風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)語(yǔ)境下公民參與式治理探究

摘 要： 基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的理論視野，單一的官僚制政府治理帶來(lái)不可避免的公共管理危機(jī)。公民參與式治理是有效應(yīng)對(duì)政府治理失靈風(fēng)險(xiǎn)的一種治理工具，其實(shí)質(zhì)是政府與公民的合作共治，也稱(chēng)之為復(fù)合治理。其基本價(jià)值是：參與式治理可以規(guī)避政府失效，達(dá)致和諧的政府治理；有利于實(shí)現(xiàn)憲政民主，最大限度地規(guī)避或化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，提高公共管理績(jī)效，實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治。實(shí)現(xiàn)參與式治理的路徑是：新型的轉(zhuǎn)化性領(lǐng)導(dǎo)的出現(xiàn)、確立政府公務(wù)員的代表性公民角色、培育公民參與倫理、實(shí)現(xiàn)公民參與的制度化。

關(guān)鍵詞： 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)； 參與式治理； 公民參與

中圖分類(lèi)號(hào)： D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)： 1673-9973（2010）04-0039-04

On Participatory Governance from the Risk Society Context

HOU Bao-long

(School of Management， Zhejiang Ocean University， Zhoushan 316000， China)

Abstract: Based on the perspective of risk society theory， a single bureaucratic governance system brought about the inevitable crisis of public administration. Citizen participatory governance is a governance tool that responds effectively to governance failure， the essence of it is the cooperation between the government and civil cohabitation， also known as compound governance. The basic values are: participatory governance could circumvent the government failure to achieve harmonious governance; conducive to constitutional democracy， the maximum to avoid or resolve social risks， improve public administration performance， and to achieve social good governance. The paths to achieving participatory governance are: the emergence of new transformational leadership， the establishment of representational citizens’ role of the civil service， training the ethics of citizen participa

一、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與官僚制政府危機(jī)

在世界的各個(gè)角落，可以說(shuō)充滿(mǎn)了各式各樣的危機(jī)，一個(gè)世界性問(wèn)題———風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)正在向我們襲來(lái)， 而且越來(lái)越明顯地呈現(xiàn)出一種常態(tài)趨勢(shì)，成為人們無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。雖然對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)學(xué)界還沒(méi)有統(tǒng)一的界定，但目前風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的概念至少有這樣兩種典型表述:一種認(rèn)為所謂風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是指由于新技術(shù)和全球化所產(chǎn)生的與早期工業(yè)社會(huì)所不同的社會(huì)特性，它是指現(xiàn)代性的一種后果[1]。另一種認(rèn)為，它是由于社會(huì)劇烈變動(dòng)導(dǎo)致現(xiàn)代社會(huì)所具有的危機(jī)狀態(tài)[2]。雖然這些定義運(yùn)用的話語(yǔ)不同，描述的側(cè)重點(diǎn)也有所差異，但是，作為現(xiàn)代社會(huì)的一種特有現(xiàn)象，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)一般具有以下特性[3]：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是具有普遍性的一種社會(huì)現(xiàn)象；風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是一種社會(huì)性的危機(jī)狀態(tài)；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)財(cái)富的積累和擴(kuò)張有著密切相關(guān)性；這種風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)破壞性極強(qiáng)。按照現(xiàn)代化的發(fā)展邏輯，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)大致對(duì)應(yīng)于后工業(yè)社會(huì)，其主要特點(diǎn)即是“變遷已經(jīng)有序地開(kāi)始進(jìn)行。這個(gè)變遷過(guò)程正在把現(xiàn)代化的、發(fā)達(dá)的和工業(yè)化的社會(huì)帶入一個(gè)就像它們?cè)缙谒媾R的創(chuàng)傷和分裂那樣的時(shí)期，或者就像當(dāng)今現(xiàn)代化中、發(fā)展中和工業(yè)化中的社會(huì)所面臨的創(chuàng)傷和分裂一樣，它們都具有同樣的不確定性結(jié)果”[4]。因此，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的本質(zhì)即在于社會(huì)不確定性和由此導(dǎo)致的復(fù)雜性史無(wú)前例地增加。

