世界能源體系演進下市場化與供應安全的法律協調

摘要：從世界能源體系演變的歷史邏輯來看，從壟斷走向競爭的市場化轉變是總的趨勢。縱觀各國能源法律政策，調節模式逐步實行有限市場化，但由于世界能源市場的復雜多變，各國仍通過戰略性措施與市場化手段并舉來確保供應安全。中國應積極推進能源市場化，并為確保供應安全設立“法律之閩”。

關鍵詞：世界能源體系；市場化；供應安全；能源法

中圖分類號：D922.67

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2010)05-0070-04

能源不同于一般商品，易受國際政治的影響，是影響國家安全的重要因素。特別是如何在日益競爭和復雜化的能源市場中保障能源安全的目標。是各國普遍面臨的一個難題。在經濟全球化背景下中國如何正確評估審時度勢，協調市場化與供應安全的矛盾?筆者擬從相關法律與政策的角度提出淺見。

一、世界能源體系的市場化邏輯及其復雜性

“能源安全”問題的出現。實際上與上世紀60。70年代一項重要的國際法原則的興起有很大關系。自19世紀末起，隨著殖民主義擴張和宗主國掠奪殖民地國家石油資源，便開始了能源國際化的不光彩的歷史。例如，荷蘭皇家殼牌石油公司、英國英伊石油公司等分別在東印度、伊朗取得石油作業特許。到上世紀20年代后期，美國、英國、荷蘭的7大石油卡特爾(“七姊妹”)主宰著世界石油市場。它們實行石油資源開發利用的上、中、下游一體化的壟斷經營模式，將生產運營集中于最好和最大領域的規模經濟，并操縱定價，從而獲得壟斷利潤。二戰后。殖民地半殖民地國家雖紛紛獨立，但產油國長期以來在石油“租金”分配中處于不利位置。為應對世界經濟波動導致的油價下跌，并擺脫西方石油寡頭的控制，1960年委內瑞拉、伊朗、伊拉克、科威特和沙特阿拉伯等創建了石油輸出國組織(OPEC)。1962年聯合國大會通過了《關于自然資源永久主權宣言》。在發展中國家的爭取下，自然資源永久主權逐步成為一項公認的國際法原則。發展中國家開始將自然資源尤其是石油作為武器，力爭建立新的國際經濟秩序。在上世紀70年代，OPEC國家先后兩次大幅度提高油價，并將“七姐妹”在其國內的產油設施資產進行了國有化。于是，工業國家發生了所謂的能源危機。“能源安全”正是在這種背景下，開始成為西方政治話語中的關鍵詞。實際上，當時能源的生產總量和探明儲量都足以滿足世界需求。

不過。“能源安全”問題也引發了西方乃至世界能源市場的重大轉變。油價快速上升，迫使西方國家在厲行能源節約的同時，大力投資OPEC以外的國家和地區的石油生產。但是，在OPEC以外的新興石油開發不得不面對地區偏遠、氣候嚴酷、地質復雜、儲量小等惡劣的自然條件，生產成本很高。而且，由于各國紛紛增加石油產量，也可能發生價格頻繁波動與生產過剩的情況。石油賣方市場有時也變成了買方市場。所以，西方能源公司要獲得利潤，必須大幅度削減生產成本并減少投資風險。于是，在石油市場開發規模不斷擴大、供應地區多元化、以及石油運營全球化的背景下，石油產業開始從壟斷轉向競爭。例如。在壟斷結構下，長期合同是市場上占主導的法律工具。目的是將特定供應商與消費者聯系起來從而減少供應風險。但在供大于求的條件下，消費者通過長期合同購買石油不得不承受價格下降的風險。與此同時。由于能源輸送管網的大規模建設和能源生產地域和供應路線的擴展。供應者與消費者之間建立短期合同的市場關系有了便利條件，從而提供了供應商和消費者的選擇權。即生產者和購買者多樣性的市場化原則初見端倪。全球燃氣、電力供應體系也經歷了類似的演進過程，即生產和供應的增長導致更激烈競爭和價格進一步下降，供應的基礎設施的發展與市場上多元供應商和多種供應路線選擇的出現。都為市場競爭體制的形成提供了條件。“盡管不同能源資源和地理區域的市場形成在步伐與規模上并不一致，但首要的市場特征都是同樣的，即，在發展中的特定階段基于壟斷形式的市場組織正喪失動力，只得讓位于更加競爭性的市場體制。”

