國家審計問責制度解析

摘要： 審計問責制，實際上是對政府審計結果中涉及的個人或組織使用資產流向、使用效率和使用效果的一種責任追究體系。審計問責應當有一個系統的制度保障，應當建立包括問責主體、問責客體、問責范圍、問責依據以及問責程序等在內的一套完整的工作制度。

關鍵詞： 國家審計； 審計問責； 國家審計問責制度

中圖分類號： F239.44 文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973(2010)04-0014-04

The Analysis for China’s National Audit System of Accountability

——Based on the Elements of the Audit Accountability

TANGXiao-li

（Xi’an Technological University， Xi’an 710032， China）

Abstract： Accountability System of State Audit is a kind of responsibility system which could investigate and affix the responsibility for the individual or organization involved in the flow of assets， the efficiency as well as the effect in the audit report of our government. Audit accountability should be a whole system， and shall establish such a complete work system including accountability subject， object of accountability， accountability ranges， and accountability basis and accountability program and so on.

Key words： state audit； audit accountability； accountability system of state audit

一、引言

從1999年水利部挪用30億元建樓炒股、拒絕執行審計決定、高層領導各安其位[1]，到2004年審計署審計報告發布后“問題部委”遲遲不做表態，再到2006年審計署審計報告發布后，媒體認為“通篇難以看到具體部委的名字，讓輿論一直很郁悶”，甚至質疑“審計為啥省略‘嚴重問題’？”[2]。雖然最近幾年，審計整改的效果越來越好，然而，針對審計披露問題進行的高官問責仍是聞所未聞。不難看出，審計面臨來自許多方面的壓力。通過中國知網1999-2009年全文數據庫的檢索，絕大部分有關“審計問責”的論文只是提出了一些進行審計問責的建議，如，“‘曬審計’，更要‘曬審計問責’”（亦菲，2007），“要審計，更需問責”（編者，2007），“問責，讓審計監督更鋒利”（張國宏，2006），“‘審計風暴’+‘問責風暴’=‘完美風暴’”（馬善記，2005），“建立審計案件問責制”（韓玉玲，2005），“審計之后需要問責”（《中國新聞周刊》編者，2005），“審計問責，勢在必行”（李干，2005），“審計過后期待‘問責風暴’”（葉之夢，2004），“有跡象表明審計風暴之后將是‘問責風暴’”（《領導決策信息》觀察員，2004）等，而真正涉及建立我國國家審計問責制度的學術論文卻寥寥無幾。

基于此，筆者認為非常有必要對國家審計問責制度進行解析，旨在為政府相關部門及早建立適合我國國情的國家審計問責制度提供借鑒。

二、基于審計問責要素的國家審計問責制度解析

建立國家審計問責制度是促進審計取得最大效應的必然要求，沒有有效的問責機制，“審計-整改-再犯-再審計-再整改”的怪圈就不會自行消失”[3]。審計署前任審計長李金華曾表示，“審計將來能夠取得的最大成效就是促進建立問責制度”。筆者試圖從以下幾方面進行分析：

（一）主體層面

1. 主體層面存在的問題分析。國家審計問責體系目前以層級問責、職業問責為主要內容，都是同體問責，很少涉及異體問責[4]。目前的審計問責主體存在著以下幾個方面的問題：

（1）問責主體缺失，異體問責相對薄弱。當前我國啟動的審計問責存在著較為突出的主體缺失。具體來說，各級人大作為我國的權力機關，其問責功能尚未充分實現和發揮。比如，引咎辭職多是由上級政府或黨組織促成的，屬于傳統的“自上而下”的組織處理，對官員進行選舉任命的人民代表大會反而未能發出應有的聲音。

（2）問責主體監督意識淡薄，問責動力不足。從我國目前情況來看，在一些“官員問責”案件中，都是上級對下級的問責，要求下級主動辭職、引咎辭職或被解職，并沒有對案件進行深入調查，追究相關責任人的具體責任。

（3）問責執行機關本身被監督或被問責的問題沒有解決。無論是人大機關、紀檢監察機關，還是行政首長，都具有既是“裁判員”又是“運動員”的雙重身份。

（4）問責的被動性普遍存在。現有的問責案例時常是以一種倒運行的模式運作。一件失職失責事件，往往是通過新聞媒體曝光后，有關部門才不得不啟動問責程序，給群眾一個交代，問責的被動性普遍存在。

