漁工業務。然而接下來兩年里，漁工權益受侵害問題仍很高，各類惡性突發事件也時有發生。2001年12月，對外貿易經濟合作部、國務院臺灣事務辦公室、外交部、公安部、交通部、農業部聯合下發了《關于暫停對臺漁工勞務合作的通知》，全面暫停了對臺勞務輸出。但2002年7月9日，一件突發事件的爆發，彰顯了當時臺灣當局并沒有實施保障大陸漁工權益誠意，沒有為恢復勞務合作作出善舉。這一天，“娜克莉”臺風逼進臺灣，高屏沿海風力高達9到10級，一艘滿載132名大陸和越南漁工的高雄“元勝二號”船屋（漁工是在六部委發布通知前簽訂勞務協議而赴臺的），正從東港駛往高雄港避風，不幸途中機艙發生大火，100多名漁工擠向船頭甲板躲避濃煙大火，船在大風中搖晃，肆烈的大火在燃燒著，岸上的人們看著揪心，最后幸運的是大部分漁工獲救，但仍有一名大陸漁工落海失蹤，二人受重傷。[3]這次事件發生在很大程度上與臺灣當局“硬性”規定有關：臺灣當局不準大陸漁工上岸居住，只能住在離岸12海里外“船屋”中，有臺風來襲等特殊情況，也只能臨時“申請核準”靠泊碼頭。這種規定是為了防范大陸漁工上岸從事“敵特”活動意識形態表現，根本不顧大陸漁工人身生命等保障。

從2001年至今為開放發展階段。六部委暫停業務的《通知》下發后，臺灣的媒體大量報道了對大陸此舉進行的深刻分析、解讀，普遍擔憂如果大陸堅持不允許向臺灣輸出漁工，那么臺灣近海及遠洋捕撈業將會遭受重大損失。臺灣漁業組織大力呼吁臺灣當局盡快就恢復漁工輸入同大陸有關方面談判，切實做到保障大陸漁工的權益，早日恢復這項業務。

考慮到臺灣漁業界切實需要盡快恢復兩岸漁工勞務合作業務，本著“只要對臺灣人民有利的事都會盡最大努力去”的精神，大陸方面主動為恢復合作創造條件，支持兩岸民間對口行業組織進行接觸和商談。經過兩岸有關民間行業組織的共同努力，雙方就恢復漁工勞務合作的基本條件和合作中的具體問題達成原則共識。2006年2月8日，大陸宣布恢復對臺灣漁工勞務合作。中央批準條件成熟的福建、浙江、四川、河南四省九家經營公司開展赴臺漁工合作試點工作。同年4月30日，兩岸有關民間機構行業組織簽署了《關于合作開展漁工勞務業務的協議》。同年5月19日，恢復兩岸漁工勞務合作首批12名大陸漁工從福州市平潭縣前鎮東澳碼頭正式登臨臺灣船舶作業，兩岸漁工勞務合作在中斷近5年后正式啟動。

不過上述民間行業組織簽署的協議沒有得到“兩地”當局有力“背書”，其保證效果是有限的，為了解決這一難題，兩邊授權機構大陸海峽兩岸關系協會和臺灣海峽交流基金會經過多次協商、談判，于2009年12月22日由兩會會長共同簽訂《海峽兩岸漁船船員勞務合作協議》，勞務合作終于進入了一個新天地。商務部已核準福建省5家公司和浙江省2家公司可開展近海和遠洋勞務輸出業務，四川省和河南省各2家可開展遠洋勞務輸出業務。2010年4月27日，“兩會”簽訂協議生效后的首批48名大陸漁工從福建省惠安縣崇武漁港起程，前往臺灣從事漁業捕撈工作。[4]

二、赴臺漁工權益受損基本事實

兩岸授權的協會共同簽署的船員勞務合作協議已于2010年3月正式生效，其保障大陸赴臺漁工權益的功能將逐漸顯現，但其效果將會得到檢驗。下面談談在實施這份協議前，大陸漁工權益受損的一些基本事實和表現，盡管是發生前，但不可否認今后也有可能“重演”，為了防患于未然，認識這些不合理現象，采取正當措施，對保護漁工正當權益有一定借鑒意義。