同時，能源市場化也是產業自身發展規律所致。歷史以來，石油行業都由垂直一體化的供應商所控制，直接從事石油產品的提取、精煉和配售。為提高投資效益。石油公司正經歷減小規模和擴大外購的過程。起初，外購作為傳統上石油公司核心功能，通常由本單位直接進行。而且，隨著1973年以后世界油價的劇烈變動，以及短期合同的市場開發的迅速發展，使石油公司產生了對沖價格風險的需求，使包括期貨和期權在內的金融衍生產品市場開始形成。‘當現貨市場最終將原油確立為全球商品，并在安特衛普一鹿特丹一阿姆斯特丹、倫敦、紐約和新加坡出現了貿易中心后，現貨市場實現了規模增長。活躍的現貨和遠期貿易市場孕育了衍生和其他金融工具的發展。這些工具有助于為不同類型的原油和下游產品(諸如石腦油、民用燃料油和汽油)消除地區間的價格差異，增進價格透明度，減少價格波動和風險。”能源期貨市場的發展也使得能源投資在能源安全中的作用日益凸現。對于消費國來說，要確保能源安全，須減少外部能源供應的數量風險與價格風險，并鼓勵對供應多元化的投資。同樣，生產國的能源安全問題，也依賴于能源投資，即國內投資環境是否有利于吸引國內外投資者。是否建立了多元化的銷售渠道。

當然，世界能源市場仍是壟斷與競爭并存。政治與經濟因素互動、“垂直一體”與“分散多元”共生的復雜結構。而況自9·11事件之后，全球能源市場又出現了新的因素：一方面，美國利用作為超級大國的實力加緊搶占能源地緣戰略支點。全面推進全球戰略布局。中海油并購優尼科失敗“這一插曲充分說明，在石油市場上有時候連自由主義和法律條文都無計可施”；口]另一方面，委內瑞拉等重要的能源生產國則對其能源產業重新國有化：由于消費國和生產國之間沒有達成能源貿易條件上的一致。也由于能源價格的走高以及對未來可供開采的能源量減少的擔憂。上世紀70年代油價高漲時期曾經出現的“能源民族主義”似乎又回來了。但是，世界能源市場中競爭主體(即供應者和消費者)數量同時增多的趨勢不會改變。消費者和供應者是相互依存的，不僅通過能源產品的流動結合在一起，也通過能源開發利用所需的資本流動而聯系起來。從能源經濟邏輯本身的角度看，生產國也必須尋求外國投資，建設更加多元的能源輸送管道和網絡。節約供應成本，以確保“能源需求安全”。而且，能源輸出國為了改變國家經濟過度依靠資源出口的局面，不得不發展石化相關產業與其他新興產業，從而不得不卷入全球市場。因此，世界能源市場必將更具開放性和競爭性。

二、能源法調節模式市場化與供應安全的法律保障

與世界能源市場化進程相對應，自20世紀70年代末80年代初以來，世界各國(包括發達國家與發展中國家)治理能源產業的管理體制經歷了重大變化。特別是。各國能源法調節模式走向市場化：第一，通過適用反壟斷(競爭)法發展競爭的能源市場。如，歐盟機構通過一系列指令(directive)與規章(regulation)，采取措施加快創立一個充分整合與競爭的歐洲電力與燃氣市場，其中第三方準入(TPA)成為市場化的基石。第二，政府能源管理體制發生轉變，大為減少了價格控制與進出口限制，使市場更加透明、競爭和開放。例如，日本相繼取消了汽油生產配額制和油品進口限制，并于2001年底廢除了充滿各種限制的《石油工業法》。智利早在1982年便頒布了促進電力交易市場化的《電力法》，使質量和效率都得到改善。嘴三，能源產業所有制的多元化。英國在二戰后曾實行能源工業國有化，但自上世紀70年代保守黨執政后，對核電廠以外的所有能源工業全都私有化。中東歐和獨聯體國家等轉型經濟體的能源行業改革主要是通過“私有化法令”進行的。能源市場化也源于國有能源公司的業績低下、不斷增長的補貼負擔和投資成本過大的管制激勵結構。實踐證明，能源領域的市場壟斷和過度干預只會“不必要地阻礙從開放和無歧視的能源貿易中獲得的收益，并對經濟增長、創新和清潔高效能源的供給產生了不利影響”。

在能源全球化的時代下，能源安全牽涉到所有利益相關方的協調，關系到包括勘探、生產、運輸、精煉、投資、購買與最終消費在內的整個能源鏈。值得期待的是，許多能源生產國逐步發展了基于能源投入和設備利用的下游產業，并開始改變單一的國民經濟體系。開始有了參與多邊貿易協定的動力，如，俄羅斯、沙特阿拉伯等能源生產大國申請加入WTO。這將對確立規范全球能源市場規則產生重要影響。而且。區域性的能源市場自由化規則也逐步發展起來。如，《歐洲能源憲章》與《能源憲章條約》的宗旨之一是促進能源市場的開放和鼓勵競爭。首先，它們為創造能源領域良好投資條件發揮了重要作用。從而為建立符合公認的國際法律標準的良好投資環境提供了可能；其次。影響了大多數成員國的能源立法，尤其是經濟轉型---國家。現在，“許多條款不僅適用于歐亞空間，而且適用于非洲、拉丁美洲和東亞。”一旦俄羅斯加入，《歐洲能源憲章》和《能源憲章條約》將會有更大的影響。

