規(guī)劃行政法治主義的危機及彌合進路思考

摘要：規(guī)劃法規(guī)范構(gòu)造采用的是“目的程式”與傳統(tǒng)法律規(guī)范構(gòu)造的“條件程式”有根本的不同，前者在于發(fā)揮社會形成的機能，重在法律的實現(xiàn)，而后者重在執(zhí)行。同時行政規(guī)劃有未來性的特性。基于此，依法行政在規(guī)劃行政中的作用漸趨式微，容易使法治主義在規(guī)劃行政領(lǐng)域“空洞化”。但依法行政在規(guī)劃領(lǐng)域仍然有其基本的作用空間，法治主義的價值不容否定。應(yīng)該根據(jù)不同規(guī)劃的內(nèi)容和機能來確定法律保留的事項和依據(jù)。

關(guān)鍵詞：行政規(guī)劃；規(guī)劃行政；法治主義

中圖分類號：D922.291

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-0544(2010)05-0096-04

法治是人類長期以來的理想和追求，一直到現(xiàn)在人類依然在這個理想中徜徉、在追求的道路上奮進。“任何法治國家都把對行政權(quán)力的控制作為核心的制度內(nèi)容。”規(guī)劃權(quán)力作為行政權(quán)力的重要一種。顯然也不應(yīng)成為法治的例外。在現(xiàn)代社會，行政規(guī)劃正在發(fā)揮著越來越重要的作用與影響。“規(guī)劃(Planning)無疑已經(jīng)成為正在膨脹的行政國家的一部分。”行政規(guī)劃以及基于行政規(guī)劃而展開的規(guī)劃行政。被視為現(xiàn)代行政的重要特色之一。面對“規(guī)劃行政”時代的到來如何才能在規(guī)劃領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)法治主義的價值目標(biāo)，卻顯然是值得認真思索的問題。實踐中人們不得不承認規(guī)劃行政領(lǐng)域法治主義面臨著“空洞化”的危機。那么，形成這一問題的深層次原因是什么呢?法治主義在規(guī)劃領(lǐng)域存在的空間有多大。它如何發(fā)揮作用呢?為了說明這一問題。有必要從規(guī)劃法的規(guī)范著手進行探討并進而尋求彌合的進路。

一、規(guī)劃法規(guī)范構(gòu)造的特殊性

規(guī)劃法。簡言之就是調(diào)整規(guī)劃關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。隨著行政規(guī)劃采用的廣泛性，規(guī)劃法和散見其他法律之中的規(guī)劃條款也越來越多。由于行政規(guī)劃自身的特殊性和法律性質(zhì)的復(fù)雜性，人們不免會產(chǎn)生疑問，傳統(tǒng)的行政法規(guī)范理論是否適用于行政規(guī)劃法規(guī)范?為了進一步深入的理解行政規(guī)劃法治主義的有關(guān)問題，自上一世紀(jì)50年代以來，學(xué)術(shù)界對于規(guī)劃法規(guī)范構(gòu)造的理論研究逐漸增多，并試圖建立起自身的理論體系。