（一）非法途徑登臨臺灣漁船的船工權益不易保證

2006年4月30日兩岸民間組織簽署了《關于合作開展漁工勞務業務的協議》，中央批準了福建等省九家公司經營試點恢復對臺漁工勞務合作。福建省由于與臺灣隔海相望，語言習俗相近，大量漁工長期就在近海從事捕魚工作，所以這項工作與別的省份相比，一直走在前列，取得一些成績。但與2001年12月六部委共同叫停勞務合作業務之前的情況相比較，仍然有很大的距離，無論輸出漁工人數還是創匯收入都大幅銳減。“但是另一方面，通過非法中介或者非法渠道到臺灣漁船的漁工人數眾多。據向省內各經營公司了解，2007年春節前各地約有近萬名曾從事過漁業捕撈的漁工回家過年，春節后通過非法中介和非法渠道到臺灣漁船作業的達3000人以上……而據泉州惠新貿易公司介紹，統計對臺漁工，關鍵看在船人數而不是派出人數，目前臺灣漁船漁工在船人數達8萬多，（作者注：這里也包括臺灣本地漁工和越南、菲律賓等國的漁工）而大陸派出漁工在海人數不到500人。”[5]一般講非法赴臺漁工是合法派遣的8至10倍以上，所以有高達4000-5000人甚至更多是通過非法渠道赴臺的。

這些非法赴臺漁工一旦權益受損，很難通過正規途經，找到責任方去追究其責任并獲得賠償。例如2008年12月，我國有5個省份派往臺灣的21名遠洋漁工被印尼警方拘捕，關押了8個月，他們要求國內有關部門解救他們回國。但由于派出公司是非法經營對臺遠洋船員勞務業務，一來難以找到這些企業，二是解救船工回國，涉及大量經費，事件拖延相當時間沒有解決，嚴重損害這21名漁工基本權利。[6]

（二）正規途經赴臺漁工權益受損表現

赴臺漁工勞務合作，首先主要在閩臺之間進行，情況較好。隨著開放內陸四川、河南參與，形成一定程度競爭局面。有些經營公司只顧自身經濟利益，不遵守國家有關規定，缺乏全局、整體觀念，互相壓價，導致競爭無序。臺灣有些雇主正好利用大陸勞動力市場供大于求，勞動力在一些地方出現過剩局面，拼命壓低漁工的基本工資，導致漁工權利受損。還有經營公司隨意接納無權公司、個體戶的掛靠，只收費不履行監督、管理的責任，導致通過正規途徑赴臺漁工權益受損。

赴臺漁工大部分是農民，文化程度低，技能單一，卻熱烈盼望通過赴臺捕魚增加收入，改善生活條件。所以大多對有關合同條款看不懂，理解不深，草率簽下合同，有許多合同深埋有“陷阱”，其合法權益自然在將來得不到有效保障。當前，權益受損具體表現有：[1]

1. 工資報酬偏低。國家外經貿部《派遣漁工勞務暫時辦法》規定，大陸漁民在臺輪上工作，每月不低于360美元。就是兩岸民間組織于2006年4月30日簽署的協議也規定：初次上船船工月薪不低于280美元，有工作經驗漁工不得低于320美元。但許多臺灣船東、雇主利用大陸某些省勞務部門急于輸出勞工的心理，一再壓低大陸漁工工資，使協議的每月280-320美元銳減為150-180美元。而當前大陸沿海漁船上從事捕撈的漁工月工資在2800人民幣以上，且隨著美元對人民幣不斷貶值，現有支付給大陸漁工工資水平已沒有多少吸引力，而且工資支付從原本每月支付一次到現在幾個月甚至一年支付一次，更有待大陸漁工返回大陸后再支付工資的，嚴重損害了大陸漁工的勞動報酬權益。

