“大保障”理念下的失地農民保障制度研究

摘 要： 失地農民保障制度是保障失地農民權益的制度安排，是實現失地農民可持續生計的重要途徑。長安區的調查發現，失地農民保障制度的供需矛盾，即短期安置與長期生計、安置模式單一與多種生計資源的矛盾。這些矛盾的調節需要在“大保障”理念的指導下構建科學的失地農民保障制度，通過制度構建可以實現失地農民的可持續生計。

關鍵詞： 失地農民保障制度； 大保障觀； 長安區

中圖分類號: C913.7 文獻標識碼:A 文章編號:1673-9973（2010）04-0066-04

The Primary Exploration on the landless Peasants Security System under the Concept of Great Security

YANG Bin ， WANG Jia-yin ， HE Qi ， ZHANG Yong-mei

(School of Public Administration， Northwest University， Xi'an 710127， China)

Abstract: The security system is to protect the landless peasants rights and interests of institutional arrangements， and to achieve sustainable livelihoods for landless peasants important way. The survey found that Farmers Chang'an security system supply and demand， that is， short-term and long-term resettlement livelihood， resettlement mode and a variety of living resources in a single conflict. The regulation of these contradictions need to \" Great view of professional security \" concept built under the guidance of scientific concept of Farmers protection system ，which can be achieved through institutional building sustainable livelihoods for landless peasants.

Key words: the landless peasants security system; great view of professional security; Chang'an district

改革開放以來，我國進入了迅速發展的時期，GDP總值和人均GDP都在平穩增長，我國的經濟、社會、文化事業得到了全面的發展。然而，我國的發展屬于后發現代化，在凸顯后發優勢的同時，后發劣勢也帶來了許多問題，失地農民問題就屬其中。根據《全國土地利用總體規劃綱要》，2000-2030年我國將占用耕地超過5450萬畝，這意味著到2030年我國失地農民規模達1.1億人（鄧大才，2008）。失地農民問題成為我國城市化進程中令社會各界都十分關注的一個新問題（戴中亮，2010），對該問題研究的文獻可謂汗牛充棟。僅1999-2008年在CNKI數據庫中輸入“失地農民”可以檢索到4829篇文章（易國鋒，2009）。由于該問題研究的時效性甚強，筆者挑選2006年以來的的文獻進行研究，歸納出以下的研究熱點：失地農民社會保障研究，失地農民就業研究，失地農民補償安置研究，失地農民權益研究，失地農民市民化研究，失地農民社會適應性研究等方面。通過對這些研究熱點的進一步剖析，發現在2006-2010年間，學界從經濟學、政治學、社會學、管理學、心理學、倫理學等角度對失地農民問題展開了大量的研究，學者研究所取得的成就可歸納為以下幾點：一是充分認識到失地農民問題的重要性；二是多視角研究失地農民問題，拓展了研究的視野；三是在研究方法上社會統計學方法的應用、計量分析方法也被逐步引入。然而，這些研究也存在一些不容忽視的問題。首先，從研究方法和研究思路來看，多采用“實證研究”方法，文章常從宏觀角度以“現狀—問題—原因—對策”分析出現，缺乏對具體而詳盡的微觀和中觀問題進行深入探討；其次，從研究的理論基礎上看，盡管學界的出發點是從不同學科背景展開的，但許多研究理論基礎薄弱。如設計失地農民社會保障制度時，有關失地農民保障理念、原則、目標等問題沒有弄清楚，因而所提出的對策和建議值得商榷①。基于此，本文根據對長安區失地農民的調研，指出失地農民保障制度的供需矛盾，在此基礎上試圖通過“大保障”理念下的失地農民保障制度緩解這些矛盾。

一、失地農民需要什么樣的保障制度：長安區的調查

通過對西安市長安區失地農民的調查研究，可以歸納出失地農民的特點，以了解失地農民對保障制度的需求，為合理制定失地農民保障制度提供依據。

（一）西安市長安區失地農民特點

長安區位于西安市南郊，2000年以來，在利好的經濟政策帶動之下，長安區的城市建設迅速展開，城市化水平不斷提高，在韋曲鎮和郭杜鎮興建起規模龐大的大學城，同時，在高新技術產業帶動之下，長安區成為許多著名企業的聚集地。擁有教育資源和科技資源的長安區域經濟也出現突飛猛進的發展。然而，城市化在凸顯其正外部性效應時，一些負外部性問題也出現了，其中引人注目的是長安區的失地農民問題。在長安區的城市化建設中，因大學城建設和企業入駐使得一部分農民失去土地，成為失地農民。其生存和發展權、人格尊嚴權、土地財產權及附屬權、社會保障權等出現損失。為了深入了解西安市長安區失地農民的生存狀況并為妥善處理失地農民問題提供理論支持，筆者于2010年6月-7月份，根據長安區失地農民的分布狀況采用非概率取樣中的判斷取樣方法，選取西安市長安區3個村莊進行入戶調查①。調查樣本120戶，其中，完全失地的有60戶，不完全失地60戶；走訪失地農民200人，其中，完全失地有100人，不完全失地100人。經過對調查信息的整理和分析，筆者歸納出以下幾點失地農民的特點：

