孫中山的地方自治理論淺析

摘要：作為中國革命的先行者，孫中山的地方自治理論受到了中國傳統(tǒng)社會(huì)和西方社會(huì)的影響；其內(nèi)容是以實(shí)現(xiàn)人民的直接民權(quán)為核心；但是由于歷史和現(xiàn)實(shí)的局限性，孫中山的地方自治理論又存在一定的缺陷。

關(guān)鍵詞：孫中山；地方自治；直接民權(quán)

中圖分類號(hào)：D693.0

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-0544(2010)05-0046-03

近代意義上的地方自治。是西歐資產(chǎn)階級(jí)革命初期為了反對(duì)封建專制、爭取參政權(quán)利而提出的一種地方管理制度，其宗旨是當(dāng)?shù)厝宿k理當(dāng)?shù)厥聞?wù)。在中國，地方自治是作為一種政治思想于19世紀(jì)末20世紀(jì)初隨著歐風(fēng)美雨從日本傳人中國的。為了尋求救國的真理，從清末開始，一些學(xué)者就對(duì)地方自治進(jìn)行了闡述。康有為認(rèn)為“中國之病在于官代民治”，而“救治之道，聽地方自治而已”。而梁啟超則提出“以地方自治為立國之本，可謂深通政術(shù)之大原，最切當(dāng)今中國之急務(wù)”。1898年2月，黃遵憲蒞臨南學(xué)會(huì)演說，倡言“民治”，要求士紳“自治其身，自治其鄉(xiāng)”，“分官權(quán)于民”，“官民上下，同心同德，以聯(lián)合之力，收群謀之益，坐于其鄉(xiāng)，無不相習(xí)不久任之患。得封建世家之利，而去郡縣專政之弊，由一府一縣，推之一省，由一省推之天下，可以追共和之郅治，臻大同之盛軌”。同樣，作為中國革命先行者的孫中山，為了尋求救國救民的道路，給人民以真正的自治權(quán)力，也提出了自己的地方自治理論。

一、中西結(jié)合的地方自治理論

作為傳統(tǒng)的讀書人，孫中山年幼便接受中國傳統(tǒng)的儒家的“大道之行也，天下為公”的大同思想教育。以及“民為貴，社稷次之，君為輕”的政治觀念，受“天視自我民視，天聽自我民聽”，“民為邦本”的思想言論影響，認(rèn)為兩千多年前的孔子、孟子便主張民權(quán)，而那些暴虐無道的“獨(dú)夫”。人民應(yīng)該去反對(duì)他。也就是說，孫中山的地方自治思想，受到中國傳統(tǒng)思想的熏陶，無法擺脫中國傳統(tǒng)儒家思想的影響。但是孫中山也早在1897年就提出：“余以人群自治為政治之極致，故于政治之精神，執(zhí)共和主義”。反映了孫中山在投身革命之初就懷有對(duì)民主政治的向往與追求，同時(shí)也反映了其思想受到西方資產(chǎn)階級(jí)憲政思想的影響。

作為偉大的愛國者和革命家，毫無疑義，孫中山的思想也吸收了中國傳統(tǒng)思想文化的某些素材。在對(duì)地方自治制度進(jìn)行論證時(shí)，他經(jīng)常例舉中國的傳統(tǒng)思想文化、典章制度加以闡述。他認(rèn)為“自古以來，中國就有鄉(xiāng)村自治的存在”，他說：“試觀僻地荒村，舉無有浴政(清)虜惡德，而消滅此觀念者，彼等皆自治之民也。敬尊長所以判曲直，置鄉(xiāng)兵所以御盜賊，其他一切共同利害，皆人民自議之而自理之，是非現(xiàn)今所謂共和之民者耶?”而且他認(rèn)為中國古代的地方事務(wù)也主要靠地方自治完成，認(rèn)為“我們中國人不是不能自治的，也不是沒有自治的。觀察過去的歷史和現(xiàn)在社會(huì)的風(fēng)俗，就可以明白了。幾千年的專制統(tǒng)治，他們所做的都是什么?第一樁是向人民要錢，第二樁是防備人民造反。除此兩樁以外，別的事，樣樣都管不了。他們不管，人民還是能夠自己生活，這就是他們能夠自治的緣故”。當(dāng)然他也承認(rèn)“要把我們中國舊社會(huì)的自治拿來和西洋文明國比較。那的確是比不上。我們中國人的自治，是敷衍的，是沒有研究的”，但他堅(jiān)定地認(rèn)為“吾國舊有地方自治，……本舊礎(chǔ)石而加以新法，自能發(fā)揮數(shù)千年之美性”。