2. 基本生活無保證。漁工無論在近海還是遠海作業，勞動強度大，消耗體力多，時刻需要補充食物和淡水，這樣才能有充沛精力順利作業。但一些船主不顧這一事實，虐待、打罵大陸漁工現象比較普遍，結果導致大陸漁工怠工、反抗，甚至雙方發生肢體沖突，造成漁工身體健康和生命受到威脅。

3. 勞動保險和醫療衛生條件缺失。我們知道，無論近海還是遠洋捕魚，隨時可能遇上惡劣天氣：風馳電掣的大風、大雨、巨浪，這些時刻都危及大陸漁工的身體健康甚至生命，然而面對惡劣作業環境，保險工作雙方都沒有協商好，甚至有的臺灣雇主根本不愿意為大陸漁工支付人身保險費，置漁工生命權于不顧。此外，出海捕魚作業最起碼出港十天半個月甚至二三年，沒有基本的衛生條件作保證，身體健康就會出問題，連上岸看病都有所管制。

4. 惡性事件、突發事件時有發生，權益易受侵害。“根據資料統計，在臺輪上務工的大陸漁工，只有20%至30%能做滿合同，大多數無法忍受船東的欺壓和虐待，提前離船，導致被欠的工資無從追討。”[1]

三、赴臺漁工權益保障辦法

如何切實保障赴臺漁工的權益，其著力點應該還是我們自己這一方，臺灣方面我們只能通過有關協議、合同去要求、約束如何落實保障的辦法，而我方則可以發揮主體性，積極做好權益保障的工作。具體分為兩個層面：宏觀層面上，代表政府海峽關系協會應主動地與臺灣海峽交流基金會繼續磋商、落實已簽訂協議中具體條款和解決未來實施中發現新的問題。微觀層面上，大陸經營公司和漁工要做好自己一方工作。

（一）宏觀方面具體辦法

１. 大陸海峽兩岸關系協會與臺灣海峽交流基金會于2009年12月22日簽訂協議已于今年３月生效了。這份協議在保障大陸漁工權益方面，已經有了許多新規定、新內容。如：設立船員人身意外及醫療保險；可歸責船員或船主的故意或重大過失行為造成對方損失，由經營公司與船員或中介機構與船主負連帶賠償責任；各自建立風險保證制度，約束其經營主體，雙方應盡快交換經營主體風險保證制度相關規定；取消了一直被“詬病”的船屋，設立“臺灣”暫置場所（包括臺灣方面岸置處所）；各自建立船員、船主申訴制度和兩岸船員勞務合作突發處理機制……

但把這一份協議與2006年4月30日兩岸民間組織簽訂協議相比較（下面簡稱民間協議），可以發現兩協會簽訂協議（下面簡稱“官方”協議），在具體保障漁工權益方面，還存在著一些不盡人意方面。有關工資報酬條款，民間協議規定很清楚：普通漁工初次上船月工資不低于280美元，有經驗漁工月工資不低于320美元，工資按月支付；而“官方”協議就沒有這樣指導性工資條款。又如民間協議規定：漁工人身意外及醫療保險費每年200美元（臺灣方支付），統一投保“對臺漁工團體綜合保險”，本保險以大陸目前成熟的保險條款為基準進行方案優化設計，在大陸建立對臺漁工團體保險；而“官方”協議中只是把船員人身意外及醫療保險設立為合同一個要件，如何保險方式（保險費用由誰出，在哪里投保等）沒有具體規定。再如，民間協議中規定設立大陸漁工風險制度，臺灣的漁業機構按雇傭大陸漁工人數支付一定數額風險保證金，在大陸對口機構設立專用賬戶，實行專款專用，使用權歸兩岸對口機構，并詳細規定如何使用及補齊差額；而“官方”協議，僅僅規定各自的建立風險制度來約束經營主體及通知對方……

