試論新農村建設的模式選擇

摘 要： 城鄉差別不是絕對的，而是因不同的社會政策和條件不相同，并且會隨著社會經濟的發展而變化。從現代社會經濟和文化發展來看，城鄉變化總趨勢是向融合方向發展。從空間結構來看，實現城鄉融合主要有三種理論模式，即優先發展鄉村社區的模式，重點發展城市社區的理論模式，城鄉一體化協調發展的理論模式。建設新農村，推進城鄉協調發展，需要充分調動三種基本力量，即黨和政府的主導力量、農民的主體力量、市場的推動力量。三種動力意味著建設新農村有四種可能的發展模式。

關鍵詞： 新農村建設； 構建模式； 基本力量

中圖分類號： F320.1 文獻標識碼：A 文章編號： 1673－9973（2010）04-0084-04

Discussion about Pattern Choice of New Rural Development

WANGXiao-ning 1，2

(1. Northwest Political and Law University， Xi'an 710063， China; 2. Shaanxi Normal University， Xi'an 710062， China)

Abstract: Urban-rural divide is not absolute， but rather variable because of different social policies and conditions， and changing with the social and economic development. From the modern point of view of socio-economic and cultural development， urban and rural general trend of change in the direction of the integration. According to the spatial structures， there are three main theoretical models for this integration， with priority on rural communities development， urban communities development， or coordinated development. To promote coordinated development of urban and rural areas and build a new countryside， four theoretical models are applicable to mobilize the three fundamental forces， including the lead of the party and the government， the motility of farmers and the drive from the market. These three forces determine the possible four construction model for new rural development.

Key words: new rural development; creational patterns; basic force

新農村建設體現了政府在制定社會政策時，綜合考慮城鄉不同利益群體的利益關系，確保城市和農村共同繁榮。當然，這些政策也必將有助于加快農村發展，維護農民合法權益，緩解農村社會矛盾，減少農村不穩定因素，促進新農村建設的順利進行，促進社會的良性運行，促進和諧社會的建設。因此，城鄉差別不是絕對的，而是因不同的社會政策和條件而不相同，并且會隨著社會經濟的發展而變化。一般來說，一個國家的經濟文化和社會發展程度越低，城鄉分割的界限明顯，城鄉差別越大；反之，則越不明顯和越小。從現代社會經濟和文化發展來看，城鄉變化總趨勢是向融合方向發展。

一

從發展水平上看，城鄉協調發展的過程從根本上說就是不斷縮小直到完全消滅城鄉對立的過程。恩格斯曾指出：“……城市和鄉村的對立的消滅不僅是可能的。它已經成為工業生產本身的直接需要……”解決城鄉發展水平上的差距，人們提出了城鄉融合理論。所謂城鄉融合，是要從本質上消滅城鄉對立，而不是消滅城市和鄉村的具體形態。從空間結構來看，實現城鄉融合主要有三種理論模式。

（一）優先發展鄉村社區的模式

優先發展鄉村的理論認為，要縮小城鄉差別，消滅城鄉對立，應當優先發展落后的鄉村，使鄉村向城市接近，這種接近即是鄉村的發展方向。中國是個農業大國，鄉村人口占四分之一左右，把發展重點放在鄉村似乎是順理成章的。建國初期一度曾出現過抑制城市發展來拉平城鄉差距的做法，然而其結果卻是城鄉發展都受到抑制，差距并未明顯縮小。優先發展鄉村并不是一種不正確的理論，關鍵是要因地制宜地應運。如果一個地區的優勢是農業，優先發展鄉村農業并以此推動鄉鎮企業的發展，逐步縮小城鄉差別，也是可行的。在此意義上，優先理論應當是優勢理論。然而農業并非在我國各個地區皆為優勢。如果一個地區的優勢產業是旅游、商貿等，就不宜在那里發展鄉村和農業。所以，從我國實際情況看，優先發展鄉村的模式作為全局性的長遠發展戰略是欠穩妥的，但作為一種優勢地區的發展模式仍然具有理論和實踐意義。