和近代中國其他許多仁人志士一樣，孫中山積極向西方尋求救國真理。他潛心研究了西方社會(huì)的政治學(xué)說，考察歐美各國的政治體制。批判繼承了法國啟蒙思想家盧梭的人民主權(quán)思想，認(rèn)為“盧梭提出民權(quán)的始意，更是政治上千古的大功勞”。“進(jìn)而提出“民權(quán)不是天生出來的，是時(shí)勢和潮流造出來的”。他高度贊揚(yáng)法國大革命的自由、平等、博愛口號(hào)和林肯的民有、民享、民治思想。他曾直言不諱地說：“中國人的民權(quán)思想都是由歐美傳進(jìn)來的。所以我們近來實(shí)行革命，改良政治，都是仿效歐美”。說明他自己是深受西方資產(chǎn)階級(jí)思想的影響，許多革命思想和行動(dòng)都是仿效歐美的。實(shí)際上孫中山地方自治思想正是這種“深受影響”和“仿效”的產(chǎn)物。但是在充分考察西方主權(quán)在民的思想后，孫中山也注意到了西方民主的局限性。認(rèn)為西方的民主是代議制的民主，這種代議制是間接的民主。他指出“在代議制度下，有權(quán)者仍為少數(shù)人”，而普通人民手里，卻沒有可以掌握的政權(quán)，這種代議制民主的結(jié)果是“大多數(shù)人民并無幸福可享，彼享幸福的乃資本家”，而資本家的專制，為害更大。也就是說孫中山當(dāng)時(shí)也受到西風(fēng)東漸潮流的影響。接受了西方的理論。

正如孫中山自己所言：‘馀之謀中國革命，其所持主義，有因襲吾國固有之思想者，有規(guī)撫歐洲之學(xué)說事跡者，有吾所獨(dú)見而獲者”。綜合以上傳統(tǒng)的中國儒家思想和西方的民主思想。孫中山提出了自己的以實(shí)現(xiàn)直接民權(quán)和中華民國為終極目的的地方自治思想。

二、以直接民權(quán)為核心的地方自治理論

地方自治是孫中山整個(gè)思想理論體系中的一個(gè)重要組成部分，核心是實(shí)現(xiàn)直接民權(quán)。

首先。應(yīng)該以縣為地方自治的基本單位。他認(rèn)為分縣自治是實(shí)現(xiàn)民治的第一步也是最重要的一步，“蓋無分縣自治。則人民無所憑藉所謂全民政治必?zé)o由實(shí)現(xiàn)。……當(dāng)知中華民國之建設(shè)，必當(dāng)以人民為基礎(chǔ)，而欲以民為基礎(chǔ)，必當(dāng)先行分縣自治”。此后。他還多次提到“地方自治之范圍，當(dāng)以一縣為充分之區(qū)域，……建設(shè)地方自治，促進(jìn)民權(quán)發(fā)達(dá)。當(dāng)以縣為自治單位”。之所以如此，在孫中山看來，“縣為吾國行政之最初級(jí)，故史稱知縣為親民之官。譬之建屋然。縣為基礎(chǔ)也，省其棟宇也，國其覆瓦，始有所附麗而無傾覆之虞”。從感情上講，“國人對(duì)于本縣的歷史習(xí)慣有親昵之感覺”；從厲害關(guān)系上講“事之最切于民者，莫如一縣以內(nèi)之事”；從效率上講，“將一縣全部農(nóng)村組成一個(gè)地方自治的基本單位，”唷利于提高辦事效率。因此，在他看來，“分縣自治”已成為實(shí)現(xiàn)主權(quán)在民的重要保證，是進(jìn)行中華民國建設(shè)的基礎(chǔ)。”地方自治者，國之礎(chǔ)石也。礎(chǔ)不堅(jiān)，則國不固”。

