公共權力場潛規則的特征\\成因及對策研究

摘 要： 公共權力場潛規則干擾了社會主義現代化建設，影響了市場經濟的發展，阻礙了民主政治的進步，損害了人民政府的公信力，破壞了社會主義和諧社會的構建。從權力場域的角度來看，公共權力場潛規則的產生有其獨特的原因，應通過廉政建設、制約和監督公共權力等途徑來消除其危害。

關鍵詞： 潛規則； 公共權力場； 社會資本； 廉政建設

中圖分類號： D63 文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973(2010)04-0070-03

Characteristics， Causes and Countermeasures of Potential Rules in Public Power Field

ZHAO Hong-wei ， XI Yong-qin

（Fuzhou University， Fuzhou 350002， China）

Abstract： Potential rules of public power field interference with the socialist modernization and the development of a market economy， hindering the progress of democracy， undermines the credibility of the people's government and the socialist harmonious society. From the perspective of public power field， the generation of potential rules of public power field has its own unique reasons， which should be through building incorruptible government， controlling and supervising public power and other ways to eliminate its hazards.

Key words： potential rules； public power field； social capital； building incorruptible government

“潛規則”一詞最早出現于吳思的《潛規則：中國歷史中的真實游戲》一書。自問世以來，其使用范圍越來越廣泛，從“政治潛規則”、“權力潛規則”、“教育潛規則”、“戀愛潛規則”到“股市潛規則”“樓市潛規則”等等不一而足。

一、公共權力場潛規則概念界定

公共權力是一種特殊的權力形式，它是為適應社會生活的需要，滿足社會需求，處理公共事務而產生的，是基于某一特定的社會共同體成員的共同意志或某種形式的認可而形成的管理社會公共事務的一種公共權威力量。［1］在布迪厄的權力場域理論中，場域既是慣習養成和延展的地方，也是資本作用的舞臺，更是主體的實踐感得以體驗的場所。［2］因此，從權力場域的視角來說，公共權力場是一個以公共權力為中心，包含諸多力量的場域，它受各種公共權力現存均衡結構的決定；同時，它也是一個存在許多爭斗的領域，各種不同公共權力形式的擁有者之間對權力的爭斗都發生在這里；它又是一個游戲和競爭的空間，在這里，一些權力擁有者都占有一定數量的特定資本，這些數量的資本足以使他們在這個場域里占據支配性的位置。為了維持這種力量均衡，或是要去改變它，就產生了各種策略，造成各方彼此敵對。因此，公共權力場具有規則性、關系性、爭斗性、相對平衡性等特征。

《潛規則：中國歷史中的真實游戲》的作者吳思先生認為“潛規則”是隱藏在正式規則之下、卻在實際上支配著中國社會運行的規矩。[3]百度百科定義“潛規則”是相對于“元規則”、“明規則”而言的，是指看不見的、沒有明文規定的、約定成俗的、卻又是廣泛認同、實際起作用的、人們必須“遵循”的一種規則。綜合上述定義，筆者認為“潛規則”是指制度體系中屬于非正式制度范疇、且與主體制度體系相悖的非正式制度，它游離于占統治地位的主體制度體系之外，并與主導集團的意志相違背，它規范和調整的對象是非法交易和非合法交易。但是，它由于未獲主體制度體系的承認而不具“合法身份”，從而處于地下狀態。

綜上所述，公共權力場潛規則就是指在圍繞公共權力形成的場域中，在正式的規章制度之外，在種種明文規定的背后，實際存在著的一個不成文而又獲得廣泛認可的規矩，一個可以成為內部規章且對場域中的成員有約束作用的東西。

二、公共權力場潛規則的特征

公共權力場潛規則除了具有潛規則的一般特征如：潛在性、抵觸性、非正式性、約束性之外，還有其獨有的特征。

（一）權力相關性

公共權力場潛規則因為發生在公共權力場域內，所以它歸根到底是一種權力與利益之間的交易，公職人員對自身利益的追求導致種種私利行為的產生。交易雙方中，一方是一定范圍內對權力擁有壟斷權的勢力者，一方是希望通過權力達到目的的求助者。權力相關性主要表現為在一些權力的運行過程中，表面上看都是按照管理的規則和程序辦事，但背后存在大量私下的、非公開的、非正式的活動。

（二）利益集團性

公共權力場潛規則的運行過程中，當事方為隱蔽這種權力交易，規避正式規則，必然要達成與正式規則對抗的聯盟，可以說這種潛規則本身就是以維護腐敗網絡為己任，并形成一個由不同層級的權力和非法利益交織而成的“利益集團”。這種利益集團性以血緣、鄉緣、學緣、業緣依托的親情和人情關系為道德基礎，突顯了一種“場域”意識。但形成這個“場域”的最終不是親情和人情，而是過分集權的官員任免制度和沒有分權制衡的權力系統。

