國內外官員財產申報制度探討

摘要： 預防腐敗一直是一個世界性的課題，世界各國關于預防腐敗的制度和措施多種多樣。官員財產申報制度作為其中一種行之有效的方法越來越受到各國的認可。官員財產申報制度的實施對于本國防腐作用是巨大的。“腐敗-懲罰”的傳統模式被打破，取而代之的是“申報-公示-防腐”的全新模式。

關鍵詞： 財產申報制度； 經驗； 利弊

中圖分類號： D630.9 文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973（2010）04-0022-03

Domestic and Foreign Officials Property Reporting System

LU Bin ， YANG Fang

(Xuzhou Normal University， Xuzhou 221000， China)

Abstract: Prevention of corruption has been a global topic， the world system on the prevention of corruption and measures a wide range officials property declaration system as an effective way in which more and more countries recognized. What official property report system implements， is huge for this defense stale role. The traditional pattern of “rotten - punishes” had been broken， what takes it over is the brand-new pattern of “report - public show - anticorrosive”.

Key words： property declaration system； experience； the pros and cons

一、基本理論和相關概念界定

財產申報制度，是有關財產申報、登記和公布的制度。從一般意義上說，所謂財產申報制度，通常要求具有一定職位的領導干部在任職之初、任職期間的某些固定時期以及離任后的一定期限內，申報屬于自己以及與其共同生活親屬的財產[1]。通過與傳統反腐措施的對比，官員財產申報制度具有鮮明的特點：

1. 普適化。政府、人大、政協各個系統、各個層級的官員都適用于該制度，不因權力大小、層級高低而有所差別。高級別的官員更應堅決地遵守該制度。除此之外，官員的家屬也應納入該制度之中，使官員的生活圈也受到約束，防止官員家庭腐敗現象的發生。

2. 法律化。在最近全國召開的“兩會”上，有委員提出加快官員財產申報制度的立法，奠定該制度的法律基礎。一項制度的實施必須要有法律作為保障。借鑒外國的經驗，《官員財產申報制度法》是必不可少的。法律規定了懲罰措施，規范了實施的細節，法律的強制性可保證制度的順利實施。這也是依法治國、建設法治國家的必然要求。

3. 公開化。官員將自己的財產公開申報，接受社會的監督，此舉必將是中國行政改革的一大突破，也將消除官民之間的隔閡，拉近官民之間的距離。溫家寶總理在今年“兩會”的《政府工作報告》中提到：“讓權力在陽光下運行。”財產的公開讓官員與金錢之間的關系更加透明，從而得到群眾的認可。同時，保證了群眾的知情權和監督權的實現。

4. 真實化。官員申報財產，可以真實反映自己的履職情況，從而提升自己的威望和影響力。廉潔是一個官員的為官準則，誠實是一個人的道德基礎，官員真實申報財產既是廉潔為官的體現，又是道德的要求，此舉無疑是防止腐敗最直接的方法。

針對我國現在嚴峻的反腐形勢和國外官員財產申報制度的實施情況，可見官員財產申報制度在我國

的實施具有重大意義。首先，該制度被認為是制度反腐中的一個終極措施，是反腐倡廉最根本的保障。

官員財產申報制度對腐敗的預防作用，是經許多國家證實并行之有效的反腐措施，對于遏制當前我國官員的腐敗現象起著決定性作用。隨著社會的發展，經濟的增長，官員貪污腐敗的欲望越來越強，膽子越來越大，貪污的數額一路飆升，手段也越來越隱蔽。國家耗費了大量的人財物力反腐，但效果并不理想。如果現在在我國實施徹底的、全面的官員財產申報制度，那么對腐敗官員則是一次致命打擊，在心理上是巨大的震懾，即使想貪污，在面對申報時，也會有所顧忌和收斂，可以大大降低腐敗發生率，把腐敗扼殺在萌芽之中。再者，該制度的實施減輕了紀檢監察機關的負擔，使其能更好地行使權力、發揮作用。同時，將公眾納入監督體制中來增加了監督的力度和廣度，保障了公眾的知情權和監督權。

二、國內外官員財產申報制度的現狀與分析

面對國際上官員財產申報制度的廣泛應用以及我國反腐形勢的嚴峻，我國的官員財產申報制度也已起步。2009年2月17日，新疆阿勒泰地區紀檢委在政府網站公布了所屬處級以上干部的收入申報情況，被視為中國官員財產公開的破冰之舉。隨后，浙江慈溪、湖南瀏陽、重慶等地也開始實施該制度。我們通過表格了解一下各地實施的具體情況：

