政府績效評估:國際經驗及對策

摘要：20世紀70、80年代以來，隨著公共管理學的廣泛應用，政府績效評估作為一個新興的重要工程開始在世界范圍內引起關注與爭論。本文在借鑒政府績效評估國際經驗的基礎上，并根據中國的發展現狀對政府績效評估的理論含義及模式進行比較分析，從而為建立適合我國實際的政府績效評估理論架構、綜合指標體系以及評估機制提供建設性意見。

關鍵詞：政府績效；評估指標；評估機制

中圖分類號：C93

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2010)05-0093-03

一、政府績效評估的國際經驗

(一)創新行政方法，推動政府績效評估

在美國。無論是公共服務網絡結構建立、對顧客服務的關注還是政府部門與公眾之間的信息溝通機制的健全。市場競爭機制和公共責任機制在政府管理中的融合都充分體現了行政方法的創新。公眾對政府服務質量關注。有助于推動行政行為程序化和民主化；績效目標的確立、績效評估程序的施行，有助于提高行政監督的有效性。

(二)圍繞政府使命進行績效管理

通過采用目標管理、全面質量管理等手段，強化政府對議會和顧客的雙重責任：增加顧客選擇的機會。調查和審視公眾對公共服務的滿意程度，讓顧客參與管理；實行成本核算；加強財務控制，建立以績效為基礎的預算制度。實行績效與財政預算撥款掛鉤；改革公務員制度，打破統一的薪酬體系。實行業績獎勵制和績效工資制。從而為政府管理公共事務提供了效率與活力。

(三)把政府績效評估視作政府管理的一場革命

這場政府革命所包含的核心理念是：政府部門以公眾需求為導向而不以自己訂立的辦事規則為依據；公眾為政府部門有實際意義的績效結果納稅而不是為政府部門所做的工作而納稅：把公共責任、顧客至上等具有新時代氣息的觀念納入到以市場化為取向的公共管理活動中。

這些觀念都表明了政府績效評估作為政府再造的重要內容和根本性措施，是政府管理的一場實質性的革命。政府績效評估將公眾對政府的信任度和政府權威建立在可衡量的績效基礎上，強調了“結果導向”，強調了政府責任，增強了公共權力行使與政府部門績效之間的聯系，有助于提高行政行為的有效性。施行績效評估是政府實現責任機制的有效途徑。

(四)把政府績效評估當作一種世界性潮流

政府績效評估是西方國家針對政府公共管理問題而采取的政府再造措施，它的廣泛運用，使之形成為一種趨勢：政府績效評估的價值取向由注重經濟與效率、追求投入產出比的最大化向注重綜合考慮效益、顧客滿意程度和政府服務質量方面發展。

西方國家的實踐表明，推行政府績效管理、實施政府績效評估是實現政府再造、構建績效型政府和完善政府責任實現機制的有效途徑。它在相當程度上帶來了行政效率的提高和行政能力的增強，使各種社會危機和矛盾都得到了相對緩和，并把政府部門從低效率和高成本中解放出來，因而使美國等西方國家政府公共管理獲得了新的治理方法與手段。

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它山之石可以攻玉，盡管中美兩國在經濟、政治制度、歷史文化傳統等方面存在很大差異。但是縱觀美國政府績效評估的歷史進程，結合我國當前政府績效評估的發展現狀，可以得到有益啟示。

二、中國政府績效評估現狀與問題和國際經驗借鑒

(一)中國政府繢效評估發展狀況研究

我國現代意義上的政府績效評估始于改革開放時期，并大致經歷了三個發展階段。

第一階段(1980-1990年初)。該階段政府績效評估在目標責任制的理念下實施，是目標責任制的重要組成部分。目標責任制主要包括組織目標的確立、目標的分解、目標進展情況的監測反饋、目標完成情況的考核評估四個環節。而目標完成情況的評估實際上就是績效評估。

第二階段(1990初-2000年前后)。這一時期的績效評估依然是目標責任制的最終環節，通過自上而下系統推進的方式進行，重點關注經濟增長?！爸醒牒蜕霞墮C關制定各項數字化的經濟增長目標，以指標和任務的形式分派給下級單位，形成一個目標的金字塔結構；這些指標、任務的完成情況是評價、考核政績的主要依據”。同時，隨著我國的政府管理體制改革不斷推進，加上國際社會政府改革經驗的不斷引進。各種類型的組織績效評估方法和模式不斷出現并取得很好的成效。

第三階段(約2003年至今)。新世紀以來，我國政府以新的施政理念推動治理模式轉變。提出了“樹立科學發展觀，正確政績觀”、“構建科學的政府績效評價體系”的要求，“綠色GDP”、“小康社會”等評價指標逐步在實踐中應用。這標志著我國在政府績效評估方面進入新的發展階段。政府績效評估開始不再從屬于其他的管理機制和管理手段，而是以獨立的地位受到各級政府和部門的關注；其功能也不再局限于測量和激勵，充分發揮了其導向和促進功能，成為深化政府行政改革、改進政府效能和公共服務質量的重要工具；其評估內容也逐漸擴展，不再僅僅局限于經濟領域，突出了社會職能和公共服務等方面的內容。