（三）強烈破壞性

公共權力是一種特殊權力形式，是管理社會公共事務的一種公共權威力量。公共權力場潛規則破壞法律和政策的實施，損害了國家和人民的利益，損害了黨和政府的形象，具有極大的破壞性。

（四）腐敗共生性

公共權力場的潛規則在運行過程中往往帶來腐敗，這種帶來腐敗的特性和現象可以歸結為公共權力異化，即人們在權力運行過程中，在權力潛規則的支配下，通過權錢交易，導致權力異化和腐敗的種種特性和現象。

三、公共權力場潛規則的成因分析

就潛規則本義來說，它是一個中性的詞語，但“潛規則”在產生之初，就被賦予了貶義色彩。人們在使用這一詞語時，心理上有一種排斥感和鄙夷感。因為它是在“種種明文規定的背后”存在的，一般是不合法的，見不得光的。所以這里的公共權力場潛規則，主要是指那些不良的潛規則，指那些破壞了黨和政府在人民心中的良好形象，影響了我國政治文明的進程，也影響了經濟社會和諧可持續發展的潛規則。當然，公共權力場潛規則，并不是中國獨有的現象，各個國家的公共權力場都不同程度存在著潛規則，如《硬球——政治是這樣玩的》一書中就講到美國的政客在公共權力場中也需要學會如何對付媒體，如何巴結選民的潛規則。但是，中國公共權力場潛規則的產生有其自身獨特的原因。

（一）中國獨特的歷史文化傳統

中國社會歷來缺乏法治的傳統，為人治的彈性操作提供了很大的空間。[4]人治強于法治，情大于法，這種封建社會的處世理念和原則對我國現代社會的政治與經濟生活仍具有很大的負面影響。雖然改革開放及市場經濟的發展沖擊著這些傳統觀念，但傳統的親緣關系不僅未能被毀，反而成為從事生產和交換所必不可少的部分。在以利益關系為核心，以血緣、親緣、地緣關系為紐帶的社會關系網絡上，嫁接封建吏治的傳統等級特權思想，是潛規則現象廣泛存在的根源。中國公共權力場對人情、關系的注重超過正式的規則和制度，加之現階段我國正處于經濟轉型和社會轉型時期，在這樣一個正式規則不完備或者有的規則徒具形式而無實質權威的時期，“潛規則”就不可避免地成為影響甚至維系社會運作秩序的替代品。

（二）公共權力制約和監督缺失

對公共權力制約不夠是產生潛規則的一個重要原因，公共權力本身無所謂好壞，但公共權力分配不均、高度集中、絕對化(即不受制約)最終會導致公共權力的濫用，并引起各種潛規則的滋生和泛濫。公共權力場潛規則的長期存在往往和我國公共權力過分集中于黨委、政府及少數領導人手中有關。另外，行政不透明、信息不公開、監督機制不完善也是潛規則盛行的重要原因。在權力監督過程中，許多監督只是形式上甚至只是書面上的，而且還存在很多問題，如：監督權受制于執行權；多元化的監督缺乏有力度的整合；專職的監督機構缺乏應有的地位和必要的獨立性；現行監督側重于事后懲罰性監督，而忽視事前預防性監督等等。

（三）公職人員自身素質

公共權力行使者的思想道德素質和行政倫理水平也對潛規則的形成有重要的作用。根據“經濟人”特性假設，任何掌握公共權力的人除了公職人員的角色外還具有普通人的角色，具有像普通人一樣的追求利益最大化以滿足自己欲望的本性，這種本性是產生“潛規則”的人性前提。在這種本性的驅使下掌握公共權力者當其追求自身利益的行為目的無法在“顯規則”面前實現時，他們便千方百計、想方設法去研究“顯規則”的變通之處，即通過“潛規則”來達到自己的目的。另一方面，中國公職人員大多信奉中庸和折中主義這些儒家思想，而潛規則在這種折中主義的中庸之道防御路線當中，找到了生存的土壤。只要不觸犯自己的底線，進一步又對自己有利，對公共權力場潛規則的運行就會三緘其口。

（四）制度建設不完善

我國的政治體制是在高度計劃經濟體制下形成的，權力結構是自上而下的金字塔型，我國的行政集權既是對蘇聯模式的模仿，又一定程度上受兩千多年封建集權傳統的影響。盡管我們的改革已經進行了30多年，也取得了巨大的成就，但仍然是不徹底、不完善的。比如，在市場經濟體制中計劃經濟色彩依然存在；政府職能轉變的速度和力度遠遠低于和小于經濟體制轉變的速度和力度，政企不分的現象仍然存在；市場經濟中還存在嚴重的信息不對稱現象；政府信息公開不充分等等。由于目前我國正處于經濟社會轉型時期，原有的許多規范失去效力，在完整的行之有效的社會規范體系還沒有建立健全之前，公共權力場潛規則就不可避免地成了過渡時期的規則驛站?？梢哉f，在社會經濟結構急劇變化的背景下，政治體制出現的大量制度性、政策性的漏洞為公共權力場潛規則的滋生提供了土壤。