如果從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的視界來(lái)檢視，始于上世紀(jì)80年代的官僚制政府危機(jī)，可以看作是業(yè)已到來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的一部分。比較而言，早前的工業(yè)社會(huì)不確定性和復(fù)雜性則相對(duì)較低，與工業(yè)社會(huì)最相契合的官僚制行政憑借一整套理性化的制度設(shè)計(jì)，對(duì)此游刃有余，優(yōu)勢(shì)明顯。比如規(guī)章化的辦公程序，盡可能降低了對(duì)環(huán)境條件和決策結(jié)果預(yù)測(cè)的主觀隨意性；一致性的辦公準(zhǔn)則，增加了各層次、各部門(mén)的決策結(jié)果的一致性和相互協(xié)調(diào)；永久性檔案的設(shè)立，增加了官僚們的知識(shí)，使得即使是年輕的官僚也有足夠的經(jīng)驗(yàn)將陌生的問(wèn)題熟悉化；森嚴(yán)的辦公體制與規(guī)則本身就是一定范圍內(nèi)的規(guī)律總結(jié)，等等[5]。然而，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)來(lái)臨了，由于不確定性和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)叢生，并且很多時(shí)候風(fēng)險(xiǎn)像多米諾骨牌那樣具有連環(huán)效應(yīng)，若將全部希望仍舊寄托于官僚制理性化制度設(shè)計(jì)，進(jìn)而由官僚制政府對(duì)社會(huì)公共管理風(fēng)險(xiǎn)單獨(dú)作出應(yīng)對(duì)，這只會(huì)導(dǎo)致官僚制政府疲于應(yīng)付，捉襟見(jiàn)肘。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，非得“讓決策者與不確定性或風(fēng)險(xiǎn)斗爭(zhēng)只能是徒勞的，即使決策者通過(guò)集中各方面的智慧而充滿(mǎn)與不確定性和風(fēng)險(xiǎn)斗爭(zhēng)的熱情和信心，也會(huì)在曇花一現(xiàn)的成功之后遭遇挫敗。一次又一次地喚回信心其實(shí)僅僅達(dá)到了自我欺騙的效果。”[6]這樣，“政府失效”問(wèn)題就出現(xiàn)了。當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，政府在短期內(nèi)所能提供的公共資源有限、空間分配密度有限，而導(dǎo)致對(duì)某些危機(jī)事件無(wú)法采取及時(shí)和有效的應(yīng)急措施而造成損失。“政府失效”的存在，表明政府的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)管理能力要受到客觀條件的限制[7]。具體表現(xiàn)在：(1)妨礙個(gè)人成長(zhǎng)和個(gè)性成熟；(2)鼓勵(lì)盲目服從和隨大流；(3)忽視非正式組織的存在，不考慮突發(fā)事件；(4)無(wú)法有效解決上下級(jí)之間特別是各職能部門(mén)之間的矛盾沖突；(5)內(nèi)部交流溝通受到壓制、阻礙和畸變；(6)由于互不信任和害怕報(bào)復(fù)而不能充分利用人力資源；(7)扭曲個(gè)性結(jié)構(gòu)，使職工變成屈從于規(guī)章制度的所謂“組織人”；(8)越來(lái)越大的政府規(guī)模和越來(lái)越高的政府成本；(9)對(duì)不同需求的反應(yīng)日益變得毫無(wú)差別；(10)缺乏活力的權(quán)力和控制系統(tǒng)，以及這一系統(tǒng)所采取的任何補(bǔ)救性行動(dòng)使得問(wèn)題不是解決而是惡化[8]。