其次，實(shí)行直接民權(quán)，權(quán)能區(qū)分。民權(quán)是孫中山三民主義中的第二步，是民族主義實(shí)現(xiàn)之后，進(jìn)行國家建設(shè)的基礎(chǔ)。針對(duì)當(dāng)時(shí)種種的分權(quán)理論，他認(rèn)為“權(quán)之分配，不當(dāng)以中央或地方為對(duì)象，而當(dāng)以權(quán)之性質(zhì)為對(duì)象。權(quán)之宜屬于中央者。屬之中央可也；權(quán)之宜屬于地方者，屬之地方可也，……同一事實(shí)，猶當(dāng)于某種程度以上屬之中央，某種程度以下屬之地方”。地方自治，就是一個(gè)國家權(quán)力如何分配的問題，是國家權(quán)力如何分配于中央和地方的問題。而直接民權(quán)能否真正的得到實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵看權(quán)力在誰的掌握之中，“權(quán)在于官不在民就是官治，權(quán)在于民不在官就是民治”，“主權(quán)在民”和直接民權(quán)不在權(quán)力的如何分配，而在于權(quán)力之所在。如果舍去地方自治中的直接民權(quán)談民治就是空談，就是官治紳治或者是武人治、軍閥治。權(quán)力不在民，而在官的話，如果官僚“而賢而能，人民一時(shí)亦受其賜，然人亡政息，曾不旋踵。官僚而愚且不肖，則人民躬被其禍，而莫能自拔，前者為嬰兒之仰乳。后者則為魚肉之于刀俎而已”，直接民權(quán)的實(shí)現(xiàn)則完全不同官治或其它各種政治統(tǒng)治，如果政治主權(quán)在人民，則“或直接以行使之，或間接以行使之。其在間接行使之時(shí)，為人民之代表者，或受人民之委任者，只盡其能，不竊其權(quán)，予奪之自由，仍在人民。是以人民為主體，人們?yōu)樽詣?dòng)者”。直接民權(quán)包括人民于本縣的政治中，有普遍選舉權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)、罷官權(quán)。他曾形象地把四大民權(quán)比作四個(gè)放水制或接電鈕，“我們有了放水制，便可以直接管理自來水。有了接電鈕，便可以直接管理電燈，有了四個(gè)民權(quán)，便可以直接管理國家的政治”。人民只有擁有了四大民權(quán)之后，才能實(shí)現(xiàn)國家治理，奠定國家的基礎(chǔ)。此外還要實(shí)行全民政治，舉行國民大會(huì)。國民大會(huì)由每縣國民選舉一名代表組織而成，這些人民代表，都要經(jīng)過地方選舉和考試。

但是如何實(shí)行四個(gè)直接民權(quán)，孫中山對(duì)此并未做過明確說明，但在1916年在滬茶話會(huì)的演講中，他對(duì)于美國克利浮萊城的地方自治制度做了介紹。認(rèn)為“今當(dāng)取乎上”。如果“我國以舊有自治之基礎(chǔ)。合諸今日人人尊重民權(quán)之心理，行之十年，不難達(dá)此目的”。他的理論后來為朱執(zhí)信所繼續(xù)發(fā)展。認(rèn)為創(chuàng)制權(quán)是：“凡人民欲立之法。只須人民自行起草，覓得選民百分之幾簽名提出，政府即須以付選民投票。選民既經(jīng)投票多數(shù)贊成，則不待他種機(jī)關(guān)裁可。自然成為法律。”復(fù)決權(quán)是：“一切法律既經(jīng)議定之后在若干個(gè)月之內(nèi)。選民可以全數(shù)百分之幾署名，要求將全案再交國民重新投票，決定可否。如選民多數(shù)投票指為不可行，則此律當(dāng)然廢棄”。選舉與罷官權(quán)則是：“立法人員全部及行政官一部，在共國皆由國民選舉之”，如被選以后，“不保其始終如一也”，則“經(jīng)多數(shù)選民投票指為當(dāng)罷，則不容更有留戀”。

至于實(shí)現(xiàn)直接民權(quán)中，國家政治中的政府和人民的關(guān)系。1924年。孫中山對(duì)于其中的“權(quán)”與”能”、“政權(quán)”與“治權(quán)”，指出：“根本上要人民有權(quán)，至于管理政府的人，要付之于有能的專門家。”“人民不應(yīng)該將這些能人視為尊貴榮耀的總統(tǒng)、官員，而應(yīng)該視同車夫、巡捕、廚子、醫(yī)生、木匠、裁縫之類的公仆。人民掌握的“政權(quán)”包括選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)；政府行使的“治權(quán)”包括行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)、監(jiān)察權(quán)。用人民的四個(gè)政權(quán)，來管理政府的五個(gè)治權(quán)，才算是一個(gè)完全的民權(quán)政治機(jī)關(guān)，才是權(quán)能分治；有了這樣的政治機(jī)關(guān)，人民和政府的力量才彼此平衡。