1. 失地農民成為“三無人員”。失地農民失去土地之后，成為種田無地、就業無崗、社保無份的“三無人員”。在傳統經濟社會下，農民依靠土地獲得生活保障，“種糧”也成為農民的主要收入來源，農民也以在土地上耕作為業，然而，失去土地之后，土地保障功能弱化，加之長期以來依靠土地生存的農民其工作技能主要圍繞在種田之上，在其他行業就業難上加難，這使得失地農民無田、無業。同時，和城市居民相比，失地農民社會保障水平不能與城鎮社保一視同仁；和農村居民相比，失地無業使得失地農民社會保障水平降低。在調查中發現，調查樣本中，76%的人沒有工作，10%的人有固定工作，14%的人主要是依靠在城市打工、在大學從事清潔工作養家糊口。而低保制度缺失、看病依靠新農合、就業保障機制不健全是失地農民保障制度的真實表達。

2. 失地農民擔心“可持續生計”。“可持續生計” 是指個人或家庭所擁有和獲得的、能用于謀生和改善長遠生活狀況的資產、能力和有收入活動的集合。在調查中發現失地農民對未來生活表現擔憂，盡管在長安區補償安置中采取“貨幣補償+房屋安置”模式為主的組合補償模式，但是這種補償仍然遵循“不完全補償原則”②，沒有考慮到失地農民未來的生活。而依照林樂芬所提出的失地農民補償的理念③，失地農民的發展權應該受到重視，根據對現行補償安置模式的考量，就業安置也許是實現失地農民發展權的主要途徑之一。但在長安區失地農民補償安置中，就業安置很少，相關的就業培訓指導不多，“可持續生計”成為失地農民關注的重點。

3. 不同的失地農民有不同的需求。筆者通過失地農民年齡和安置模式、家庭結構與安置模式、職業與安置模式、文化水平與安置模式的相關性分析發現不同的失地農民有不同的需求。年齡較小的、職業不穩定的失地農民希望得到就業安置；年齡較大、職業穩定的失地農民希望得到貨幣安置；文化水平較高的失地農民比文化水平低的失地農民更傾向于社會保障安置等等。

（二）失地農民需要什么樣的保障制度通過對長安區失地農民特點的分析，可以發現失地農民需要的保障制度應具備以下特點：1.設計的保障制度既能保障失地農民生存權，又能保障失地農民發展權；2. 設計的保障制度要實現失地農民“可持續生計”；3.設計的保障制度要滿足不同失地人群的需要。根據這些特點，地方政府和土地開發商要設計一個多層次、保障形式多樣化的失地農民保障制度。

二、征地方提供什么樣的保障制度：長安區的調查

通過對失地農民的問卷調查和訪談，以及通過對長安區征地辦法的研究，發現征地方的保障制度主要是提供貨幣安置、房屋安置。

（一）貨幣安置

貨幣安置模式是指政府將失地補償費用以貨幣形式給予失地農民，其補償和安置的核心是對集體經濟組織及被征地農民實行完全的貨幣補償，補償后被征地農民自謀出路，政府不再承擔責任。在現行操作中，有一次性貨幣補償模式和分期貨幣補償模式。根據調研，發現在這3個村子的失地補償中，兼用了一次性貨幣補償模式和分期貨幣補償模式。具體操作辦法是根據失地農民家庭人口數，每人給予一筆補償費用；同時在征地后幾年內，每個月再給予一定金額的補償款。這種模式簡單易行，但是由于農民文化水平較低，投資理財觀念欠缺，許多失地農民對補償款的合理利用表示擔憂。調查發現66%的樣本擔心補償款的合理利用問題，82%的樣本擔心補償款用完后的生產和生活問題。

（二）房屋安置 房屋安置模式是指開發商在征用土地中劃出一片土地為失地農民修建房屋，供失地農民居住。調查中發現，征地單位都采用了這種方式，給予失地農民每人數十平方米的補償，但是不同村子的補償面積不同。地理位置、區域管轄、經濟發展水平成為影響房屋安置面積大小的主要因素。同時在對這三個村子的調查中還發現，補償面積較少的村子的村民對補償政策極不滿意，通常采取上訪的方式進行申訴。