討論規(guī)劃法規(guī)范的構(gòu)造離不開與傳統(tǒng)行政法規(guī)范構(gòu)造的比較，之所以把它單獨拿出來進行研究很大程度上也是有感于傳統(tǒng)行政法規(guī)范的理論不能夠有效的解決有關(guān)行政規(guī)劃的問題。目前，條件程式與目的程式的區(qū)別論是學(xué)者研究較多、占主流地位的理論。日本的許多行政法學(xué)者曾經(jīng)探討過這一問題，其基本的思想大致相當(dāng)，最核心的就是指出傳統(tǒng)法律規(guī)范是采用“要件——效果模式”的條件程式構(gòu)造。而規(guī)劃法規(guī)范是采用“目的——手段模式”的目的程式構(gòu)造。一般認為采用目的程式的規(guī)劃法規(guī)范與采用條件程式的傳統(tǒng)法律規(guī)范有以下的區(qū)別：(1)條件程式關(guān)注法律的執(zhí)行，強調(diào)規(guī)范執(zhí)行機能；而目的程式則關(guān)注法律的實現(xiàn)，強調(diào)規(guī)范的社會形成機能。條件程式構(gòu)造的傳統(tǒng)法的適用是通過具體事件的涵攝。從而出現(xiàn)法律規(guī)定的法律效果，是一種比較典型的執(zhí)行。規(guī)劃法的主旨是著重于對行政發(fā)展的最終狀態(tài)予以影響，所以不宜稱之為執(zhí)行，而宜稱之為實現(xiàn)，是以各種利益，各項必要性的衡量，與對未來發(fā)展的預(yù)測作為基準(zhǔn)所形成的法實現(xiàn)形態(tài)。(2)條件程式的一般規(guī)范具有過去指向性，與一定的過去事實相關(guān)聯(lián)。當(dāng)出現(xiàn)某種法律事實時，法律的規(guī)范就會發(fā)生作用，目的是實現(xiàn)對于已發(fā)生的個別事件的具體規(guī)制；目的程式的規(guī)劃法規(guī)范具有未來指向性，從而契合了現(xiàn)代社會國家背景下行政更多地承擔(dān)起的“社會塑造活動任務(wù)”。規(guī)劃法規(guī)范基本上不存在對于過往事項的規(guī)制，規(guī)劃本身具有未來性的特征，是為未來制定藍圖和設(shè)定目標(biāo)。(3)與規(guī)劃的社會形成機能相對應(yīng)。規(guī)劃法規(guī)范與傳統(tǒng)法規(guī)范相比較“規(guī)范性”相對較弱，而“政策性”相對較強。由于行政規(guī)劃具有設(shè)定規(guī)范秩序的準(zhǔn)立法性質(zhì)，是“具有強烈政策性的行為”。有時候甚至?xí)婕暗秸螞Q策的成分在內(nèi)，以至于大量的法外的價值標(biāo)準(zhǔn)參雜其中。若回避政策的決斷，極力強調(diào)法律的價值中立性及形式上的客觀判斷，可能反而扭曲了規(guī)劃法的本質(zhì)。(4)傳統(tǒng)的行政法，將法律要件適用于個別的具體事件，法規(guī)范性質(zhì)是局部的，結(jié)構(gòu)是完整的。規(guī)劃法則是預(yù)定目標(biāo)，并選擇實現(xiàn)目標(biāo)的手段，以實現(xiàn)整體性的社會形成機能，法規(guī)范具有非具體的開放性和不完整性的特征。有的學(xué)者從規(guī)劃法目的程式規(guī)范構(gòu)造與一般法條件程式規(guī)范構(gòu)造本身的結(jié)構(gòu)出發(fā)分析了其必然帶來的利益調(diào)整的不同。“法律在原則上規(guī)定了計劃應(yīng)當(dāng)追求的目的和相關(guān)計劃應(yīng)當(dāng)促進和保護的利益及促進保護的手段，即法律規(guī)定了目的、手段命題，其與規(guī)定了關(guān)于行政作用的法律規(guī)定的條件命題的屬性不同。計劃法規(guī)對于行政計劃的條件、效果等不做出規(guī)定，一般都是空白規(guī)定，而且與在一般的裁量行為中原則上是對個別的私益與公益進行調(diào)整不同。行政計劃中涉及多數(shù)相互沖突的私益與公益進行調(diào)整問題。”

下面從微觀的層面具體分析一下傳統(tǒng)法律規(guī)范和規(guī)劃法規(guī)范的內(nèi)部構(gòu)造。法律規(guī)范的構(gòu)造是法理學(xué)的一個重要問題，通常是指一個法律規(guī)范由哪些要素構(gòu)成。以及這些要素之間在邏輯上相互關(guān)系等。長期以來法理學(xué)對于法律規(guī)范的構(gòu)造進行了大量的研究，并形成了理論上普遍認可的通說。一般認為。一個完整的法律規(guī)范在結(jié)構(gòu)上由三個要素構(gòu)成，即假定、處理和制裁。假定是法律規(guī)范中規(guī)定適用該規(guī)范的條件的部分。它把規(guī)范作用與一定事實狀態(tài)聯(lián)系起來，指出在發(fā)生何種情況或具備何種條件時，法律規(guī)范中規(guī)定的行為模式便生效。假定就是所謂的“要件”。處理是指法律規(guī)范中為主體規(guī)定的具體行為模式，即權(quán)利和義務(wù)，它指明人們可以做什么，應(yīng)該做什么，以此指導(dǎo)和衡量主體的行為。制裁是法律規(guī)范中規(guī)定主體違反法律規(guī)定時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任、接受何種國家強制措施的部分。處理和制裁可以統(tǒng)歸入上文所稱的“效果”之中。傳統(tǒng)的法律，包括傳統(tǒng)的行政法律。都是屬于這種“要件——效果模式”的條件程式構(gòu)造。規(guī)劃法規(guī)范內(nèi)部則不具有這種假定、處理和制裁的區(qū)分，它是預(yù)先確定目標(biāo)，進而選擇實現(xiàn)目標(biāo)的適當(dāng)手段。因此傳統(tǒng)的法律是對已經(jīng)發(fā)生的事件的處理和制裁，處理、制裁的過程和內(nèi)容應(yīng)該符合法律的規(guī)定，強調(diào)法律的執(zhí)行，有過去指向性的特點；而規(guī)劃法重在規(guī)范目標(biāo)設(shè)定，并且尋求符合目標(biāo)的手段。并且把這些交由行政機關(guān)去設(shè)定。具有未來指向性的特點，強調(diào)法律的實現(xiàn)。因此有人認為傳統(tǒng)法律關(guān)心的對象，為形式上的合法性，即規(guī)范的遵守，而規(guī)劃關(guān)心的對象，乃于一定期間內(nèi)，特定目的的達成，具有實質(zhì)上的意義；傳統(tǒng)法律常以物理強制力為最終的保障，而規(guī)劃需依賴科學(xué)的權(quán)威性，強調(diào)規(guī)劃合理性。