再就是地方自治的實(shí)施工作，依照孫中山《地方自治開始實(shí)行法》的規(guī)定，“若自治之鼓吹已成熟，自治之思想已普遍”，就可以實(shí)行以下六項(xiàng)工作，分別為清戶口，不論土著或寄居，悉以現(xiàn)居是地為標(biāo)準(zhǔn)，一律造冊，列入自治團(tuán)體，悉盡義務(wù)，同享權(quán)利；其次為立機(jī)關(guān)，凡成年之男女，都有選舉權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)、罷官權(quán)；在此，孫中山規(guī)定了男女平等的權(quán)利，這是造就國民的重要一步。再就是定地價(jià)，即“由地主自定之，”這是解決地方自治經(jīng)費(fèi)的重要途徑，通過“報(bào)價(jià)抽稅”開放土地，增加地價(jià)，并隨時(shí)照價(jià)收買土地，開辟財(cái)源；第四，修遭路，“道路者，文明之目也，財(cái)富之脈也……吾國人欲由地方自治，以圖文明進(jìn)步，實(shí)業(yè)發(fā)達(dá)，非大修大路不為功”。第五是墾荒地，包括無人納稅之地和有人納稅之地，區(qū)別情況，由公家開墾；最后是設(shè)學(xué)校，因?yàn)閷W(xué)校是“文明進(jìn)化之源泉也，必學(xué)校立而后地方自治乃能進(jìn)步，故于衣食住行四種人生需要之外，首當(dāng)注重于學(xué)校也”。為國家培養(yǎng)大量的自治人才，提高國民素質(zhì)。

關(guān)于地方自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。地方自治思想在中國開始傳播之際，學(xué)者們對(duì)它的認(rèn)識(shí)幾乎都只局限于分權(quán)政體與民權(quán)這一相對(duì)淺顯的層面上。在政體方面，時(shí)人認(rèn)為地方自治的作用主要在于“補(bǔ)官治之不足”；在民權(quán)方面，認(rèn)為可以“養(yǎng)人民之政治思想，練人民之政治能力”；“抑民權(quán)之有無，不徒在議院參政，而尤在地方自治，地方自治之力強(qiáng)者，則其民權(quán)必盛，否則必衰”，“地方自治者，民權(quán)之第一基礎(chǔ)也”。很少有人考慮到地方自治制度的政治設(shè)計(jì)背后更為深刻的經(jīng)濟(jì)背景。孫中山則注意到了地方自治還必須要有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。他主張“地方自治團(tuán)體不止為一政治組織。亦并為一經(jīng)濟(jì)組織”；他甚至已經(jīng)認(rèn)識(shí)到“地方自治團(tuán)體所應(yīng)辦者，則‘農(nóng)業(yè)合作’、‘工業(yè)合作’、‘交易合作’、‘銀行合作’、‘保險(xiǎn)合作’等事”。也就是說政治與經(jīng)濟(jì)要兩手抓，盡管他沒有就合作經(jīng)濟(jì)對(duì)中國地方自治的必要性與重要性作進(jìn)一步的論述，但是他的這種思想已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越當(dāng)時(shí)人的看法。

總之。從孫中山的地方自治理論看，其自治單位是以縣為標(biāo)準(zhǔn)。具體內(nèi)容就是四大直接民權(quán)的實(shí)現(xiàn)，其終極目標(biāo)是建立一個(gè)真正的民國，是人民真正的自治，人民成立自己的議會(huì)和選舉自己的領(lǐng)導(dǎo)者，有充分的自由表達(dá)自己的意志和意愿的權(quán)利，同時(shí)也有相應(yīng)的法律來保障他們的利益和權(quán)力不受國家的干涉，最終要“喚起民眾，發(fā)動(dòng)民力，加強(qiáng)地方組織，促進(jìn)地方自治事業(yè)，以奠定革命建國的基礎(chǔ)”。

三、有缺憾的地方自治理論

孫中山提倡地方自治目的是為了實(shí)現(xiàn)直接民權(quán)，給人民真正的選舉、罷免、創(chuàng)制和復(fù)決的權(quán)利，是人民自己的自治。有相應(yīng)的法律來保障。其向度是自下而上的，即從基層民眾做起，讓人民選舉縣長、縣議會(huì)成員等，縣長和縣議會(huì)是人民的代表，其制定和通過的法律法規(guī)都是由人民創(chuàng)制的。同時(shí)人民也可以通過一定的方式罷免自己認(rèn)為不合格的人員。重新制定新的法律等等，民選是其精華所在。在人民的四權(quán)得到實(shí)現(xiàn)后，全縣的事務(wù)由當(dāng)?shù)厝嗣褶k理完竣后，才能實(shí)行省自治，從訓(xùn)政走向憲政，這是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。