（5）缺乏對問責之后的跟蹤管理機制。從問責的推行情況來看，許多地方都對引咎辭職者采取了“保留原級別，由組織上重新安排工作”的措施。這里的“保留原級別”與“一地失職，易地為官”又有何區別？問責效果豈不是必然會因此而大打折扣！

2. 主體層面的解決方案。究竟應該由誰來履行“審計問責”這一權利，如何有效行使這一權利，這是當前亟需解決的重要問題之一。筆者認為目前我國的審計問責主體應該重點從以下幾方面加以規范：

（1）擴大問責主體。將審計問責的主體擴大到行政主管部門、紀檢部門、司法部門以及社會公眾，使其均成為問責的主體，將同體問責與異體問責相結合，形成問責的“合力”，推動問責制的科學、規范、高效運行。

（2）充分發揮異體問責的作用。通過人大行使質詢權、調查權、罷免權和撤職權，還可以促使一些“問題官員”為了避免被罷免或撤職，主動提出引咎辭職。

（3）多元問責主體的配合。建立一個以“審計機關”為主要問責主體，其他機構為問責輔助主體的問責制度，形成一個多元問責主體的“大問責”。

（4）對引咎辭職官員的后續監控。目前，盡管有媒體對引咎辭職官員的去向予以追蹤報道，但這并不能代表政府的政治成熟度，更何況媒體的追蹤報道并不具有行政和法律效力，輿論壓力也不可能完全轉變為現實的約束力。因此，必須對這些官員的后續表現進行追蹤。

（二）客體層面

1. 客體層面存在的問題。依據《憲法》和《審計法》的規定，審計監督的客體是政府及相關機構。這意味著審計問責應當針對“單位”而不涉及“個人”。然而，“個人”是單位違規的根源，不解決向個人問責的問題，對單位的問責效果將很差。因此，審計問責的客體可以是單位的法人代表、職能機構負責人及相關經辦人。問責制的基本原則是權責要對等[5]。

從目前我國審計問責所涉及的問題來看，問責客體不清是最大的問題。作為紀律檢查和行政監察補充和完善的問責制度，應將《黨內監督條例（試行）》的監督對象和《行政監察法實施條例》規定的監督對象作為審計問責制度的主要客體。

2. 客體層面的解決方案。由此可見，問責客體就是要解決“向誰問”的問題，也就是說相關責任人如何界定，責任如何劃分的問題[6]。

（1）相關責任人的確定。在確定相關責任人時，必須解決好以下幾個方面的問題：

1）正副職之間該問誰的責；

2）不同層級的官員之間該問誰的責；

3）確定接受問責的官員應該追究何種責任；

4）將審計責任的“關口”上移。

（2）相關責任人責任承擔的具體劃分。對于各責任人應該承擔何種責任，可以頒布專門的《行政事故責任認定辦法》，詳細規定對于什么行政事件需要承擔責任以及承擔什么樣的責任，從而作為經濟責任鑒定中心的鑒定依據。

頒布《行政事故責任認定辦法》可以采用如下原則：

1）如果主要負責人在所管轄的部門和工作范圍由于故意或者過失導致“不履行或者不正確履行法定職責”，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，給行政機關造成不良影響和后果的行為，應該追究相關責任人行政責任；

2）如果由于行政負責人的失職或者過失，導致行政管理對象經濟損失嚴重的，應該追究其行政責任和民事責任；

3）如果由于行政負責人失職或者過失導致重大決策失誤、發生重大事故以及行賄受賄、貪污挪用等違法犯罪行為的，應該根據事態的嚴重程度，追究其行政責任和法律責任。由于違法的具體情況不同，適用不同檔次的處罰類型，有關內容可以參照《刑法》和其他規定。

（3）突出對“政府公共資金使用”的問責。對于問責的客體，必須突出對于政府的審計問責，以政府為主要問責客體，將問責向外輻射，在加強政府審計問責的同時，展開對其它企事業單位的審計問責。因為國家審計主要監督公共資金的使用，因此審計問責必須將重點放在對政府的問責，依法問責政府及其官員。

（4）實現從“行為問責”到“后果問責”的突破。目前，很多人認為，用公款炒股、考試費不上繳，不過是“行為過錯、影響不好”，但按照后果論，其巨大財政款項挪用甚至“失蹤”，已經危害到國民經濟的良性發展和政府運作的有效性，更帶來各重要部門違紀違法行為的普遍存在。因此必須加強對后果的問責，扭轉目前審計與問責脫節的困境，提升審計問責的效率。