（二）重點發展城市社區的理論模式

重點發展城市，以城市的發展來促進鄉村的發展，從而縮小城鄉差距，是這一理論的核心思想。在世界現代化進程中，存在過兩條不同的以城市的發展來促進農村發展的道路。一條是以英國為代表的西方資本主義道路，這條道路首先通過對農村資源的掠奪，導致農村的長期衰落和凋敝，造成城市大規模發展，經過城市長時期發展，才產生大城市對農村的輻射，使農村發展起來。其農村現代化是在城市第二三產業發展的推動下進行的，即城市現代產業的發展不斷吸納農村人口進城，使農村人口在國家總人口的比重大大縮小，并因此促進農業實現現代化、產業化和商品化。二是前蘇聯道路，國家依靠統購統銷和工農業的差價大量轉移農村所創造的價值，實際上是通過犧牲農村利益的辦法保證國家重點推進城市工業化，以農業為主要生產方式維持農村的生存與發展。

若走西方道路必須具備這樣的條件：資金資源比較充裕，隨經濟發展而帶來的就業機會增長迅速，國內外有廣闊的市場，勞動力供不應求，以及城市吸納人口能力很強等，這些條件中國過去和現在都不具備，但這條道路證實了城鎮化是實現現代化的必由之路。從發達國家的現實看，當城鎮化達到70%時，這個國家基本上就實現了現代化，中國的現代化同樣離不開城鎮化的推進。前蘇聯道路實踐證明在我國行不通，因為蘇式道路最大缺陷是抹殺個人利益，遏制其積極性，結果導致發展動力的喪失。

建國后到1978年前，我國經濟建設的基本路線是城市工業化，農村農業化，利用農產品剪刀差為工業積累資金，基本上仿照了前蘇聯的道路，其結果雖然保證了國家工業化對資金積累的需求，但也造成了農村的長期停滯和落后，農村被排斥于工業化、城市化和商品化的發展之外，大量勞動力得不到轉移，農業勞動生產率難以提高，導致了城鄉分割，工農分離，強化了社會經濟的二元化結構，大大延緩了農村的發展進程。

（三）城鄉一體化協調發展的理論模式

城鄉一體化協調發展的理論是把城市和鄉村放在一個系統中加以考慮，在城鄉社區的經濟、政治、文化、環境與人口等方面力求平衡和協調，對城鄉發展通盤規劃，使城鄉社區有機地匹配組合，發揮出整體結合的更大的經濟社會效益。

世界經濟發展的實踐表明，一個國家在工業化初始階段，農業客觀上承擔了為工業化和城市化提供積累的任務。進入工業化中后期階段以后，工業自身的積累和發展能力得到了增強，具備了反哺農業、支持農村的能力時，就需要實行工業化的戰略轉型，實施工業反哺農業的政策。工業之所以要反哺農業，一方面是由于農業先天“弱質”決定的。按照一般發展規律，經濟發展到一定階段，在完全市場條件下，農業生產利潤率一般達不到平均水平，必然導致其萎縮，其他產業必須反哺農業。另一方面是由于農業在國民經濟中的基礎性地位決定的。實施工業反哺農業的方針，對提高農業競爭力，保證糧食安全，實現國民經濟的穩定發展具有重要意義。國際經驗表明，工業反哺農業，城市帶動農村是一個國家在工業化中期階段經濟發展的一般規律。拿韓國來說，上世紀60年代以來，韓國城鄉、區域之間的發展嚴重失衡，農村人口大量無序遷移，帶來了城市問題和社會難題。韓國政府1970年開始發起“新村運動”，實施了一系列開發項目。10年間，政府投資總額達到了27571億韓元。韓國政府在新農村建設中不僅是強有力的組織者，而且是直接的參與者，他們以國家投資為主導，以增加公共設施投入為主要手段，帶動農民改變農村落后面貌，建設新農村。在30多年時間內，城鄉居民收入始終保持在1：0.8至1：0.9之間，實現了城鄉經濟同步發展和城鄉居民收入的同步提高。美國和歐盟農業增加值占GDP的比重，農民在就業中的比重，都已經很小，但國家通過擴大公共服務的范圍和增加投入，采取各種高補貼和免稅政策，一直保持農業的發展，不斷提升農產品競爭力，增加農民的收入。歐盟每年用于農業和農村發展的支出占預算總支出的50%左右。日本政府每年對農業和農村的支出相當于農業凈產值的50%。直到現在，美國、日本等這些發達國家現代化水平已經很高，但依然十分重視對農業的保護和支持。他們的做法對我國新農村建設有一定的借鑒意義。