（資料來源：南方都市報、新華網、廣州日報、工人日報）

（一）我國各地推行官員財產申報制度的共性

1. 該制度所推行的范圍較小。從申報財產的官員級別來看，鄉鎮、縣級政府占據多數。多為基層政府先行，多數是科級和縣處級干部，而各級別的“一把手”都不參與財產申報，基本屬于自下而上的改革。

2. 關于申報財產的范圍較廣，除了新疆阿勒泰和湖南湘鄉之外，其他地區劃定的財產范圍相對較廣，而且還包括了官員配偶及子女的財產和就業情況。

3. 公開程度有限。各地只是公示一部分官員申報的財產，另一部分秘密申報，只有少數領導知情，而且即使公示的部分，其公示時間也太短，公示渠道狹窄，甚至只在本單位公示，社會公眾無從查詢。

4. 缺乏法律法規的保障。法律法規是制度實施的強有力保障，把制度上升到法律的高度，可起到給予官員很大的警示和震懾作用。各地單純地實施該制度，而缺乏法律保障，實施效果將大打折扣。

5. 沒有相應配套措施推行。這主要包括：金融實名制、客戶身份識別、客戶身份資料和交易記錄保存、大額交易等；缺乏懲罰機制和問責機制，拒絕、拖延申報或虛假申報的法律責任及追究責任難以到位。

6. 缺乏單獨的機構專門負責對申報信息的可靠性和完整性進行核實。各地區官員如今只是向各級人事部門或監察部門申報財產，可能導致各部門之間關系錯亂，監督效果不理想。

7. 缺乏公眾和媒體的監督。各地公示程度比較小，沒有很好地把公眾和媒體納入到監督機制中來，忽視了最具監督力量的群體，難以達到社會滿意的效果。

由于各地實施官員財產申報制度都是結合本地具體情況，而且又是“走一步，看一步”，因此，各具地方特色。珠海和瀏陽盯住了“一把手”的財產，但是財產申報的范圍太小，其中被稱為最徹底的“瀏陽模式”，也只公布了住房情況。重慶和廣州首次把官員財產申報制度上升至省級政府的層面，不過重慶市僅限于部分司法機構。只有官員財產申報制度出臺的層級越高，就越有可能為更進一步推廣奠定基礎。瀏陽和銀川以新官為突破口，讓新官先申報起來，并且對申報不實者輔以嚴厲問責，此舉無疑具有破冰意義。銀川對財產的劃分比其他地區要廣泛，甚至包括了債務債權等，而且還建立了懲罰機制，如有申報不實者可就地免職。

實施官員財產申報制度的地區多位于中西部，東部沿海城市較少。在經濟欠發達的城市推行比較容易，因為這些地方市場化水平低，官員經濟關系簡單，收入相對較少而且固定單一，官員主觀阻力小，實施起來較容易。以上對國內的官員財產申報制度的基本情況作了分析，下面放眼世界，了解各國的情況，分析比較、以資借鑒。

（二）世界各國實施官員財產申報制度的共性

1. 政治制度完善，同為經濟發達國家，實施時間長久，配套設施也比較完善。可見，政治與經濟是相互聯系、密不可分的。經濟發達是政治制度完善的基礎，政治制度的完善有助于經濟更進一步發展。

2. 官員財產申報范圍寬泛。幾乎包括所有財產，甚至包括禮品價格都有明確規定，說明這些國家實施過程中的精細化。

3. 申報主體廣泛。上至國家元首，下至掌握一定行政權的官員和制定政策有關的雇員，并以官員本人延伸至家屬，從任前至任后都要公開，而且特別注重高級官員的財產申報，對這類人群要求更高、更細、更明確。

4. 監督有力。這些國家將內部監督與外部監督相結合，內部監督機構與其他機構相分離，增強了其獨立性；把媒體與公眾納入監督機制中來，大大加強了監督力度。均遵循“先有法律，后有制度”的模式。

5. 法律保障有力。這些國家在實施該制度時都制定了相應的法律，保障了制度的實施，提供了相應的法律依據，減小了實施過程中的阻力。

6. 公開程度高。將官員申報的財產全部對外界公布，涉及國家機密的除外。任何公眾在任何時候都可以查到官員的財產情況。如有質疑，可以向相關部門及時反映， 這樣體現了該制度的精髓。