規(guī)劃法規(guī)范大量出現(xiàn)并采用目的程式取代傳統(tǒng)法律的條件程式是為了適應(yīng)規(guī)劃本身具有的對未來進行預(yù)測的屬性。但是從根本上講。規(guī)劃法這種規(guī)范構(gòu)造是為了適應(yīng)社會國家行政任務(wù)日益繁雜的需要。正如學(xué)者哈貝馬斯所言：“現(xiàn)代的服務(wù)性行政承擔(dān)的是提供基本生活保障、準(zhǔn)備基礎(chǔ)設(shè)施、制定計劃和預(yù)防風(fēng)險，也就是說承擔(dān)廣義的政治導(dǎo)控任務(wù)。……古典的規(guī)范類型是條件性綱領(lǐng)，它列出一些事實作為國家可以正當(dāng)?shù)剡M行干預(yù)的條件。并確定一些國家可以運用的措施作為法律后果。在這里，這種規(guī)范模式大致是失效了。”

二、目的程式構(gòu)造的規(guī)劃法規(guī)范使依法行政作用式微

由于行政規(guī)劃是對于未來情況的預(yù)測和設(shè)定。因此基于人類認識能力的有限性，法律不可能對于未來的情形進行完全準(zhǔn)確的規(guī)定，因此只能把廣泛的自由決定空間交給行政機關(guān)去裁量。規(guī)劃裁量對于行政規(guī)劃而言不僅是必要的，還是必然的，正如有的學(xué)者所言“無形成自由之計劃本身即為矛盾”。規(guī)劃裁量所涉及到的利益是眾多的，而且隨著客觀情勢的不同而有不同。因此法律可能事先預(yù)測某些重大的利益，而不能預(yù)見所有的利益。對于利益衡量的重任只能交由行政機關(guān)去完成。為滿足規(guī)劃的未來性特點，規(guī)劃法不得不采用目的程式的規(guī)范結(jié)構(gòu)。并沒有明確的法律要件的涵攝內(nèi)容和法律效果的規(guī)定。其規(guī)定基本上只具有裁量基準(zhǔn)和寬泛的約束、指引作用。裁量的空間極為廣泛，已經(jīng)不再屬于法律的執(zhí)行，而是更多的歸屬于政策的判斷。法對行政行為的統(tǒng)制作用在行政規(guī)劃領(lǐng)域被大大的削弱了，即立法中心主義和行政對立法的從屬性在行政規(guī)劃領(lǐng)域表現(xiàn)的并非那么明顯。為了具體事項中規(guī)劃對未來目標(biāo)設(shè)定的準(zhǔn)確和科學(xué)。立法只能無奈的把自己一部分法的實現(xiàn)的權(quán)力讓渡給行政機關(guān)。假如立法不把這一部分法的實現(xiàn)的權(quán)力讓渡給行政機關(guān)的話，面對無數(shù)的規(guī)劃，立法機關(guān)顯然難堪重負。