四、治理公共權力場潛規則的對策探究

基于對以上公共權力場潛規則特征及成因的分析，我們可以發現公共權力場潛規則與我國的政治文明格格不入，與我黨為人民服務的宗旨背道而馳。這種潛規則就像一張巨大的看不見的網，為公共權力場域內公職人員私底下的權力與利益的交易提供保護并滋生了腐敗。必須采取及時而有效的措施消除它。

（一）通過重塑社會政治文化消除公共權力場潛規則產生的文化背景

消除公共權力場的“潛規則”，必須堅持公平、公正、公開的原則，培養人們遵守規章制度的自覺意識和良好習慣，尊重法治，追求社會公正的政治精神，拒絕不正之風，凈化社會環境。社會資本是由處于一個共同體內的個人、組織通過長期的交往、互利合作而形成的、能夠保證社會運轉效率和社會持續發展所必備的制度性的社會結構關系網絡，以及在這些背后積淀下來的文化傳統、價值觀念、信仰和行為規范。[5]我們必須由傳統的社會資本即基于農業社會的經濟基礎而產生的，依附于血緣關系、親緣關系而形成的，主要靠習慣、習俗、傳統道德和宗法制度的力量來規范行為的一種社會資本形式向現代的社會資本即基于機器大工業為基礎的商品經濟和市場經濟而產生的，以業緣關系為主導的，主要靠契約、合同、協議和法律來協調人際關系，強調法制、民主與平等，傾向于橫向聯系，呈普遍開放狀態的社會資本形式過渡。社會轉型和市場經濟的發展為我們全力改造社會政治文化提供了契機，應用現代社會資本理論重振中華民族追求正義、公平、公正之優良傳統，創造消除公共權力場潛規則的文化條件。

（二）通過廉政建設筑牢抵制公共權力場潛規則的道德防線

公共權力場潛規則的存在和蔓延是公職人員行政倫理失范的結果。加強公職人員的行政倫理建設有助于增強行政人員的自覺性和法制意識，抵制潛規則的腐蝕。廉政建設的實質是從政的道德建設，因此，高度重視公職人員的思想道德建設，筑牢預防潛規則的發生和蔓延的思想道德防線，已經成為根治公共權力場潛規則的重要手段。一是加強思想政治教育，筑牢公職人員的思想防線，增強其接受監督的自覺性。二是逐步使公職人員道德要求法規化，并借鑒一些發達國家的經驗，將一些現行的黨紀、規章上升為國家法律，制定出系統的干部道德規范、從政道德法。三是加強以廉潔自律為基本形式的自勵式教育。要通過各種方式為公務人員自我學習創造條件，使其強化自律意識，自覺抵制公共權力場潛規則。

（三）通過體制和程序的優化設計消除公共權力場潛規則發生的制度空間

顯規則中的大量自由裁量權和程序規劃中的可彈性操作為公共權力場潛規則的運行提供了廣闊的空間。消除公共權力場潛規則，避免在程序和環節上出現漏洞和隱患，要通過體制和程序的優化與完善來完成。一是要完善民主集中制，進行民主決策、科學管理，打破利益小集團。二是要建立責任型政府，增強公職人員的責任意識、推行引咎辭職制度。三是要全面完善法律法規，補充顯規則的不足。通過完善法律法規，減少法律法規的模糊性，消除盲區，把現有制度中不好把握、不易落實的原則性規定具體化，簡略性規定細致化，含糊性用語明確化，減少顯規則的隨意性，以“法治”代替“人治”，最大限度地減少行政自由裁量權，遏制潛規則的發生。

（四）通過對公共權力的制約和監督遏制公共權力場潛規則

信息不對稱是產生公共權力場潛規則的一個重要條件。要把一切權力置于陽光下，使顯規則成為公共權力場的通行證，使潛規則無容身之地；大力推進行政信息公開化建設，實現“陽光行政”，使政府信息為民眾所共享；推動政府上網工程建設，實現政府信息傳播的網絡化和高效化，降低信息流轉成本。同時，要不斷完善監督制度，增強權力監督主體的獨立性，保持管理權與監督權的相互平衡，以權力制約和監督權力，防止公共權力異化和失控，有效控制潛規則行為；還要增強監察力度，使內部監督與外部監督同步進行，注重發揮大眾媒體的監督功效，對公共權力場的潛規則進行揭露和曝光，提高輿論監督的威懾力。

參考文獻：

[1]吳荔.公共權力與政府權力辨析[J].湖北行政學院學報，2006，（6）.

[2]崔浩.布迪厄的權力場域理論及其對政治學研究的啟示[J].杭州電子科技大學學報，2006，(6).

[3]吳思.潛規則:中國歷史的真實游戲[M].昆明:云南人民出版社，2002：3-8.

[4]周世亮.潛規則的透視與根治[J].唯實，2008，（4）.

[5]段志英.我國社會資本的培育與和諧社會的構建[J].法制與經濟，2008，（5）.

[責任編輯：任山慶校對：葉慧娟]