因此，恰當(dāng)?shù)穆窂竭x擇只能是從單中心官僚體制走向政府部門(mén)、第三部門(mén)和營(yíng)利部門(mén)相互合作的參與式治理體制。惟其如此，才可以集思廣益，群策群力迎擊和化解密集的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的出現(xiàn)催生參與式治理模式的產(chǎn)生。

二、參與式治理模式的價(jià)值

參與式治理模式的價(jià)值在于：積極的公民參與能夠促進(jìn)政府管理效能的提升，其根本原因在于公民參與“提升了單個(gè)公民的‘屬于’他們自己的社會(huì)的歸屬感。……更重要的是參與過(guò)程本身的經(jīng)歷，以及參與過(guò)程所導(dǎo)致的復(fù)雜結(jié)果，不管是對(duì)于個(gè)人還是對(duì)于整個(gè)政治體系，這種參與經(jīng)歷使個(gè)人和他所在的社會(huì)連接起來(lái)，使得社會(huì)成為一個(gè)真正的共同體。”[9]其具體價(jià)值是：

（一）參與式治理可以規(guī)避政府失效，達(dá)致和諧的政府治理

目前流行的西方協(xié)商民主的理論與實(shí)踐其本質(zhì)是倡導(dǎo)公民參與。20世紀(jì)90年代以來(lái)，包括羅爾斯、哈貝馬斯在內(nèi)的民主理論家，似乎更愿意相信在傳統(tǒng)的聚合民主模式之外，還有一種更為重要的民主范式和領(lǐng)域，這就是建立在公民充分參與之上的協(xié)商民主。這種民主觀念，“即由自由和平等的公民通過(guò)公共協(xié)商進(jìn)行決策，代表民主理論一個(gè)極其重要的發(fā)展。[10]”他們認(rèn)為，協(xié)商民主是基于公民實(shí)踐理性之上的一種決策機(jī)制。其實(shí)踐價(jià)值在于：它強(qiáng)調(diào)對(duì)民主過(guò)程情緒化的制衡，突出一種基于公民權(quán)利的憲政體制，強(qiáng)調(diào)公開(kāi)利用理性，慎重決策以及對(duì)權(quán)力的制約；其基本特點(diǎn)是：（1）必須明確參與民主過(guò)程的主體間的平等；（2）強(qiáng)調(diào)公開(kāi)利用理性過(guò)程，以及深思熟慮，愿意傾聽(tīng)并尊重他人的聲音；（3）基于理性的公開(kāi)對(duì)話和辯論；（4）更深層的權(quán)力相互制約；（5）合法性基礎(chǔ)。其實(shí)，協(xié)商民主就是公民政治參與的重要表現(xiàn)樣式。一定意義上說(shuō)，它是社會(huì)信息化條件下公民利益分化、權(quán)利彰顯、信息分享的產(chǎn)物。當(dāng)前我國(guó)的改革已進(jìn)入到全面參與全球化的新階段，公民參與理論和實(shí)踐的新發(fā)展不能不引起我國(guó)的高度關(guān)注。20世紀(jì)80年代以后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)了方興未艾的地方治理革新運(yùn)動(dòng)。協(xié)商民主，當(dāng)其作為一種治理形式時(shí)，由于其對(duì)公民參與、對(duì)話和討論、尊重與理解的強(qiáng)調(diào)，對(duì)經(jīng)由共識(shí)、實(shí)現(xiàn)合法決策、促進(jìn)公共利益的訴求，而成為推動(dòng)地方治理的重要因素。