（三）范圍層面

1. 范圍層面存在的問題分析。審計問責以法定職責作為評價依據，因而，其問責范圍包括不履行法定職責和不正確履行法定職責。至于問責的具體適用范圍，各地的規定不盡相同、有寬有窄。例如，《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》規定的問責情形分為兩大類，共有15種；《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》規定的問責情形為18種；《海南省行政首長問責暫行規定》則將問責范圍擴大為5類、24種[7]。

目前我國國家審計問責制的問責范圍還非常窄，甚至于部分地方行政權力實際上處于無風險運行狀態，嚴重影響了受托責任的執行效率。因而，審計問責范圍的進一步擴大勢在必行。

2. 范圍層面的解決方案。對于問責的范圍，可以借鑒《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》，同時可參考《吉林省行政問責暫行辦法》。《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》是我國第一部法定化的“官員問責”制度。這一辦法通過18種問責情形和7種追究責任，對政府行政部門“一把手”追究其不履行或不正確履行法定職責的責任，小至誡勉、批評，大至停職反省、勸其辭職。目前，重慶市在包括《暫行辦法》在內的創建法治政府的“4＋1”制度①已經實施，這標志著重慶市開始著手為官員問責建立法制保障。各地都可以此為例進行借鑒。

另外，在確定問責范圍的基礎上，應特別加強以下兩方面的審計問責：

（1）形成系列審計的相關問責。在審計問責中，應該以問責“經濟責任審計”為龍頭，強化對“預決算審計”的問責，最終拓展到對企事業單位的“財務收支審計”結果的問責。經濟責任審計具有“制度問責”的特點，是按照計劃組織實施，其范圍是在經濟領域。在審計前一般沒有掌握審計對象是否履行經濟責任的情況，而審計機關問責本身就應該是系統的審計，不是“個案”的查處。因此以“經濟責任審計”問責為審計問責的首要內容，是問責制度有效實施的根本保障。

（2）實現由“組織問責”向“個人問責”的轉變。審計報告中，更多看到的是“某某行政部門挪用資金、違規收費”等等，根本沒有看到某某領導或某某個人如何違法違紀的結果。盡管近年來對于個人責任追究的數量在提升，但相對動輒數以億計的嚴重違法違紀行為，一部分人受到懲處遠遠不夠。同時，這些行為雖然從形式上講是帶有組織性、系統性的預謀行為，但實施者是一個個具體的人。實施全面問責一個最起碼的必要條件，就是“法無例外”，即應堅持權力與責任相對應的原則，確保所有責任人都受到懲處，避免責任追究“追下不追上”現象。

（四）依據層面

1. 依據層面存在的問題。審計問責的制度設計，主要應考慮從法律上規定問責的對象、范圍、時限和權限等方面，將審計從“查錯”導向轉入“問責”導向。按照法律規定進行審計問責，既可以為問責提供法律依據，又能規范問責行為，是問責導向下審計制度建設所必需的。

由于目前的審計問責制度尚處于初創階段，審計問責的依據仍存在著以下缺失：

（1）問責依據缺乏法律的剛性。近年來，對于審計所揭示出來的問題，基本限于行政問責，其處理手法依然帶有濃厚的行政色彩，問責帶有太多的彈性或不確定性。比如，審計署2006年3月29日公布了2004年度審計查出問題的糾正結果，審計署向有關主管部門和紀檢監察、司法機關移送各類案件線索114起，213人受到處分，但卻僅有76人進入法律程序。

（2）已有的專門的問責規范只是地方性的政府規章而不是全國性的法律。從2003年下半年開始，長沙、南京、天津、湘潭、廣州等十幾個地方政府出臺了專門的行政問責制的規章，如《行政問責制暫行辦法》、《行政過錯追究暫行辦法》等，確實推進了我國行政問責制的法律建設。但必須看到，它們仍然屬于地方性的政府規章，法律效力不高，適用范圍不大。