（三）其他安置方式 調查發現，有的樣本村除了采取上述補償模式外還采取給失地農民一定面積的商鋪予以補償，有的村子將失地農民納入社會救助體系，具體操作辦法是給超過一定年齡的老人每月發放最低生活保障。商鋪補償的辦法考慮到失地農民長遠的生存和發展，但商鋪位置、商鋪管理又成為失地農民極為關心的問題；將失地農民納入社會救助體系考慮到年齡較大的失地農民的生存，但是年齡較小的失地農民缺乏社會保障也是理論界值得研究的一個問題。

三、失地農民保障制度的供需矛盾

長安區在對失地農民進行補償時，所提供的保障制度與“失地農民可持續生計”存在許多矛盾，包括短期安置與長期生計的矛盾、安置模式單一與多種生計資源的矛盾。

（一）“短期”安置與長期生計的矛盾

在征地過程中，開發商、政府和農民的利益點存在差別。對開發商而言，基于企業盈利性的動機，能夠盡快達成征地協議，以最小的成本獲得土地的開發權是其關注的焦點。在這種理念支配下，農民長期生計權被開發商所忽視。對政府而言，保障失地農民生存權是其不可推卸的責任，同時，因土地開發而發展區域經濟也是其關注點之一。對農民而言，失去土地即是失去保障權，可持續生計是農民在失去土地后關注的重點。然而，因開發商、政府和農民在土地征用制度制定的博弈過程中，相互之間的力量差別懸殊，對失地農民的補償安置常常沒有關注失地農民長期生計。因此，實踐操作中征地方過分關注“短期”安置與失地農民對長期生計的呵求之間形成矛盾。

（二）安置模式單一與多種生計資源的矛盾

征地單位的“短視”引發補償中的諸多問題，安置模式單一（郭正濤，劉濤，付榮，2010）是其中一個需要學界關注的問題，郭正濤的研究發現失地農民經濟性補償過多，就業補償、安置補償考慮過少。而根據失地農民可持續生計的內涵，失地農民可持續生計需要多種生計資源的供給，這就造成實踐中安置模式單一和理論上多種生計資源促進發展的矛盾。

這些矛盾的存在，使得我國對失地農民進行補償時所構建的保障制度缺乏長遠利益考慮，使得部分農民因失地而致貧，因失地而失去權益（曹志海，2007）。為了促進失地農民問題的有效解決，推動社會和諧發展，筆者試圖在“大保障”理念下構建關注長遠生計的失地農民保障制度，以妥善解決失地農民問題。

四、矛盾求解：“大保障”理念下的失地農民保障制度探析

對于解決上述失地農民保障制度的供需矛盾，筆者探討為失地農民建立“大保障”理念下的失地農民保障制度。“大保障”理念是基于失地農民生存權和發展權的考慮，根據我國現行失地農民保障制度的安排，結合我國社會保障制度妥善解決失地農民問題應該樹立的理念。這種理念和當前失地農民保障理念有以下區別：第一，出發點不同。“大保障”理念的出發點是實現失地農民的可持續生計，而當前的保障觀主要出發點在于解決失地農民的生存問題，發展問題關注較少；第二，期限不同。“大保障”理念立足于在長期內解決失地農民問題，當前的保障觀主要考慮在短期內解決失地農民問題；第三，采取的保障措施不同。在“大保障”理念的指導下建立生存和發展保障制度，而在當前保障觀的指導下建立生存保障制度。筆者認為本著合理解決失地農民問題的角度，我們應該有“大保障”理念。

依據“大保障”理念，我們構建的失地農民保障制度應該遵循以下原則，即可持續生計原則、兼顧公平和效率的原則、兼顧失地農民的生存權和發展權的原則以及促進失地農民的全面發展的原則①。根據這些原則，我們構建的失地農民保障制度包括：失地農民生存保障和失地農民發展保障。如圖1所示。其中，失地農民生存保障是基于保障失地農民生存權所建立，失地農民發展保障是實現失地農民發展權的體現。在市場經濟條件下，農民失去土地之后，其就失去了生存和發展的資本②。因此對失地農民提供一種既能滿足生存又能促進發展的制度安排是必須的。基于此，構建包括最低生存保障和基本發展保障的失地農民“雙層次保障體系”是一種必然選擇（杜偉，黃善明，2009）。在此，筆者定義滿足最低生存保障的制度是失地農民生存保障；滿足基本發展保障的制度是失地農民發展保障。 圖1失地農民保障制度的體系