二

從建設新農村，推進城鄉一體化協調發展需要調動的基本力量來看，新農村建設可能有四種理論模式。

建設新農村，推進城鄉協調發展，需要充分調動三種基本力量，一是黨和政府的主導力量，二是農民的主體力量，三是市場的推動力量。三種動力意味著建設新農村有四種可能的發展模式。第一種是政府主導的自上而下的農村發展模式；第二種是農民推動的自下而上的農村發展模式；第三種是市場推動的農村發展模式；第四種是政府、農民、市場三種合力共同推進的農村發展模式，即一方面政府通過政策的傾斜及資金的扶持引導農民建設新農村，另一方面政府要不斷完善市場監管，為農民提供平等準入、合法經營、公平競爭、合理致富的市場環境和優良的市場秩序，通過市場不斷增加農民收入。

（一）政府主導的自上而下的農村發展模式

新農村建設的啟動、展開、發展方向都需要政府的政策支持、資金扶持、法律保護、輿論引領。從政策的偏好和思想傾向上看，近年來，我國農業和農村發展進入新時期。1998年10月，黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，從政治、經濟、文化上明確提出“建設有中國特色社會主義新農村”的目標；提出要“堅持多予少取，讓農民得到更多的實惠”。2002年1月中央農村工作會議把“多予少取放活”作為新時期增加農民收入的總的指導思想。2002年11月召開的黨的十六大明確提出統籌城鄉發展的重大方略。以胡錦濤為總書記的黨中央在解決三農問題的理論政策上有很大突破。2003年初中央農村工作會議提出要“把解決三農問題作為全黨工作的重中之重”。十六屆四中全會做出“兩個趨向”重要論斷，2004年中央經濟工作會議提出了我國總體上已進入以工補農，以城帶鄉的發展階段的重要判斷。2005年10月召開的十六屆五中全會在總結歷史經驗，特別是改革開放以來農村發展實踐經驗的基礎上，把建設社會主義新農村作為我國現代化進程中的重大歷史任務，提到全黨面前。

可見，新農村建設是從政府拉動的構建模式開始的。但這一模式會遇到以下問題：首先，中央政府提出的政策方針主要是一些原則性的和理念性的，這可能會給地方政府建設新農村帶來操作層面的困難。其次，從當前新農村建設的實際情況來看，政府正在作出改進的政策和制度，主要是長期以來非常明顯的忽視農民利益的政策或制度，而且有的是一些在理論界早已形成共識、早就應該改進的政策和制度。隨著這些政策和制度的逐步改進，政府拉動模式也會逐步減緩。最后，新農村建設需要政府強有力的政策扶持和資金啟動，但啟動之后重點應該放在提升農民自身素質，發揮農民主體力量上。

（二）農民推動的自下而上的農村發展模式

新農村建設的主體力量是農民，這就要使農民把新農村建設看作自己的事情，積極主動地投入建設。這是新農村建設持久的力量之源，是保持農村生機的永續動力。

1. 堅持以農民群眾為主體，關心農民疾苦，尊重農民意愿，維護農民利益，增進農民福址，實現農民持續較快增收，是推進新農村建設的核心任務，是新農村建設的基本出發點和歸宿。（1）采取綜合配套措施，拓寬農民增收渠道。保持糧食和農產品價格基本穩定，控制生產資料價格過快上漲，努力使種糧農民能夠獲得相應收益，充分挖掘農業內部增收潛力，發展高產、優質、高效、生態、安全農業，努力開拓農產品市場，建立現代流通體系。同時，加快農村勞動力向非農產業的轉移，不斷增加農民的務工收入。（2）在穩定完善現有農業補貼政策的基礎上，逐步建立和完善國家對農業和農民的支持保護體系。（3）依法保障農民工的合法權益，進一步清理、取消各種針對農民工流動和進城就業的歧視性規定及不合理限制，改進對農民工的各項服務。（4）加強扶貧開發工作，加大扶貧開發力度，提高貧困地區人口素質，改善其生產生活條件，開辟其增收途徑。