盡管迫切需要在國際社會建造一個穩定能源體系，但就總體而言。能源在國際法領域中仍然是一個弱項。要讓法律而不是政治來主導世界能源市場，仍存在諸多變數。在絕大多數情況，能源作為一種重要的戰略商品，是在政治背景下當成特例來對待的。WTO規則雖適用于能源貿易，但并沒有特別設計來應對在能源跨境貿易中生產的諸多問題。最關鍵的是，GATI在更大程度上是解決進口壁壘而不是出口壁壘。從而沒有觸及到“能源安全”的實質。《能源憲章條約》的簽署國大部分是消費國，這便決定了它的地緣政治、經濟上的局限性。在這種背景下，即使那些大力推進市場化的國家，也會對外采取“保守”策略。因此。各國能源安全政策通常是“戰略性措施”和“市場化手段”并舉。“戰略性措施”通常包括采取政治或軍事手段來控制能源企業和境內外投資或調節能耗與儲備。運用政治或軍事力量來確保國際供應與運輸，等等。值得指出的是，“戰略性措施”往往也通過法律途徑來實現或加以法律的確定。從法律的角度來看，防范本國能源安全受到境外損害的戰略性措施通常包括：

——國有化或征收。國家對其領土內的能源礦產資源享有永久主權，故對經其同意而開發這些資源的外國企業可以進行征收。然而，是否應遵守一定的法律程序?這在國際法上是有爭議的問題。從著名的英伊石油公司案到如今拉美的國有化回潮都反映了這一點。即使按照大多數國家贊成的“依法征收”、“符合公共利益和國家安全”及“充分和及時補償”三原則。也仍然存在巨大的法律風險，因為具體概念的界定和解釋仍不明晰，故各國仍有很大的自主權和“依法”操作空間。例如，委內瑞拉、玻利維亞等國將對油田的征稅水平大幅提高。

——國家安全和反壟斷審查。美國眾議院第344號決議援引《埃克森—佛羅里奧修正案》稱，中海油對優尼科的并購威脅到美國的國家安全。且石油天然氣均屬于攸關國家安全的戰略性資產，不能由外國人控制。2006年美國《對外投資與國家安全法》要求所有外國政府對涉及國家安全的核心基礎設施的并購必須申報，即有充分證據顯示交易可能導致外國人控制核心基礎設施或損害國家安全，且無法通過“清危”磋商得到解決的，必須進入并購交易調查程序。為了貫徹國家產業政策，如能源產業保護，各國還會運用反壟斷法的審查程序。

——環境與人權標準。國際環境法和國際人權法對能源安全的間接影響日益明顯。世界銀行對能源項目資助提出了環境影響評價和人權標準。不僅一國土著居民可通過公眾參與權來阻止另一國企業的資源開發，而且第三國的非政府組織也常常以環保或人權為由干擾一國在另一國企業的能源投資。美國的《外國人侵權救濟法》便支持提出此類訴訟。近年來，針對外國能源公司在他國引起的環境訴訟正逐步增加。在“奧克特迪案”中，澳大利亞的法院對在外國的能源開發項目行使管轄權。同樣，對中國在非洲尤其是蘇丹的能源開發，西方社會便以人權為借口進行指責。中俄石油運輸“泰納線”則長期受到俄羅斯環境法的影響。

同樣，即使是市場化手段，也都會同時采取保障供應安全的措施。因此各國能源法調節模式的市場化是有限度的。首先，確立政府在確保供應安全方面的權責。2003年歐盟新的電力指令和燃氣指令規定。各成員國可以供應安全為由優先調度利用本土能源燃料來源的生產裝置，也可臨時采取保障措施。歐洲法院的有關裁決表明，各國在特定情況下可以“供應安全”為由，規避市場化規則。其次，確立特定能源企業在供應安全方面的責任。日本雖放松了石油工業管制，但國家石油天然氣公司仍負有責任保證國外能源供應的可靠性和長期性。以及國家能源安全體系的有效運轉。再次，采取穩妥的所有權多元化步驟。例如，中東歐轉型國家在能源私有化過程中都選擇了“先重組、后私有化”的方法，避免私有投資者的唯利是圖危及到長期的供應安全。而且，它們大多堅持能源資源的國家所有制。如《克羅地亞共和國憲法》規定，礦產資源屬于國家所有，受特殊保護。俄羅斯提出“可控制的市場經濟”，不斷加強對能源工業特別是石油資產的控制。