2. 依據層面的解決方案。盡快完善相關法律法規是當前進一步完善審計問責制度的當務之急。審計問責制的立法內容應主要包括以下幾個部分：

（1）進一步完善相關法律法規。尤其是對現行《刑法》、《民法》、《預算法》以及《審計法》等相關法律法規中責任人員的法律責任一節予以修正，加強對該人員群體的法律約束力度，使其對法律有一種必要的敬畏感，在衡量自己的利益得失時加大其違法犯罪的利益成本。這是建立和完善國家審計問責制度的必要條件。

（2）建立健全各項配套制度。單一的法律法規還遠遠不夠，還需要進一步實施相應的配套制度、實施辦法和責任認定辦法。制定全國性的《行政干部問責實施辦法》和《行政事故責任認定辦法》，從法律上保障和構建我國國家審計問責機制。

（3）制定《審計問責法》。在《國家問責法》的制定尚不成熟時，可以考慮盡快制定一個全國性的《審計問責法》，以實現審計問責應有的價值功能。

（4）還應列入問責的依據：

1）人大代表、政協委員通過議案、提案等形式提出的意見建議；

2）公民、法人和其他組織的檢舉、控告；

3）新聞媒體的報道。

通過這些渠道反映有問責情形的，應由監察部門初步核實；應由政府決定是否啟動問責程序并進行調查，最終決定是否進行問責。例如，云南省2008年3月1日施行的《關于省政府部門及州市行政負責人問責辦法》明確提出，新聞媒體的輿論監督，是對行政首長進行問責的依據之一。

（五）程序層面

1. 程序層面存在的問題。目前我國的審計問責制度尚未完全建立，應有的問責程序也并未完全規范。由于當前人大和公民這兩個主要的問責主體嚴重缺位，完善問責程序就成為建立健全我國國家審計問責制度的主要任務之一。

2. 程序層面的解決方案。

（1）完善人大問責程序。人大至少可以在以下幾個方面有積極的作為：

1）行使預算監督權力。人大有權運用視察、評議、執法檢查以及批準或否決政府預決算報告等手段，監督政府各部門，特別是對那些“屢審屢犯”的部門進一步加強內部管理，嚴肅和規范財經紀律，真正把相關制度落到實處；

2）行使質詢權力①；

3）行使特別問題調查權力②；

4）行使免職權力。對敷衍應付、不認真落實人大常委會建議、意見或決議、決定，或者有違法違紀行為的某些“公仆”，人大可建議政府責令其引咎辭職，或批準政府提請的免職請求，或直接罷免，使問責更有力度。

（2）紀檢監察機關問責。紀檢監察機關主要通過開展案件查處發揮問責作用。通過查辦案件可以發現問題產生的原因，發現體制、機制、制度及管理上的漏洞及薄弱環節，督促有關部門建立制度，加強管理，防止同類問題的再次發生[8]。

（3）問責“關口前移”，在啟動審計問責程序的過程中，應建立“預防”觀念。也就是說，在審計問責中，應重視事前提醒，即“關口前移”。問責制度的最終目的在于事前的監督提醒，這就需要實行關口前置，建立責任承諾制度。包括以下兩個方面：

1）在審計問責整體框架的基礎上，各部門逐級建立分解方案。方案中對問責制度應進一步具體化，可以參考各級編制委員會制定的“三定”方案和人事部門制定的《職位說明書》，落實到具體崗位，保證責任到崗到人。

2）公務員（工作人員）錄用或者干部選任時，開展崗位責任承諾。特別是對于重要崗位還可以面向全社會公開承諾。比如，云南省2008年3月1日各級行政機關全面推行服務承諾制，要求各級行政機關要對各自行政服務的內容、辦事程序、辦理時限等相關具體事項，通過媒體向社會和公眾做出公開承諾，接受社會監督，并承擔違反承諾的責任。

三、結論

綜上所述，可以看出，審計問責制度應該是一套完整的責任體系，而不僅僅局限于行政部門內部的上下級之間。審計問責應當有一個系統的制度保障，應當建立包括規定為實現審計問責目標的問責主體、問責客體、問責范圍、問責依據以及問責程序等在內的完整的工作制度。總而言之，完整的審計問責機制，應該是公眾追究各級政府的責任，各級政府追究各級官員的責任，這樣才能確保責任體系中沒有缺失的環節，形成一個良好互動的體系[9]。

參考文獻：

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[9]張康之.尋找公共行政的倫理視角[M].北京：中國人民大學出版社，2003：196-226.

[責任編輯：任山慶校對：葉慧娟]