總之，要通過持續較快地增加農民收入，不斷提高農民生活水平，逐步緩解并不斷縮小城鄉居民收入差距。從農民的根本利益出發謀發展、促發展，不斷滿足廣大農民利益和需要，讓發展的成果惠及全體農民；強調廣大農民是建設社會主義新農村的主體，尊重農民、依靠農民，激發農民的積極性和創造性，充分體現在社會主義新農村建設中“以人為本”的基本價值取向。從根本上改變農民傳統的生產方式、生活方式、交往方式和價值觀念，引導農民提高科技文化水平和各種技能。通過加強農村精神文明建設和民主法制建設，加快提高農民的思想道德素質、科學文化素質和健康素質，造就一代有文化、懂技術、會經營的新型農民，使廣大農民在建設社會主義新農村過程中，在走向富裕、邁向文明的過程中，逐步轉變為用現代科學技術武裝起來的適應社會發展需要的日趨文明的現代職業群體，真正成為新農村建設的價值主體和創造主體。

2. 廣大農民會積極主動或堅持或改進調整某些社會政策，從而促進新農村建的政策不斷走向合理化。政府對新農村的高度重視，不斷強調，加上地方各級政府的貫徹學習以及各類媒體的廣泛宣傳，使廣大農民逐漸形成對政府執行行為中應該體現平等、公正等政策理念的社會期待。農民開始用他們自己對于平等公正理念的理解來對照政府執行的政策，來評價政府的具體工作。當出現農民認為不公正的政府行為時，他們就會通過上訪，甚至通過群體性事件等方式要求政府主持公正。相關的政策會因為廣大農民的反復要求，得以改進、調整。廣大農民最清楚現行的社會政策中哪些應堅持、那些要改進調整，從而促進新農村建的政策不斷走向合理化。

這一模式的弊端是無力解決農村公共產品供給、農民離散無組織等問題。首先，農村公共產品的供給問題，農民生產生活中最急需、農民個人解決起來不經濟或個人無力解決的問題，則需要政府為農民提供廉價的公共產品，減少農民因公共產品的供給不足所造成的高昂支出。這就需要，第一，大力發展農村教育、衛生、文化等社會事業。著力普及和鞏固農村九年制義務教育，深化農村義務教育經費保障機制改革，使農村義務教育的發展有穩定的資金來源；加強農村公共衛生服務體系和農村醫療救助制度建設，較大幅度提高中央和地方財政的補助標準；進一步完善農村“五保戶”供養、特困戶生活補助、農村災民補助等社會救助體系；進一步加強農村文化建設，繼續推進廣播電視“村村通”和農村電影數字化放映工程，加快全國文化信息資源共享工程和農村基層服務點建設。第二，加強農村基礎設施建設，重點是加快鄉村道路建設，發展農村通信，完善農村電網，積極發展適合農村特點的清潔能源。其次，上世紀80年代開始的農村聯產承包責任制大大地促進了農民的生產經營積極性，促進了農村經濟社會的快速發展，但隨之而來的問題也日益地增加，這種以分散生產經營為基礎的生產方式，直接加劇了農民的離散狀態。農村的各種公益事業無人問津，五六十年代形成的水利設施已經處于崩潰邊緣，農村特別是西部農村醫療衛生教育各項事業驚人的衰敗，農村的公共管理甚至像村民自治這種法定的政治管理模式也舉步維艱，農村文化娛樂、農民自我教育已經如同沙漠。這種離散狀態進一步導致了農民自身權利的難以保障，各種集團勢力利用農民的分散狀態對農民進行利益剝奪，農民利益經常受到侵害。另外，隨著減免稅政策之后，農村正規組織功能弱化了，一些地方出現了一些如非法宗教、黑惡勢力等不良勢力不良組織控制基層黨組織的現象，這很可能造成農村基礎性的不穩固。為防止農村中非良性組織填補正規組織功能弱化留下的組織空間，我們必須加強農村社會組織特別是基層黨政組織建設，提高農民組織化程度，充分發揮黨組織的領導核心作用，為建設社會主義新農村提供堅強有力的政治和組織保障，使新農村建設在鄉鎮黨政組織領導下有序進行。