（二）參與式治理可以增進(jìn)政府合法性

經(jīng)過(guò)30年的改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)，公民和社會(huì)在現(xiàn)代化過(guò)程中積聚了巨大的政治參與能量。社會(huì)事務(wù)歸根到底是社會(huì)自己的事務(wù)，社會(huì)各主體理應(yīng)協(xié)同政府參與社會(huì)治理。如果沒(méi)有社會(huì)參與社會(huì)管理，單靠政府單中心的治理是無(wú)能為力的，也不能使其行為合法化。為此，B#8226;蓋伊#8226;彼得斯從參與式政府理論的角度，論證了社會(huì)參與的民主政治價(jià)值，而政府的“層級(jí)節(jié)制是最直接的罪惡，”[11]它限制了低級(jí)員工對(duì)于其所從事工作的參與以及廣大公眾對(duì)政府治理的參與，不利于政府決策的科學(xué)化，不利于公共利益最大限度的實(shí)現(xiàn)，不利于政府合法性的提高，也不能滿(mǎn)足公民高漲的參與動(dòng)力，特別是不利于社會(huì)弱勢(shì)群體利益的基本保障。

三、參與式治理模式建構(gòu)的若干建議

參與式治理是創(chuàng)建一種新型政府和公民社會(huì)關(guān)系的有效模式，它增進(jìn)信息的流動(dòng)和人際（機(jī)關(guān)與公共行政者、公共行政者之間、公共行政者與民眾）的溝通，會(huì)使得開(kāi)放的政府更加開(kāi)放，適應(yīng)的政府更加適應(yīng)，責(zé)任型政府體驗(yàn)到真正的責(zé)任和成就所在。

（一）轉(zhuǎn)化性領(lǐng)導(dǎo)的形象塑造

政府領(lǐng)導(dǎo)在現(xiàn)代社會(huì)中的作用巨大，作為高級(jí)公務(wù)員，不僅要成為代表性公民的典范，而且還要努力成為“轉(zhuǎn)化性領(lǐng)導(dǎo)”。傳統(tǒng)的政府領(lǐng)導(dǎo)主要是一種以層級(jí)制權(quán)威為基礎(chǔ)的控制型領(lǐng)導(dǎo)，這種領(lǐng)導(dǎo)模式忽視或漠視公民參與政府治理，是與和諧社會(huì)所要求的民治政府理念難以調(diào)和的。由哈佛大學(xué)政治學(xué)家詹姆斯#8226;麥格雷戈#8226;伯恩斯提出的“轉(zhuǎn)化性領(lǐng)導(dǎo)”概念認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)不是領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)追隨者做的某件事情，而是領(lǐng)導(dǎo)者與追隨者之間的一種彼此互動(dòng)關(guān)系。它把領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者置于平等對(duì)話的基點(diǎn)上，認(rèn)為這種領(lǐng)導(dǎo)“往往是在領(lǐng)導(dǎo)者和追隨者通過(guò)他們相互提升到更好的道德與動(dòng)機(jī)層次而彼此接洽的時(shí)候出現(xiàn)的。”[12]這是一種民主型領(lǐng)導(dǎo)方式，它重視政府與社會(huì)的共治、協(xié)商、對(duì)話，擴(kuò)大公民對(duì)公共事務(wù)的參與，追求社會(huì)和諧的崇高愿景，其基本特點(diǎn)是：把公共問(wèn)題提上政策議程以引起公眾參與的興趣；把與此公共問(wèn)題相關(guān)的不同人員、機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體召集起來(lái)共同參與解決問(wèn)題。政府官員不僅要與公民共享權(quán)力，通過(guò)人民來(lái)工作，以及經(jīng)紀(jì)解決方案，而且還必須把他們?cè)谡卫磉^(guò)程中的角色界定為負(fù)責(zé)的參與者[13]。這種領(lǐng)導(dǎo)力求做到：掌舵而不是劃槳、提出共同愿景、引領(lǐng)社會(huì)價(jià)值觀、促進(jìn)政府與公民的參與和合作、公共服務(wù)而不是強(qiáng)制。