7. 配套實施齊全。金融實名制、客戶身份識別等制度早已覆蓋全國。

8. 懲罰機制健全。這些地區在實施該制度的過程中，對拒絕、拖延申報或漏報、瞞報情況都給予嚴格懲罰。如罰金、監禁、免職等，這些懲罰措施的存在對官員來說是一種巨大的約束。

根據各國具體國情，雖是同一種制度，但是體現出不同的特點：瑞典是最早推行該制度的國家，迄今已有240年。所以其官員財產申報制度比較完善，成為世界上最清廉的國家之一。有的國家對高級公務員應用廣泛，但對一般公務員尚不嚴格，如韓國、日本。美國、新加坡兩國對官員收受禮品也提出了嚴格要求，禮品價格超出規定必須申報上交，否則將被懲罰。官員主觀阻力太大，比如在俄羅斯，官員財產申報制度是妥協的產物，總統與議員相互作出了讓步才得以實施。日本與其他國家相比，其申報制度并非十分嚴格。如申報項中不包括銀行活期存款和現金，也未涉及對虛報資產的懲罰事項。美國在眾多實行財產申報制的國家中，可以說是較為完善的，對制度的每一項內容要求都很完美，成為政府打擊腐敗的有力工具。

（三）官員財產申報制度存在的問題

通過以上分析，可以看出官員財產申報制的實施對于本國防腐作用是巨大的。“腐敗-懲罰”的傳統模式被打破，取而代之的是“申報-公示-防腐”的全新模式。不過該制度雖然在許多國家和國內一些城市已有實施，而且也在不斷完善，但是仍存有許多不足，亟待解決。

1. 沒有相對獨立的負責財產申報制度的執行機關，各個行政機構自行其是，缺乏統一性。[7]如今各國受理申報的機構主要是同級人事部門，這樣就導致復雜的關系：人事部門既要接受上級領導的管轄，又要監督上級領導的財產問題，其監督力可想而知。

2. 官員主觀阻撓影響。由于財產要對外公示，涉及到官員個人的財產隱私，而且中國人具有不露富的傳統，這就增加了實施的阻力，各國都沒有很好地解決該問題，且缺乏對官員的教育和引導。

3. 缺乏對隱性財產的追蹤體制。該制度財產申報的范圍只是賬面上的，是可以看得見摸得著的。官員由于其特殊的社會地位和廣泛的人際關系，從而會有復雜的利益關系，有的官員會利用這些條件隱蔽財產，滋生腐敗。

4. 申報的主體還比較狹窄。雖然各國要求所有官員及配偶、子女的財產、從業情況都要申報，但這依然存在不足，官員的其他親屬，尤其是直系親屬都可能成為官員轉移財產的對象。

5. 許多國家缺乏對官員財產來源的限制。這就增大了申報的難度，官員的財產來源途徑多，利益關系復雜，自己都難以理清，更不用說其他人。

以上我們探討了國內外一些地區實施官員財產申報制度的情況，并作了系統的分析評價。總的來說官員財產申報制度越來越受到世界各國和地區的重視及推廣，說明該制度有其獨特的優越性和可行性，雖然還存在著許多的缺陷和不足，但在不久的將來，它一定會得到進一步發展與完善，為徹底根治腐敗做出貢獻。

參考文獻：

［1］賈軍，張有亮.關于民主憲政視野下的官員財產申報制度[J].商業時代，2008，（5）.

［2］楊章懷.阿勒泰千余官員財產正式公開[N].南方都市報，2009-02-19.

［3］張勇.從重慶出臺新規再說官員財產申報的那些事[EB/OL]. (2009-12-11)[2010-05-26].http://forum.home.news.cn/thread/72301263/1.html.

［4］官員財產申報 不斷破冰就是進步[N].廣州日報，2010-01-16.

［5］郭振綱.完善官員財產申報制扎實推進最重要[N].工人日報，2009-12-16.

［6］趙嘉麟，李學梅，陳剛，郭一娜.國外官員財產申報制度透視[EB/OL].（2009-09-04）[2010-06-16].http://news.qq.com/a/20090904/001725htm.

［7］張兆臣.我國公務員財產申報制度的現實性分析[J].學海，2001，（6）.

[責任編輯：任山慶校對：葉慧娟]