（三）市場推動的農村發展模式

新農村建設是在市場經濟背景下進行的，農村資源的配置、農村事業的發展、農民收入的增長，都離不開市場經濟這個大背景。市場的推動力量主要在于應用價值規律，通過市場競爭，配置社會資源。市場經濟會在短短的時間內把一切都變得過剩，為了尋求新的利潤空間就必須創新，而創新使市場經濟具有無窮的魅力。1700年以前的西歐經濟基本上沒有發展，每年人均收入僅增長0.11%，630年才翻一番。步入市場經濟以后，經濟則快速發展，在1820~1991年這170年間，人均收入增長英國翻了10倍，德國翻了15倍，美國翻了18倍，日本翻了25倍。

農村土地實行的是集體所有制，土地的所有權歸集體，使用權歸農民家庭。但在急劇工業化城市化需要大量征用農村土地的時候，由于產權不清，主體缺位，導致在各類失地中，農民應得的利益受到層層剝奪和侵犯，農民得到的只是很少的補償，這種補償又遠遠低于市場價格，生活費用根本維持不了多久，這樣就造成了很多“三無農民”。因此，在市場經濟體制下，農村集體所有的生產要素包括土地的產權必須清晰。市場對新農村建設的推動力量不僅表現在生產要素的配置上，還表現在農民增收、農業生產經營等方面。

但市場機制也有失靈的時候，在供求機制、競爭機制、價格機制等方面運作效果不理想。如農村公共產品供給問題，由于公共產品在消費上具有非競爭性和非排他性的特點，造成公共產品消費中普遍存在“搭便車”現象，由此導致公共產品的社會成本與消費者的私人成本的不對稱，因此，在市場機制下公共產品難以產生有效的供給；市場機制難以協調效率與公平的矛盾，市場經濟運行強調優勝劣汰、強調要素稀缺性在收入分配中的作用，導致收入分配差距的不斷擴大；由于信息不完全的存在，市場運行具有盲目性，市場調節具有滯后性。所有這些導致了市場經濟條件下對社會公共管理的需求。

（四）政府、農民、市場三種合力共同推進的農村發展模式

在新的歷史條件下建設新農村，政府理應比以前更多地承擔起建設責任，加大對農業和農村發展的支持力度，但僅僅依靠政府的財政投入是不夠的，還應充分發揮市場機制和民眾參與的作用。為此，一方面要加快轉變政府職能，發揮政府財政投入的主導和引導作用，引導各個方面的資金投入新農村建設。另一方面，更應充分發揮市場機制的優勢和民營經濟的活力，在農村文化、衛生、交通、環境保護等基礎設施領域，積極投入股份制、合作制、招投標制等市場運作方式，鼓勵和調動社會力量參與新農村建設，以形成“政府主導、市場運作、農民為主、社會參與”的新農村建設模式。

在市場經濟體制下，一方面政府通過政策的傾斜及資金的扶持引導農民建設新農村，另一方面政府要不斷完善市場監管，為農民提供平等準入、合法經營、公平競爭、合理致富的市場環境和優良的市場秩序，通過市場不斷增加農民收入。農村基礎設施的建設，農村村容村貌的整治，農村環境的保護，農村社會保障等，都需要政府、農民、市場三種合力共同推進。建設新農村是一項系統工程，涉及經濟社會生活的各個方面，其中關鍵是要改變城鄉二元結構，建立社會主義市場經濟條件下平等和諧的城鄉一體化互動機制，消除城鄉不平等因素，促進城鄉經濟社會協調發展和城鄉人民的共同富裕。我國現階段統籌城鄉發展，就要堅持“工業反哺農業，城市支持農村”、堅持“多予少取放活”的基本方針，調整國民收入分配結構，財政支出、固定資產投資和信貸投放等都要切實向“三農”傾斜，加大各級政府對農業和農村增加投入的力度，強化政府對農村的公共服務，擴大公共財政覆蓋農村的范圍和領域，增加農村公共產品的供給，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制。建立城鄉統一、開放、競爭、有序的市場體系，建立健全城鄉公平競爭的就業制度和就業公共服務網絡，取消對農民進城就業的各種限制、歧視，加強城鄉之間信息、科技、人才等各種資源交流和優化組合，形成城鄉統一的要素市場，為城鄉經濟社會發展注入新的活力。積極創造條件，逐步建立農村居民最低生活保障制度、失地農民的養老保險和失業保險制度、農民工社會保障制度，建立城鄉統一的社會保障體系。

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[責任編輯、校對：楊栓保]