總之，筆者感覺到：“官方”協議比民間協議規定更抽象、更寬泛，這對文化程度不高的漁工，要去與經營公司（大陸方）簽訂外派勞務合同，與船東（臺灣方）簽訂勞務合同，落實好保護自己權益是很困難的。所以“兩會”再啟協商時，應該像民間協議一樣，規定更具體一些，保障方法更落實一些，這樣可能有效保證大陸漁工權益。

２. 再啟協商、修改此協議時，應該邀請更多福建省的代表參與。因為一來閩臺毗鄰，開展漁工勞務合作最久，參與人數最多，就是目前中央核準從事這項工作四省１１家經營公司中，福建占有５家。此外，福建省為了保障本省赴臺漁工權益，已于1996年1月28日由福建省人大常委會制訂頒布了《福建省閩臺近海漁工勞務合作辦法》，已有許多經驗總結，有些做法切實可行。讓福建省更多代表參與，能在宏觀協議修訂中，設立更多針對性條款保證漁工權益。

３. 要發揮商務部等中央政府機關主導作用。牽頭已批準可開展對臺漁工輸出業務的福建、浙江、河南、四川各自業務主管部門合作，切實加強對１１家經營公司的業務指導，嚴禁他們彼此之間互相進行惡性競爭，壓低漁工基本工資，保證漁工的基本權利。此外，還要發揮民間組織自我約束功能。如2000年７月中旬，全國經營外派漁工勞務業務的近百家公司代表匯聚浙江寧波，在中國對外承包工程商會屬下成立了中國外派漁工協調機構，由它來擔負起行業組織協調管理的重任。[7]應鼓勵目前１１家經營公司通力合作，制定出行業規范，實施自律。

４.目前商務部規定了四省１１家經營公司可從事對臺漁工輸出業務。規定有經營這項業務公司條件有：注冊資金不低于５００萬人民幣；資產負債率不超過５０％，無不良行為記錄；通過ＩＳＯ９０００質量認證；近３年向有對外勞務合作經營資格的企業提供外派勞務人員不少于３００人……[8]上面所述的這些“硬性”條件是嚴格的，能達到的不多。當然出發點是好的，“寧缺勿濫”，保證我方經營公司資質，保證大陸漁工權益。但是能經營此項業務公司太少，人力有限，區域分布不均，如福建沿海廈門市就沒有一家公司可直接辦理此項業務，只好借助周圍有資質經營公司辦理，這也會不免帶來負面效應：一些想赴臺灣漁工找不到合格的經營公司，只好去找一些非法中介機構或通過非正規渠道赴臺，從而導致權益受損。是否可以考慮稍稍放輕經營公司資質，核準更多一些公司可從事這一業務。此外，也可以從另一個途徑解決這一問題。如福建制定地方性法規明文規定：經營公司由中央主管部門批準。但福建省從實際出發，允許經營公司可以委托經辦公司具體操辦這一業務，這是一種委托關系，其責任仍由經營公司承擔，這樣既達成兩類公司共贏，又解決實際中經營公司數量太少，業務不能迅速辦理的問題。

５. 最后說明的是：漁工權益最易受損情況是通過非法中介、黑渠道去臺灣從事捕撈工作，此外，也要防止我方有資質經營公司向臺灣非法中介機構輸出勞務。為了嚴防這類事件發生，沿海公安、海關、漁監等政府部門聯合執法，嚴厲打擊非法中介機構通過串通私自偷運漁工赴臺打工；也要教育漁工自覺遵守國家法律、法規，通過正規渠道登臨臺灣漁船從事捕撈工作，保證好自己的權益。

（二）微觀方面的具體辦法

1. 大陸經營公司應主動爭取去臺灣設立“分公司”或辦事機構。這樣就能身臨其境地了解到臺灣經營主體中介機構和船東真實經營狀況，進而決定是否與他們簽訂勞務派遣合同，從而有效保證漁工權益。假如真是發生權益受損情形，也能迅速向他們了解實際發生的情況，互相溝通合作解決糾紛；或不能妥當解決問題，可依相關協議或合同，向臺灣有關當局申訴，或就地啟動有關司法程序，解決問題，不至拖延很長時間，激化雙方之間矛盾。福建泉州中泉國際經濟技術合作有限公司已在臺灣設立辦事機構，就是最好的例證。（２０１０年４月２７日，２０１０年５月６日福建電視臺晚間新聞作了報道）