（二）政府公務(wù)員代表性公民角色的確立

由于政府在社會(huì)治理中的主導(dǎo)地位，我們必須高度重視引領(lǐng)公民參與的各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)者的角色。這個(gè)角色喬治#8226;弗雷克森稱(chēng)之為“代表性公民”。政府人員作為人民的代表，是公共利益的托管者，“一線的公共管理者能夠并且承擔(dān)起作為那些被現(xiàn)代政府的復(fù)雜性所迷惑的公民的代理人的角色。”“這樣的人會(huì)少一些高人一等的優(yōu)越感和傲慢，而更多一些民主和信任感。”[14]也就是說(shuō)，政府公務(wù)員首先是公民，同時(shí)又受雇于公民，代表公共利益、執(zhí)行和管理公共事務(wù)。作為代表性公民，他們應(yīng)具有愛(ài)國(guó)主義與樂(lè)善好施為核心的政府倫理，他們踐行憲法和法治原則，珍視公民的參與權(quán)利，秉持政府行為的公共服務(wù)原則。羅伯特#8226;B#8226;丹哈特認(rèn)為，人非單純的“經(jīng)濟(jì)人”，他有公民美德，要求公務(wù)員把為社會(huì)做貢獻(xiàn)作為目標(biāo)，要求普通公民的私人利益服從公共利益。他還認(rèn)為，具有公民精神傾向的人是對(duì)政府感興趣并尊重政府的人，是具有更大的“善”或者公共利益觀念的人，是對(duì)公共服務(wù)感興趣的人[15]。張康之教授也指出，政府公務(wù)員是一個(gè)獨(dú)特職業(yè)群體，擁有公共權(quán)力，有特殊的職業(yè)道德，必須“建立對(duì)公共權(quán)力公共性的信仰”[16]。正是這種代表性公民，他們負(fù)有傾聽(tīng)公民聲音并對(duì)其話語(yǔ)作出回應(yīng)的責(zé)任，所以，這種角色應(yīng)成為社會(huì)主義國(guó)家公務(wù)員所追求的理想角色，應(yīng)成為公務(wù)員所必備的品質(zhì)和本質(zhì)屬性。

（三）社會(huì)參與倫理的引領(lǐng)、培養(yǎng)

在后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，政府需要有意識(shí)地引領(lǐng)、培養(yǎng)公民參與精神與倫理。公民參與作為良好的公民精神與美德是構(gòu)建社會(huì)和諧的重要基礎(chǔ)。社會(huì)治理要求公民與政府之間通過(guò)公開(kāi)的對(duì)話、交流和協(xié)商，共同應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)矛盾與問(wèn)題。公民參與需要尊重、寬容、妥協(xié)和節(jié)制等公民倫理，同時(shí)公民參與更是不斷生成這些公民倫理。公民參與能夠促進(jìn)不同文化間的溝通與理解，包容存在差異的種族、文化團(tuán)體，平等、公正地對(duì)待社會(huì)的異質(zhì)性，從而建構(gòu)參與持續(xù)性合作行為所需要的社會(huì)信任。在這方面，政府的作用和責(zé)任不可或缺。在一定意義上說(shuō)，有什么樣的公民倫理，就有什么樣的政府倫理；反過(guò)來(lái)，政府倫理也對(duì)公民倫理產(chǎn)生巨大影響。