但是孫中山的地方自治思想也存在一定的空想性和矛盾性。孫中山的地方自治思想是借鑒西方尤其是美國和瑞士的地方自治，結(jié)合中國實(shí)際發(fā)展起來的。而這些國家的地方自治和本國的歷史實(shí)際結(jié)合在一起，是在社會(huì)發(fā)展變遷中逐漸萌生的一種自組織狀態(tài)。中國在內(nèi)憂外患的情況下實(shí)行地方自治，更多的需要政府的扶植和領(lǐng)導(dǎo)，這是與中國幾千年來大一統(tǒng)的歷史傳統(tǒng)相適應(yīng)的，同時(shí)中國國民素質(zhì)整體不高。當(dāng)時(shí)孫中山處于軍閥混戰(zhàn)割據(jù)地時(shí)代，各種勢力各自為政，為了實(shí)現(xiàn)國家的統(tǒng)一，孫中山的地方自治思想更多是從反對(duì)分裂格局這種角度出發(fā)來論述和設(shè)計(jì)，其中也包含反對(duì)省自治和聯(lián)省自治的目的。在這種情況下。孫中山的地方自治設(shè)計(jì)既有實(shí)現(xiàn)直接民權(quán)的良好愿望。也包含了反對(duì)分裂格局、實(shí)現(xiàn)國家的統(tǒng)一的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。盡管孫中山注意到中國的實(shí)際情況。但“取法乎上”價(jià)值追求叉使他的制度設(shè)計(jì)在一定程度上超越了當(dāng)時(shí)中國的現(xiàn)實(shí)情況。

同時(shí)，由于孫中山所處歷史環(huán)境，使他的理論上也存在一些的矛盾之處，如地方自治程序中，由人民自己直接行使選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決等權(quán)，建立自下而上的基層組織，由人民來控制自己本地區(qū)的事務(wù)。但他又認(rèn)為國人素質(zhì)過于低下。他的知難行易學(xué)說把人們分為先知先覺、后知后覺和不知不覺三種人。先知先覺者能夠發(fā)明新道理，開創(chuàng)新事業(yè)；后知后覺者不能創(chuàng)新但是善于模仿學(xué)習(xí)；不知不覺者卻只能行，不能知，也就是最廣大的民眾。對(duì)于老百姓而言，一些治國的大事是不能懂的。只有由先知先覺的人負(fù)責(zé)教化不知不覺的人。并且這些先知先覺的人做叔孫同、伊尹和周公，輔助人民，組成政府去辦理國家大事，老百姓只要運(yùn)用四權(quán)。通過國民大會(huì)去控制政府就可以做到民眾有權(quán)，政府有能的權(quán)能分治。這和人民自治根本上是矛盾和沖突的。權(quán)和能是政治的兩個(gè)方面，是不可分割的，二者不過是實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治的手段而已，沒有人民自己的政府，空談民眾有權(quán)，是不可能實(shí)現(xiàn)真正的民權(quán)的。在這種設(shè)計(jì)中，地方自治只能在有職有權(quán)的政府領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，從而在實(shí)踐中極易演變成為“官治”下的“自治”，后來國民政府的地方自治就證明了這一點(diǎn)。

在中國當(dāng)時(shí)的情況下。實(shí)行直接民權(quán)的地方自治具有一定的空想性。孫中山更多的是從制度上立論和建構(gòu)其地方自治理論，而對(duì)于如何調(diào)動(dòng)民眾的積極性，如何操作都沒有作明確的規(guī)定。也不可能做出很好的回答。孫中山所設(shè)計(jì)的革命程序論中。在“訓(xùn)政”階段由國民黨代表人民治理國家，同時(shí)建設(shè)縣自治，培育人民的自治能力，為憲政時(shí)期從中央到地方實(shí)現(xiàn)民主政治作準(zhǔn)備。實(shí)行地方自治的方案是依賴黨治，要通過自上而下“訓(xùn)政”來實(shí)現(xiàn)。這種在國民黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行縣自治的設(shè)計(jì)和追求民有、民享的直接民權(quán)理想。在實(shí)踐中是難以調(diào)解的一對(duì)矛盾。同時(shí)，由于孫中山缺乏縣以下的鄉(xiāng)村社會(huì)控制管理的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于縣以下的自治區(qū)劃及制度設(shè)置等問題，都沒有作出明確回答。因此，孫中山的地方自治思想并不是完整的實(shí)行綱領(lǐng)。

但是作為革命的先行者，他對(duì)于民權(quán)的重視，為實(shí)現(xiàn)人民的地方自治，謀取民生的幸福所提倡的種種方法和理論，仍然不失為當(dāng)時(shí)一種先進(jìn)的理論，而且和同時(shí)代的歷史人物相比，他的理論閃耀著不滅的光芒，同時(shí)也為后來乃至今天的村民自治都提供了歷史的借鑒。是值得肯定和贊揚(yáng)的。