２. 漁工在簽約前，要做好各項準備工作。辦好各種需要證件，去醫院檢查身體且合格。安排好家中事務，以免中途要中止、中斷勞務活動。如果那樣是違約，自己就要承擔權益受損責任。

３. 漁工做好保障自身權益工作，最為關鍵是找到一家有資質外派勞務經營公司，與其簽訂正式勞務外派合同，還要與臺灣船東簽訂勞務合同。簽訂合同時，首先要依據“官方”協議規定的有關合同范本，看清楚是否遺漏了重要條款。如船員工資、人身意外及醫療保險、交通費和支付方式；船員勞動保護、在暫置場所休息和避險的權利、食宿、福利；糾紛調處及違反合同處理……倘若漏了這些主要合同條款，權益就不易保證。其次要小心合同中有沒有某種“陷阱”，即故意忽略、減輕經營公司、船東的職責，不對等加重、加大漁工的責任。再次要注意與經營公司和船東分別訂立合同在關于工作區域、合同期限、船員的職務及其工資等方面是否一致，以免造成今后不必要麻煩。

４. 據報道：“成建制外派是寧波國際公司外派漁工業務的一個顯著特點。他們重點選擇在臺灣實力雄厚的大公司，在其所屬船隊上，每條船上有１８至２２名漁工，基本上是清一色的寧波藉，取得漁工、客戶和經營公司都滿意的效果。”[7]從上面情況看，幾十個來自共同地域漁工在同一條船上作業，大家彼此本來就相互認識，相互有個照顧；二來有權益受損情況發生，可以合作爭取解決問題。

５. 在漁船上作業，時刻面臨各種風險，大陸漁工應該聽從臺灣船東及船長合理安排、指揮，不要隨意與他們頂撞、對著干；更不能仗著船上大陸漁工人數眾多優勢，挑起事端，引起打架、斗毆，甚至造成流血死亡事件。雙方有矛盾，大陸漁工應力求爭取回到漁港、岸上再解決，盡量不要在作業的漁船上與臺灣管理人員或船長發生“沖突”。回來后，首先試著與船東溝通、協商解決；問題仍不能解決，可使用電話，電子郵件，約見等方式投訴，向大陸的投訴中心和臺灣對口機構直接投訴，也可以通過大陸經營公司向兩岸機構反映投訴意見。[9]此外還可以依據與船東簽訂勞務合同，在大陸有關法院告訴，勝訴后向臺灣有關法院申請執行，或直接向臺灣法院起訴，要求臺灣中介機構和船東承擔連帶賠償責任，保障自己權益。這些措施有待“兩會”協商安排。

參考文獻：

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[3]萬毅．大陸漁工何時才有容身之所[J]．兩岸關系，2002，（10）：23-24．

[4]本報記者．首批大陸漁工昨日赴臺工作[N]．海峽導報，2010－０4－28（12）．

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[6]陳勇. 對外勞務合作[EB/OL]．福建省對外貿易經濟合作廳網站，(2009-12-30)[2010-05-24].http://www.fiet.gov.cn/html/2008 0111692577/20091230/566414.html．

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[8]商務部合作司.對外勞務合作經營資格管理政策解讀[EB/OL]．商務部合作司網站，(2005-10-21)[2010-05-25].http://hzs.mof-com.gov.cn/column/print.shtml?/.

[9]商務部.赴臺灣漁船工作問答[EB/OL].商務部網站，（2010-03 -31）[2010-05-26].http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/zhengce- jd/bq/bw/201004/20100406892974.html.

[責任編輯、校對：楊栓保]