下面從法律授權(quán)的維度，結(jié)合具體實定法的規(guī)定對規(guī)劃裁量空間的廣泛性作一下闡釋。行政規(guī)劃的法律授權(quán)與其他的行政行為的法律授權(quán)頗為不同。主要表現(xiàn)為主要是組織法上的授權(quán)，而行為法上的授權(quán)比較少，即使有行為法的規(guī)范，在目的程式的規(guī)范結(jié)構(gòu)下其作用也僅僅是規(guī)制規(guī)劃的內(nèi)容范圍，而不是具體規(guī)定規(guī)劃的內(nèi)容。因為具體的行政規(guī)劃是根據(jù)不同的客觀情況所作出的預(yù)測和目標(biāo)設(shè)定，因此具體事項會各不相同，法律不可能做出具體規(guī)定，但可以對其內(nèi)容范圍的大致框架進行規(guī)制。“對計劃的具體內(nèi)容，由法律做出明確規(guī)定的例子幾乎是不存在的。”“即使希望事前用法律條文對計劃內(nèi)容加以實體法上的制約，也不過是提示抽象的方向性判斷要素等。對行政提示裁量準(zhǔn)則而已。”如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第17條第1款規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：城市、鎮(zhèn)的發(fā)展布局，功能分區(qū)，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍，各類專項規(guī)劃等。”只要城市和鎮(zhèn)總體規(guī)劃能夠包含以上規(guī)定的各項內(nèi)容范圍就能符合“合法”的要求了，至于具體內(nèi)容是什么。如具體到某一個城市的發(fā)展布局是什么，如何進行功能分區(qū)，用地如何布局等，就不是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所能回答的問題了，屬于行政機關(guān)的自由決定空間了。當(dāng)我們面對這一情形時，我想沒有人會不驚呼規(guī)劃裁量的空間之“巨大”。

由于實體法對于規(guī)劃的控制注定要比較弱，傳統(tǒng)的依法行政運行模式和內(nèi)容在規(guī)劃領(lǐng)域已經(jīng)被大大的改變，“法”已基本上成為利益衡量、方向性判斷和裁量基準(zhǔn)的提示，面對著規(guī)劃裁量的巨大空間，人們擔(dān)憂法治主義在規(guī)劃領(lǐng)域“空洞化”不無道理。目的程式法規(guī)范使依法行政在規(guī)劃行政領(lǐng)域的作用漸趨式微。

行政法與其說是行政規(guī)制法。還不如說變成了規(guī)劃形成可能法，而規(guī)劃本身在行政法過程中也成為一個充分的參加者。由于行政機關(guān)在規(guī)劃制定中處于主導(dǎo)地位，立法機關(guān)的作用式微，甚至有時有的法律是根據(jù)行政規(guī)劃進行制定的，因此“依規(guī)劃行政”有取代“依法行政”的趨勢。“行政計劃的盛行，具有破壞‘依法行政’原理，將現(xiàn)代行政的性質(zhì)變?yōu)椤烙媱澬姓俪尚姓?quán)強化的危險傾向。”。在此情況下，“正如人們一般所說的‘根據(jù)計劃的行政’、‘冠以計劃之名的法律’、‘(對法律)計劃的優(yōu)越’等，有可能使法治主義徒具形式。”法治主義在規(guī)劃行政領(lǐng)域顯然面臨著“空洞化”的危機。

三、依法行政在規(guī)劃行政領(lǐng)域的適應(yīng)空間

“依規(guī)劃行政”會不會完全取代“依法律行政”呢?它們二者的關(guān)系是怎么樣的?筆者認為。可以肯定回答的是依規(guī)劃行政不可能完全取代依法律行政。根據(jù)現(xiàn)代民主國家的基本理論，作為有著最廣泛民意基礎(chǔ)的代議機關(guān)所制定的法律相對于行政規(guī)劃依然具有終極意義上的正當(dāng)性，行政規(guī)劃在根本上依然要受到法律的統(tǒng)制，這是現(xiàn)代民主法治國家的必然要求。依法行政的最核心要求是法律保留。根據(jù)近代行政法學(xué)的奠基人奧托·麥耶的經(jīng)典定義，法律保留是指“在特定范圍內(nèi)對行政自行作用的排除”。它積極地要求行政行為的作出應(yīng)該有法律依據(jù)。因此也把它稱為“積極的依法行政原則”。因為法律有終極意義上的正當(dāng)性，法律保留對行政規(guī)劃行為而言仍然有適用的空間。