(二)我國政府績效評估實踐中存在的問題分析

我國政府績效評估的發展雖然評估機制、評估模式、評估方法和指標體系等方面取得了很大成效，但仍存在以下方面的問題亟待解決。

1 缺乏統一的法律規范與政策指導，多處于自發、半自發的狀態，其開展多迫于行政命令，而不是一種制度性、規范性行為。同時，沒有專門的評估機構，在評估環節上缺乏科學、明確的評估標準，缺乏規范的評估程序以及科學有效的評估指標體系。這些使政府績效評估工作的廣度、深度和力度受到嚴重影響。

2 評估主體單一，缺乏全面有效的監督。目前。目標責任制的考核、組織考察和工作檢查等仍是政府績效評估的主要方式，上級評估為主、自我評估為輔。這就是政府評估主體流于單一化，成為一種確確實實的內部游戲，很難具有實質性作用。再則，缺乏制度上的創新性和開放性，社會監督無法獲得有力保障和支持，導致對評估過程的監督不足，加劇了評估結果的形式化和弄虛作假、貪污腐敗等現象的發生。

3 價值取向偏差。“評估政府績效優劣。主要不是看它投入了多少資源，做了多少工作，而是要考察它所做的工作在多大程度上滿足了社會—企業——公眾的需要”?？凇斍罢冃гu估中上級部門的主導地位催生了用“經濟指標”來評估下級政府績效的慣性，導致政府公共服務的缺失。

4 缺乏有效合理的評價指標體系。指標體系設置是否科學合理決定著整個政府績效評估的可行性與最終效果。目前，我國政府的績效評估指標體系尚缺乏整體統一性和全面性，在導向性方面存在忽視服務功能的偏差。且缺乏客觀性，在績效評估指標設定、分解的過程中對本地區、本部門的現實情況考慮不足。

因此，面對我國政府績效評估中存在的種種不足，我們應當在借鑒吸收發達國家經驗教訓的基礎上，結合具體國情，加強和完善有中國特色的政府績效評估體系建設。

(三)國際經驗的借鑒意義

1 有助于分析和認識我國所處的發展階段。西方國家的市場經濟、民主政治和法治經歷了二、三百年的發展歷史，已經處于成熟階段，而中國則相距甚遠。因此，只有認清我國所處的發展階段和具體國情，才能科學設計政府績效評估制度。我們既不能因為西方國家經濟勢力的強大，就片面抬高其理論和實際效力。也不能以他們的做法為標準來比照我國的現實。在我國開展政府績效評估研究必須要有原創性，不能機械地套用，政府績效評估要具有系統性、綜合性，不能以其中一方面的評估來代替全面的評估。表象化的研究只會對我國政府績效評估實踐造成誤導、產生盲目性。

2 有助于根據社會需要確立政府職能。西方經驗表明，政府部門不是直接提供公共服務，而是要提供公共服務有效供給的環境和制度條件。政府的責任是確定公共服務的質量和價格標準。通過市場準入等方法避免公共服務供給者謀取不正當的利益，從而保障社會公平、增加社會公眾選擇的機會和提高公共服務的效率與質量?！?/p>

另外，要根據政府職能與績效標準之間的內在關聯性，構建績效評估指標體系。政府職能是績效評估指標確立的基礎，反之，實施政府績效評估能夠進一步檢驗政府職能定位，從而促進政府職能轉變和樹立科學的政績觀?？冃гu估就是通過具有法律效力的績效目標、績效標準和評估指標來規范行政行為，并把政府行政與對法律負責、對行為結果負責與對人民負責統一起來。

3 有助于把握信息化要求。建立和完善信息交流與溝通機制。在政府部門之間、政府部門與公眾之間建立起一套信息溝通機制是美國績效評估的重要經驗。雖然我國也做過一些努力，但與政府績效評估所要求的信息交流與溝通機制還有較大差距。因此，在實現管理型政府向服務型政府轉變的過程中，應當運用信息技術手段把服務與顧客至上的理念表現出來。

此外，通過信息交流與溝通，可以加強公眾對公共服務供給者的監督，提高公共服務供給者的服務質量。體現民主決策，也可以提高政府處理信息的能力、簡化辦事程序、提高公共服務效率。總之，信息交流與溝通機制根本目的在于為公眾表達利益與意志、選擇公共服務及其提供者、監督公共服務供給者、增強政府部門的回應力提供便捷的渠道和途徑。

