質量技術監督事業單位體制改革研究

摘要:質量技術監督系統事業單位如何進行體制改革，界定其事業職能是否屬于“社會共同需要”是關鍵。以江蘇省質量技術監督事業單位為例，對質量技術監督事業單位體制改革進行研究，并借此為全國事業單位改革政策的制定和調整尋求啟示。

關鍵詞:質量技術監督 事業單位 改革

1 事業單位公共管理理論

當前，公共管理領域主流的觀點認為，社會共同需要是界定國家事業職能范圍的根本標準。社會共同需要的事務具有下述特征:第一，它是只有以社會為主體來組織和實施才能實現的事務;第二，它是社會成員個人和私人組織不愿辦而又是社會存在與發展所必需辦的事務;第三，它是惟有以社會為主體去舉辦才能有效地協調社會全體成員利益的事務。根據這個基本標準，我們可以在大千世界的諸多事務中正確識別社會共同事務與非社會共同事務，從而正確區分國家事業與非國家事業，重新界定在市場經濟條件下國家事業職能的范圍。

為適應市場經濟的需要，分離事業單位的兩種性質不同的職能，就成為事業單位改革的關鍵所在，也是促進部分事業單位走向市場化的根本途徑。

2 質量技術監督事業單位的現狀

質量技術監督部門的事業單位包括產品質量監督檢驗、計量檢定、標準化、特種設備安全監督檢驗、纖維檢驗等機構。2008年末，僅江蘇省質監系統就有技術機構192個，從業人員5371人。可見質監系統事業單位數量之多，涉及人員之廣。

質監系統事業單位是按照上下對口的計劃經濟體制規則設立的，隸屬于質監行政機關，提供標準化、計量測試和質量檢驗等技術服務。具有以下特點:一是在政府框架內組建的。技術機構負責人由質監局任命，人財物歸質監局調配。二是從事法規性和指令性檢驗檢定的比較多。質檢機構主要是執行省市定期計劃的抽檢和委托檢驗。計量機構主要是負責量值傳遞，執行強制檢定和其他檢定工作。三是市場競爭能力不強。這些技術機構自成立以來就附屬于質監局，服從和服務于質量監督、打假治劣大局，缺少或沒有參與市場競爭的能力和意識。

3 質量技術監督事業單位存在問題及分析

長期以來，質監系統事業單位對改革和市場經濟認識不足，不是靠技術和服務主動去參與市場競爭，而是仍想依靠行政或國家計劃開展檢驗檢測工作，這是制約質監各項事業發展的主要因素。具體表現在以下幾方面:

3.1 機構設置不合理。同一城市或相近地區相同專業門類技術機構數量過多，造成檢測資源的極大浪費，部分地區技術機構之間靠降低質量、減少程序等爭搶業務，使得履行職能的能力下降，難以為經濟建設提供高質量技術服務和技術保障。

3.2 裝備配備不科學。基層技術機構基礎設施老化，檢驗裝備落后，檢驗檢測能力低，不能充分履行自己的職能;也有一些技術機構未充分預測市場前景，盲目投資購置了大中型設備，結果業務量不足，造成檢驗能力的浪費。

3.3 行政事業不分離。即政事不分，事業單位承擔的社會服務功能與擁有的某些行政權力合二為一，導致事業單位在實際運行中職能的混同。在很多基層局，由于監管力量不足，需要技術機構人員協助開展監督巡查。而技術機構對企業開展有償服務時，也經常扛著質監局的牌子。行政與事業互惠互利，密不可分。

3.4 經費來源無保障。質監技術機構大部分屬經費自收自支單位，除完成各級監督檢驗和行政執法委托檢驗外，要靠向社會公眾提供有償服務來維持生存。隨著市場經濟的深入，指令性質量檢驗任務越來越少，經費只有靠有償服務籌集，這就對其檢驗公正性產生影響。

3.5 體制改革不徹底。有些地區對技術機構體制進行了改革探索，如江蘇省2006年初進行了特種設備檢驗機構聯合重組，撤銷全省95家特檢機構，成立省特檢研究院和19家分院，特檢機構的人、財、物都不再由所在地質監行政機關管理。改革四年來，由于“監察”、“檢驗”兩方平行發生作用，一些檢驗機構將經濟效益上升到高于社會效益的地步，產生了“客觀”上的矛盾，改革未達到預期的效果。