那么現(xiàn)在需要關(guān)注的核心問題是法律保留的范圍。即是采用干涉保留，重要事項保留，還是全部保留?所謂干涉保留是指侵益性行政行為的做出需要法律的明確授權(quán)；重要事項保留是指除了侵益性行政行為的做出需要法律授權(quán)外，對相對人影響巨大的授益性行政行為的做出也需要法律的明確授權(quán)：全部保留是指所有行政行為的做出都需要法律的明確授權(quán)。由于行政規(guī)劃與其它的行政行為不同，回答這個問題需要區(qū)別情況進行分析。行政規(guī)劃既包括非強制性的資訊性規(guī)劃和影響性規(guī)劃。又包括強制性規(guī)劃。如果采取全部保留的話。對于不以產(chǎn)生法律效果為目的的非強制性規(guī)劃而言，顯然沒有必要。即使是對強制性規(guī)劃而言，也并非要進行全部保留，因為強制性規(guī)劃可以分為兩類，即侵益性的強制性規(guī)劃和授益性的強制性規(guī)劃，而后者又可以分為對相對人生存權(quán)和社會權(quán)形成重要影響的授益性規(guī)劃和影響輕微的授益性規(guī)劃，根據(jù)現(xiàn)在的行政法理。為保持行政的靈活性。輕微的授益性行政行為一般不再需要嚴(yán)格的法律保留，因此對于“影響輕微的授益性規(guī)劃”進行全部的法律保留是沒有必要的。如果只采用干涉保留的話，顯然也是不妥當(dāng)?shù)模驗榇嬖诖罅康囊越o付行政為目的的會對相對人生存權(quán)和社會權(quán)形成重要影響的授益性規(guī)劃，這類強制性規(guī)劃雖然并不會對公民的財產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)造成侵害，但是由于影響巨大。也應(yīng)納入法律保留范圍之內(nèi)，這顯然是干涉保留所無法規(guī)制的。綜合考慮，采用重要事項保留應(yīng)該是符合社會發(fā)展要求和行政規(guī)劃自身特點的選擇。換句話說，需要遵循法律保留的首先包括對公民的自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán)進行干涉的強制性規(guī)劃。其次包括干涉行政以外的會對公民的權(quán)益造成較大變動的授益性強制性規(guī)劃。需要特別注意的是行政規(guī)劃與一般的行政行為不同，由于它往往規(guī)定綜合性的事項，因而可能涉及不同機關(guān)的權(quán)限，甚至影響或變動其權(quán)限的行使。那么，為避免權(quán)力的無序和混亂，涉及到行政機關(guān)權(quán)限的事項也應(yīng)該納入法律保留的范圍。總之可以說有關(guān)行政規(guī)劃法律保留的范圍是從“限制”走向了“限制”加“變動”。日本學(xué)者芝池義一曾經(jīng)對此進行闡釋，他認為行政規(guī)劃的決定或公告。對于公民的權(quán)益發(fā)生法律上限制效果的，即強制性規(guī)劃的做成須有法律根據(jù)；由行政組織法上而言，凡是造成行政組織及權(quán)限分配變更的，此種行政規(guī)劃需要有法律根據(jù)。即某行政機關(guān)對另一個不相隸屬的行政機關(guān)依照行政規(guī)劃采取某些行政措施的，如進行勸告等；因行政規(guī)劃的制定，而使原來法定的手續(xù)發(fā)生變更的，也需要有法律根據(jù)。我國臺灣地區(qū)學(xué)者黃守高也認為各種行政規(guī)劃的公告或?qū)嵤缫蚨玛P(guān)系人的法律地位發(fā)生變動的。基于依法行政原則，非有法律依據(jù)，不得進行。

對于行政規(guī)劃而言，除了法律保留的范圍外，法律保留的依據(jù)也是值得探討的。我國臺灣地區(qū)的學(xué)者把其稱為法律保留的“保留密度”，即法律保留中的法律是不是一定要指行為法?如果只有組織法，而沒有行為法的話，是不是符合法律保留的要求?㈣