4 有助于我們進行政府公共管理體制改革。加速市場化進程。公共服務市場化就是打破政府壟斷供給。在公共管理中注入市場競爭機制。一旦實行市場化。政府就不再是公共服務的唯一供給者，而是由政府部門、企業和個人以及一些非盈利的組織通過競爭方式來承擔公共服務的供給。但是，如何既能保證運轉高效率，又能提高顧客的滿意度?以績效為本的政府績效評估為實現這個目的提供了有效途徑。政府績效評估有助于政府部門及其所屬公務人員在提供公共服務時，以對消費者負責和讓消費者滿意為最終目的。所以，政府績效評估同時內涵了效率邏輯和公共責任邏輯，是追求效率過程中的一種新的政府責任實現機制。

三、對策及建議

(一)建立服務型政府

“重管理，輕服務”是我國各級政府機構長期存在的一種工作方法，這對提高政府績效與服務水平是極為不利的。建國后，我國長期實行高度集權的計劃經濟體制，政府對于社會經濟生活中的各項事務具有極大影響和掌控力。在這種體制下。各社會部門實際上成為政府的附庸，其存在的作用在于為政府的執政目標服務。這種本末倒置的制度形式有悖于現代社會的民主精神，其真正發生改變是在上世紀70年代末到90年代末。隨著改革開放進程不斷深化，市場經濟成為資源配置的主要方式，經濟體制的變化客觀上要求政府履行守夜人職能，收縮其對資源掌控的“看得見的手”。由絕對支配地位轉而為社會經濟發展服務。

雖然建設服務性政府已經成為國內學術界和官方的共識。然而這一過程不可能一蹴而就。針對以往體制殘留構成的一些障礙，我們必須積極推動創新，創新是一個國家進步的靈魂，是一個民族興旺發達的不竭動力，惟有通過體制創新、管理創新、行政文化創新等多種創新理論的應用與發展。才能提高政府部門的管理績效。這要求我們一方面要革新行政觀念。樹立“以民為本”的思想，摒棄“以官員為中心”的行政理念，另一方面要進一步提升政府的執政能力和行政效率，打造愛民、廉潔、高效的服務型政府體系，這也是完善政府績效的題中之義。

(二)實行從“全能政府”向“有限政府”的轉變

在當前歷史條件下。把“全能政府”變為“有限政府”已成為世界各國政府改革的必然選擇。這更應是我國政府改革的緊迫任務。

“有限政府”是“服務型政府”的必要條件。有限政府的形成要求政府機關必須有明確的定位，一定程度上放棄對社會資源的過度控制，徹底改變傳統的“全能政府”時無所不包的做法，把自己的職能轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務上來。同時，“有限政府”必須依法行政，其權力和職責受到法律的嚴格限制，政府各部門的職能和政府官員的行為都有具體的邊界，一旦超越，就要受到法律的約束和制裁。”徹底消除以權代法，行政權力凌駕于法律體系之上的現象。

當然。構建“有限政府”并不是說政府管得越少越好，甚至可以“無為而治”。有限政府的核心命題就是“有所為有所不為”。政府對社會經濟資源的有效掌控是有限掌控的根本前提，離開了這個前提，“有限政府”就是一個偽命題。在我國現階段。構建有限政府需要盡快轉變執政觀念，避免挑肥揀瘦。人浮于事的亂作為現象，樹立績效型政府的理念，有效處理公共管理與社會服務之間，以及效率、經濟、效益和社會公平之間的關系。

(三)改革行政審批制度

在經濟全球化、政府管理國際化和科學技術迅速發展的社會歷史條件下。行政審批制度嚴重阻礙了政府績效和服務水平的提高，還是導致政府腐敗的溫床。因此，深化行政審批制度改革已迫在眉睫。

在信息社會條件下，行政審批制度的改革應與政府職能轉變、政府機關作風建設和電子政務建設有機結合起來。政府的行政審批職能通過“一站式”電子政務來實現。這有利于創造行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的政務環境，改變政府機關作風和服務意識，提高政府績效。因此。在實現政府管理模式由管理型向服務型轉變的過程中。將模式轉換與運用先進的科學技術有機結合起來的突出表現就是要提高體制創新的科技含量，把工業時代形成的集中管理、分層結構的“大政府”通過因特網信息技術再造為新型的組織形式與管理體系。

(四)再造政府業務流程

政府業務流程再造是構建“服務型政府”和高效政府的必然要求。在傳統執政模式下，政府存在“自我中心”主義。而服務型政府的要義要求政府明確以服務對象，即公眾(或其他社會組織)為中心進行服務的立場。政府流程再造的核心是面向公眾滿意度的業務流程。而核心思想是要打破政府按職能設置部門的條塊分割的管理方式，代之以業務流程為中心，重新設計政府管理過程，從整體上確認政府的作業流程，追求全局最優，而不是個別最優。這就要求政府明確責任和樹立服務意識。以業務流程為中心進行政府組織機構的設計和改造，改變傳統的以職能為中心的機構設置方法。

政府業務流程再造是提高政府績效的必須。它注重從系統的角度出發，以整體流程最優化為目標，設計和優化流程中的各項活動，盡可能減少無效活動與環節，使重組后的流程能發揮最大效能，有助于政府業務流程高效、有序、順暢地運行，從而使政府績效大大提高。