（四）實(shí)現(xiàn)社會(huì)參與的制度化

1．根據(jù)我國(guó)政治文化傳統(tǒng)和公民社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀，理性考慮公民參與的梯次發(fā)展與有序參與問(wèn)題[17]。阿恩斯坦#8226;R#8226;雪莉按照公民參與的程度為我們描繪了一個(gè)“公民參與的階梯”[18]，她認(rèn)為公民參與的階梯分為八個(gè)層次，即操縱和醫(yī)療兩個(gè)層次是“不是參與的‘參與’”，告知、咨詢(xún)和安撫三個(gè)層次是“象征主義的‘參與’”，這五個(gè)層次都是假性參與形式，而最后三個(gè)公民參與形式即合作伙伴、代理權(quán)、民眾控制屬于“民眾行使權(quán)力的參與”，是實(shí)質(zhì)上的公民參與。目前，在我國(guó)民主政治建設(shè)與公民社會(huì)組織發(fā)展都遠(yuǎn)未成熟的現(xiàn)實(shí)條件下，公民參與水平基本上還只是處于前五個(gè)公民參與的形態(tài)和水平，在很大程度上還處在形式性公民參與階段，對(duì)社會(huì)治理的價(jià)值還未充分展示出來(lái)。當(dāng)然，推進(jìn)我國(guó)公民參與，也不能好高騖遠(yuǎn)，必須從實(shí)際出發(fā)，量力而行，由低級(jí)向高級(jí)逐漸提高公民參與的質(zhì)量。關(guān)鍵是要尊重公民的參與權(quán)利和愿望、確保政府與公民之間有效的信息溝通和公開(kāi)、促進(jìn)政府與公民之間以及公民之間平等的對(duì)話與商談、對(duì)公民關(guān)心的重大事項(xiàng)務(wù)必引進(jìn)公民參與程序，等等，力保公民參與的實(shí)效性，力戒形式主義的假性公民參與。

2． 政府有責(zé)任有步驟地引導(dǎo)、提升公民參與的層次，努力向政府與公民的伙伴關(guān)系或公民主導(dǎo)的方向邁進(jìn)。逐漸拓展公民參與公共管理的領(lǐng)域，在完善科學(xué)、民主行政決策體系的基礎(chǔ)上，推進(jìn)執(zhí)行和監(jiān)督領(lǐng)域的公民參與。如公共預(yù)算中的公民參與、公共服務(wù)中的公民參與、社區(qū)治理中的公民參與等。當(dāng)前對(duì)和諧社會(huì)建設(shè)影響最大的問(wèn)題是民生問(wèn)題，“政府民生政策對(duì)于順利解決現(xiàn)階段的民生問(wèn)題，協(xié)調(diào)社會(huì)利益沖突、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保證社會(huì)秩序都有著至關(guān)重要的作用。”[19]

3． 建立公民參與政府治理的激勵(lì)機(jī)制、權(quán)利保障機(jī)制，例如設(shè)立支持公民參與的項(xiàng)目基金、獎(jiǎng)項(xiàng)等，倡導(dǎo)公民關(guān)注公共事務(wù)，參與公共管理。在此，筆者建議在地方政府層面上有必要制定《公民參與行政規(guī)章》，把公民參與公共事務(wù)管理的權(quán)利和激勵(lì)措施制度化。同時(shí)，有效規(guī)避公民參與政府治理的局限性，如公民參與政府績(jī)效評(píng)估中的感性化或片面性問(wèn)題，公民參與公共事務(wù)中的自利性和功利性問(wèn)題，公民參與對(duì)行政效率的制約等。

四、結(jié)論

詹姆斯#8226;N#8226;羅西瑙從冷戰(zhàn)后新的全球秩序的寬廣視野論證了公民參與將是全球秩序新的核心，而領(lǐng)導(dǎo)者無(wú)視公民參與將是極其危險(xiǎn)的[20]。否則，一個(gè)使公民處于社會(huì)治理邊緣的政府必然落入傳統(tǒng)官僚制政府的陷阱，導(dǎo)致對(duì)社會(huì)矛盾處理的理性無(wú)知；而一個(gè)把自己的命運(yùn)完全交給政府的社會(huì)只能是一個(gè)消極被動(dòng)、處于集體非理性的社會(huì)，這樣的社會(huì)不能使人解放與自由，更達(dá)不到社會(huì)關(guān)系的和諧。因此，只有通過(guò)社會(huì)與政府的和諧互動(dòng)，發(fā)揮公民參與的積極作用，才能有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。

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[責(zé)任編輯：任山慶校對(duì)：葉慧娟]