4 技術機構體制改革分析

為適應國際行政改革的大趨勢，我國政府的主要職責將定位在為市場經濟的運行和發展創造環境和條件，中心工作從“劃槳”轉為“掌舵”。順應這種政府職能的轉變，按照“滿足社會共同需要”作為國家事業職能的理論，質監部門要解決政事不分的問題，必須分離事業單位的兩種性質不同的職能，對質檢機構(含特檢機構)和標準計量機構進行分類改革。

4.1 質檢機構市場化 隨著市場經濟的逐步深入，檢驗機構(含特檢機構)將以向市場提供公正有償服務為主要職能，不再屬于提供 “社會共同需要”的事務，因此質檢機構可不按國家事業模式來管理，與質監局脫鉤，管理體制由事業單位性質向企業單位性質轉變，運行機制由行政事業單位管理模式向有限責任公司模式轉變，單位性質也由事業單位向企業制的社會中介服務組織轉變。

4.1.1 人員安置。市場化之前首先要進行優化重組和減除冗員，撤銷一些規模小、能力弱的縣級機構，組建有實力、上規模的檢驗聯合體。對年齡、技術能力達不到要求的人員，通過一次性補貼鼓勵提前離崗，或調整到非業務崗等方式進行分流，形成一支高效、精干的檢驗檢測隊伍。

4.1.2 資金來源。檢驗機構以其現有資產并吸收單位職工股份作為出資，單獨在工商部門注冊，取得獨立法人資格，成立有限責任公司，并以出資額為限對外承擔法律責任。由于檢驗機構職工持有股份，更能調動廣大檢驗人員的積極性和創造性，形成所有者、經營者、從業人員的利益共同體，從而有利于推動質檢機構技術進步和和諧發展。

4.1.3 業務渠道。檢驗機構的業務主要是接受公眾委托，包括接受政府委托。政府部門對所有檢驗機構均一視同仁，使檢驗機構之間的競爭建立在完全平等的基礎上。強化宏觀管理，做好包括資質審定、公正性檢查、職業道德檢查和紀律檢查等工作，特別加強對違規檢驗機構的制裁力度。使得檢驗機構真正成為獨立、公正自負盈虧的中介組織。

4.2 標準、計量機構公益化 事業單位改革不能一味地“市場化”。很多公共服務，以壟斷的形式或以壟斷式的競爭形式運行是最有效的。標準、計量技術機構不同于一般的科研機構，它提供的是“社會共同需要”的技術服務，應作為公益科研類事業單位管理。

4.2.1 經費保障。國家質檢總局曾表示，要爭取標準、計量研究技術機構納入公益科研類，按照非營利機構進行改革，經費由財政全額保障。非營利機構不以盈利為目的，并不意味著不盈利、不賺錢，而是指所得的盈余用于成本支出，以收抵支，所以同樣要科學管理，賦予活力。

4.2.2 政事分開。改變用管理黨政機關的辦法管理事業單位的做法，逐步取消事業單位的行政級別。通過改革，徹底實現政事分開。劃清行政機關與事業單位的職責界限，該由行政機關履行的職能，一定要履職到位，該由事業單位承擔和市場機制完成的，行政機關不得越位。將輔助性、技術性的工作職能交給技術機構，做到還政于政，還事于事。

4.2.3 內部管理。在合理劃分政府和事業單位職責權限的基礎上，進一步擴大事業單位的管理自主權。引入競爭激勵機制，通過建立和推行聘用制度，搞活工資分配制度，建立充滿生機和活力的用人機制。通過制度創新，配套改革，充分調動各類人員的積極性和創造性，促進優秀人才成長，增強事業單位活力和自我發展能力。

5 結語

質量技術監督事業單位是全國事業單位的縮影。本文通過“社會共同需要”這一界定國家事業職能范圍的標準，對質監系統事業單位改革進行分類研究，解決政事不分、“改革一刀切”等問題，以促進事業單位改革順利、有序開展。

參考文獻:

[1]顧建光，現代公共管理學[M].上海:上海人民出版社，2004.

[2]王小志，質量技術監督技術機構戰略研究，山東大學碩士論文，2003.