首先，應(yīng)該明確的一個問題是行政機關(guān)是否因為有組織法的授權(quán)就可以從事各種行為。即組織法的授權(quán)是否就是行為法的授權(quán)?德國聯(lián)邦行政法院采取否定說。認為行政機關(guān)的行為應(yīng)該視其對人們基本權(quán)利的侵害情況而定，越是侵害嚴(yán)重的必須有專門的行為法的授權(quán)。而不得以組織法上的規(guī)定作為行政行為正當(dāng)性的理由。根據(jù)德國的通說，就重要事項，立法者應(yīng)自行決定，而因為當(dāng)代的行政生活系以行政行為為主。對于重要的行政行為事項，立法者必須以足夠精確的法律加以規(guī)定：組織法的規(guī)定原則上仍難以與行為法中的授權(quán)的精度相比擬。在我國很多人有一個認識的誤區(qū)。以為行政行為有組織法的授權(quán)就足夠了，這是需要糾正的，某些對公民權(quán)利義務(wù)影響不大的行政行為只有組織法依據(jù)并無不妥。但是很多對公民權(quán)利義務(wù)造成影響的行政行為需要有明確的行為法規(guī)范才符合依法行政的要求。此外，法律保留的法律根據(jù)還應(yīng)該包括程序法的內(nèi)容，同樣是基于國民主權(quán)的原則和程序法使行政行為獲得正當(dāng)性的功能。由于組織法和行為法對于行政規(guī)劃的規(guī)定比較籠統(tǒng)，這一點對于行政規(guī)劃而言更顯得重要。對于非強制性規(guī)劃而言。由于其只是對未來目標(biāo)的預(yù)測，僅僅只具有提供資訊、指引等功能，并不會產(chǎn)生強制限制相對人權(quán)利義務(wù)的法律效果。因此組織法、行為法和程序法依據(jù)三者都具備當(dāng)然是最好的，否則只有組織法和程序法上的根據(jù)也已足夠。至于強制性規(guī)劃，應(yīng)該區(qū)分不同的情況進行討論，對于針對相對人特定和可得特定的、強制性的具體規(guī)劃。由于其直接產(chǎn)生限制或影響相對人權(quán)益的法律效果，會對其權(quán)益造成嚴(yán)重的侵害，因此除了組織法和程序法的依據(jù)外。應(yīng)該有行為法的依據(jù)，即使為了適應(yīng)規(guī)劃的未來性和保障行政機關(guān)的規(guī)劃裁量空間，這種行為法的規(guī)定可以相對概括。但是也應(yīng)該有相關(guān)的規(guī)定，才符合依法行政的原則和精神。而對于強制性規(guī)劃中的抽象規(guī)劃，由于其抽象性的特點，并不直接具有法律效果，因此并不一定要求其要具有行為法的依據(jù)，當(dāng)然有行為法的規(guī)定會更好，即使沒有，只要有組織法和程序法的根據(jù)，也可以認為符合了法律保留原則的要求。我國現(xiàn)有的行政規(guī)劃的制定往往是行政機關(guān)根據(jù)組織法的規(guī)定在其職權(quán)范圍內(nèi)進行。一般沒有行為法的依據(jù)，甚至在很多情況下把具有對外法律效果的規(guī)劃當(dāng)成內(nèi)部的行政行為進行，自然也就不會考慮所謂的法律根據(jù)。這種只有組織法卻無行為法的規(guī)劃規(guī)范在法律中大量存在，實有區(qū)別不同情況進行改進的必要。

因此，對于行政規(guī)劃而盲，首先應(yīng)該有組織法上的依據(jù)，這是防止行政機關(guān)任意地制定行政規(guī)劃，制約規(guī)劃裁量權(quán)的最起碼要求。同時，應(yīng)該有程序法上的依據(jù)使其獲得更大的正當(dāng)性。除此之外，具有拘束性的具體規(guī)劃應(yīng)該有行為法的依據(jù)，其他的規(guī)劃也應(yīng)該盡量的有行為法的依據(jù)。

四、結(jié)語

由于行政規(guī)劃未來性的特征和規(guī)劃法規(guī)范構(gòu)造的獨特性，難免使法治主義“空洞化”。如何有效地解決這一法治困局，使法治主義的價值和理念不至受到破壞和拋棄，是面臨“規(guī)劃行政時代”到來的背景下頗為讓人們困惑的問題。如果這一問題得不到解決必然使社會法治價值共同體受到嚴(yán)重的沖擊，規(guī)劃的實現(xiàn)也會成為空中樓閣。以土地利用規(guī)劃為例，“法律是一種社會機制。……規(guī)劃機關(guān)為追求他們的目標(biāo)不得不通過各種方式去干預(yù)私人的土地所有權(quán)，如果沒有有效的機制確保行政機關(guān)執(zhí)行規(guī)劃和控制規(guī)劃的發(fā)展方向走向規(guī)劃目標(biāo)的相反方向，那么即使規(guī)劃為未來列出土地最優(yōu)的利用方式都是沒有任何意義的。”嘲如何對行政規(guī)劃進行有效的法律規(guī)制應(yīng)該是我們不斷探索和認知的一個問題。