三、我國協調市場化與供應安全的法律對策

能源市場化與供應安全或是一組永恒的矛盾。市場化使新的供應商得以進入。“為消費者提供了協商他們需要的供應可靠性的機會”。從而有助于供應可靠性和安全性。但壟斷也會聚合消費者需求并通過長期合同提供收支保證，而市場化會損害供應安全；引入競爭意味著各國不能再依靠國有或控制的壟斷者作為實施國家政策目標的工具。很多用來促進或保證國家供應安全的傳統手段和組織結構已經被消除。筆者認為，盡管世界能源體系波云詭譎，但我們不能因噎廢食。因此。對外應積極推動多邊能源貿易規則的建立和完善，包括WTO多哈回合中能源服務貿易談判與東亞能源市場共同體的談判。積極考慮加入《能源憲章條約》。多邊秩序具有更大的穩定性和互賴性，而雙邊合作則政治風險較大。中國和平發展的優勢不在于政治，更不在于軍事，而在于廣闊的市場及雄厚的資本。因為能源生產國都離不開消費市場和大規模投資。能源緊缺需要加強與周邊國家的能源合作，以擴大對國外能源資源的利用，這就需要一個穩定的能源市場和游戲規則。因此，我國對外應推動將能源納入多邊自由貿易的體系之內，盡量減少政治對于能源的影響力，也符合中國維護能源安全的戰略利益：對內則應積極推進能源法調節模式的市場化變革。

首先，我國能源相關法律可允許外商以獨資、合資、參股等各種方式靈活參與石油開發、冶煉、銷售等各個環節，就擴展了獲得原油、成品油或石油產品的渠道，并減少成本。當前。中國在國際能源“棋局”上的處境與上世紀70年代的西方國家相當類似。作為世界能源市場的后進入者，要打入壟斷色彩較濃的開采市場，成本高，成品油銷售市場則盈利穩定。在國際上以獨資方式獲取石油開采權容易引起同行嫉妒，無形當中增加障礙。所以，開放外商直接投資可以使我國由消費型進口轉變為生產型進口。有利于中國成為世界能源生產中心。其次，我國應大力完善能源金融市場的法律法規。由于能源金融市場發展緩慢，衍生品交易品種太少，導致我國在能源領域不具備定價話語權，只能被動地接受國際價格；且企業由于缺少相關能源衍生品避險工具，在日常經營中承受著巨大的能源價格波動風險。再次，能源法應推進國有能源企業的資本組成多元化，完善其法人治理結構。轉變國有能源企業的產權和管制模式。既可為它們參與海外投資提供法律上的便利，也可提高我國能源工業的產出與效率。研究表明，在國有經濟壟斷能源市場。不利于促進能源工業提高國際競爭力。最后，我國能源法應確立“污染者負擔”的市場法則，使得能源價格能反映資源的稀缺性，反映出真實的供求關系和使用成本，激勵節能和新能源開發。

當然。適應世界能源市場的復雜性，我國能源法既要明確多元發展、公開透明、開放競爭的能源市場規則，也應確立供應安全的“法律之閥”：第一，堅持國家經濟與資源主權和政府的市場干預權力；第二，明確政府與國有能源企業在能源安全保障方面的職責。市場化與政府責任并行不悖。例如，促進供給主體多元化，可推動現貨市場的發展并對國際市場產生積極影響。只要政府依法監管是不會出問題的；第三，在明確能源產權多元化目標的基礎上保持國家對能源行業的控制力；第四，既要通過投資保護協定、投資保險等法律機制和加強企業社會責任尤其是環境保護和人權標準的確立，來化解我國對外能源開發活動的風險。也可借鑒利用國家安全和反壟斷審查、環保和人權等法律措施手段來維護國內能源產業安全；第五，要加強對各國法律和政治風險的研究。注重與境外能源開發國當地居民達成共識和互惠協議。

就應對突發事件造成的能源供應問題而言，“戰略性”措施更加奏效。但就促進常態下的能源安全而言，“市場化”手段更具有效性和持續性。我國要保障能源安全，同樣須“戰略性措施”與“市場化手段”并重。其中，“市場取向的改革是根本出路。”然而，我國現有的能源法律框架仍以政府的行政控制權力與國有企業的壟斷權為基礎，卻沒有明確規范各國市場主體的行為準則，缺乏市場化及其監管的制度設計。從這個意義上講，我國正在制訂之中的《能源法》只有成為一部能源市場交易及其監管法，而不只是一部能源行政管理法，才能真正奠定我國能源工業長遠發展與供應安全的法律基礎。