失地農民生存保障是由開發商和政府向失地農民提供的物質和服務保障，是保障失地農民的基本生活權利的制度安排。其核心是失地農民社會保障。如圖2所示，失地農民社會保障包括失地農民社會救助保障、失地農民養老保障、失地農民醫療保障以及失地農民就業保障。根據社會保障學理論，失地農民社會救助保障主要是最低生活保障制度；在養老保障和醫療保障方面，筆者建議根據不同人群的劃分使不同群體納入不同的養老保障體系；失地農民的就業保障主要是依據社會保障理論由政府向國民提供的教育福利、教育培訓、失業保險等。總之，失地農民社會保障可在現行框架下運行，沒有必要專門為失地農民構建特殊的保障制度①。

圖2失地農民社會保障體系

失地農民發展保障是為失地農民提供滿足實現發展權利的制度安排，指在滿足失地農民基本生活的前提下，通過政府和開發商為失地農民所提供的物質和服務保障，以促進失地農民長期生存和發展。如圖3所示，失地農民發展保障包括失地農民就業保障和失地農民特殊保障。失地農民就業保障包括一部分由政府提供的失地農民就業保障和由開發商提供的失地農民就業保障。政府可以通過就業政策的制定、就業指導、就業市場的完善等方式保障失地農民就業；而開發商則可以通過按市場經濟體制雇傭失地農民為其工作、為失地農民提供培訓等就業安置方式保障失地農民的就業安全。失地農民特殊保障主要根據失地農民發展問題中的失地農民市民化、失地農民心理健康等問題提供的保障。具體而言，政府和開發商可以開展心理咨詢、心理疏導逐漸使失地農民適應并融入城市生活。

圖3失地農民發展保障體系

通過失地農民生存保障和失地農民發展保障，可以實現失地農民可持續生計。如圖4所示。失地農民可持續生計要求失地農民擁有生存能力、就業能力和適應社會的能力，這些能力可由失地農民保障制度所獲得。具體而言，失地農民就業保障為失地農民提供生產性就業能力；失地農民社會保障保障失地農民的生存和安全，滿足失地農民的生存需求；失地農民適應性保障和心理健康保障使失地農民能夠有效適應新的環境，鍛煉了失地農民適應社會的能力。而通過生產性就業能力、生存能力和適應社會的能力同時還有一些其他的能力，如財富積累能力等，可以實現失地農民可持續生計。

城市化推進了區域經濟的發展，但也使許多農民失去土地。農民失去土地后，其生存和發展問題令人堪憂。政府為妥善解決失地農民問題，建立了失地農民保障制度，該制度是保障失地農民權益的制度安排，是實現失地農民可持續生計的重要途徑之一。然而，在現實操作中該制度存在很多問題。長安區的調查發現失地農民保障制度的供需矛盾，這些矛盾包括短期安置與長期生計的矛盾、安置模式單一與多種生計資源的矛盾。這些矛盾影響到失地農民的長遠發展。基于此，本文在“大保障”理念，即基于失地農民生存權和發展權的考慮，根據我國現行失地農民保障制度的安排，結合我國社會保障制度妥善解決失地農民問題應該樹立的理念的指導下構建科學的失地農民保障制度，這個制度由失地農民生存保障制度和失地農民發展保障制度組成，失地農民生存保障制度保障失地農民的基本生活，失地農民發展保障為失地農民提供滿足失地農民實現發展權利，通過這兩種制度的合理安排，可以為失地農民培養就業、生存、適應社會的能力，最終促進失地農民實現可持續生計。

圖4失地農民保障制度和可持續生計

參考文獻：

[1]鄧大才.現代“公地悲劇”的經濟學解釋[EB/OL].（2008-11-29）[2010-07-10].http://www.Zgxcfx.com/Article-Show.asp ArticleID=13731.2008-11-29.

[2]易國鋒.城市化進程中失地農民問題研究述評[J].改革與戰略，2009，（7）.

[3]趙曼，張廣科.失地農民可持續生計及其制度需求[J].財政研究，2009，（8）：36-38.

[4]云梅，駱云中.失地農民補償中情感資本補償的缺失[J].中國農學通報，2010，（2）：320-324.

[5]林樂芬，葛揚.基于福利經濟學視角的失地農民補償問題研究[J].經濟學家，2010，（1）：49-56.

[6]金晶，張兵.城市化進程中失地農民的安置補償模式探析[J].城市發展研究，2010，（5）：74-77.

[7]崔炳瑋.失地農民社會保障制度變革研究——基于“土地功能觀”演變的分析[J].農村經濟，2007，（9）：66-68.

[8]杜偉，黃善明.失地農民權益保障的經濟學研究[M].北京:科學出版社，2009.

[責任編輯、校對：楊賢]