“老大哥”的今日之難

前蘇聯(lián)有些國(guó)家初步打算制定征地條例和程序，無(wú)奈傳統(tǒng)上重國(guó)家而輕個(gè)人，法律制度也不健全。

在前蘇聯(lián)部分國(guó)家，由于以個(gè)別方式劃撥的、私人擁有所有權(quán)依法占有的土地比例較低，土地征用已經(jīng)成為發(fā)展土地市場(chǎng)的主要阻礙。當(dāng)為了國(guó)家目的征地時(shí)，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)這塊土地仍然保留在公有土地的財(cái)產(chǎn)清單上，它不利于從個(gè)人土地所有人和使用人征地的需求。另外，在農(nóng)業(yè)用地的情況下，被改組的集體不必單獨(dú)從私人手中圈占土地就能滿足國(guó)家的需要。

然而，隨著單獨(dú)圈定和單獨(dú)使用私有農(nóng)業(yè)用地的比例不斷增加，公共和私人利益沖突不可避免地越來(lái)越明顯。它們面臨的任務(wù)是制定土地征用條例和程序，以便允許國(guó)家為了某種被限定的重要目的征用土地，但是又不能影響土地保有權(quán)的安全。

它們中有些國(guó)家初步打算制定征地條例和程序，無(wú)奈既受傳統(tǒng)上重視國(guó)家而不重視個(gè)人權(quán)力的困擾，又受到法律不健全的困擾。其典型的法律障礙有四類:缺乏土地征用目的的細(xì)節(jié);土地賠償費(fèi)低或不給賠償費(fèi);程序規(guī)則不嚴(yán)格，私有土地所有權(quán)人不能參與土地征用過(guò)程;這些規(guī)則或作法一時(shí)一變，不可預(yù)測(cè)。

俄羅斯

在俄羅斯，《民法》第279—283條和賠償土地所有權(quán)人、土地使用者、租戶的損失以及農(nóng)業(yè)損失的規(guī)定(1993年制定，1996年修正)(以下稱1993年賠償規(guī)定)提供了土地征用規(guī)則和程序綱要。民法第279條第1款規(guī)定聯(lián)邦政府和它的下屬部門通過(guò)下達(dá)命令的手段，從所有人那里征用國(guó)家、州和市政需要的土地。

民法第279條第2款具體說(shuō)明了應(yīng)由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和地方政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)做出征用土地的決定。它進(jìn)一步陳述了應(yīng)該由聯(lián)邦土地法確定具有這種決定權(quán)的兩個(gè)專門的機(jī)構(gòu)和對(duì)這個(gè)決定需要準(zhǔn)備和采用的具體程序，盡管土地法現(xiàn)在并不存在。

民法第279條第3款包含了《通告》的內(nèi)容。根據(jù)這一條款，執(zhí)行土地征用決定的機(jī)構(gòu)，一定要以書面形式，在即將征用土地之前不少于一年的時(shí)間里通知土地所有人。它還要求所有人從接到通告之日起一年內(nèi)，只有經(jīng)所有人同意，才允許征用指定征用的土地。不經(jīng)所有人的同意，不得挑選整塊征用地中的一部分。

賠償費(fèi)按民法第281條和1993年賠償規(guī)定決定。民法規(guī)定土地的購(gòu)買價(jià)格應(yīng)當(dāng)在土地所有人和土地征用機(jī)構(gòu)兩者意見(jiàn)達(dá)成一致情況下確定，這種意見(jiàn)的一致性應(yīng)當(dāng)建立在“土地和位于其上的不動(dòng)產(chǎn)的市價(jià)……以及由于征占土地造成所有人的所有損失，包括他應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的、在合約到期之前的一段時(shí)間內(nèi)他給第三方造成的相關(guān)的損失以及喪失的利益”。對(duì)于“市場(chǎng)價(jià)格”而言，“喪失的利益”(損失的利潤(rùn))的追加實(shí)際上可使所有人雙倍的賠償，因?yàn)轭A(yù)期的未來(lái)利潤(rùn)資本化的價(jià)值在不動(dòng)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格中通常是很大的變數(shù)。第281條第3款進(jìn)一步規(guī)定，根據(jù)與土地所有人達(dá)成的協(xié)定，可提供給他另一塊土地代替被征占的土地，以此抵消購(gòu)買價(jià)格。1993年賠償規(guī)則的條款與民法的相應(yīng)條款一致，只在某種程度上更詳細(xì)地提供了有關(guān)具體的賠償數(shù)額和支付時(shí)間。在包含征地管理辦法條款的第17章被采納之前，俄羅斯一直把1993年賠償規(guī)定作為土地征用賠償費(fèi)管理辦法對(duì)待。

假如土地所有人不同意征用土地的決定，或者土地所有人和征地機(jī)構(gòu)不能在購(gòu)買價(jià)格上達(dá)成一致，則征用土地的國(guó)家機(jī)構(gòu)可以向法院提出征用這塊土地的訴訟。訴訟必須從提供給土地所有人的征地通知之日起兩年之內(nèi)提出。

從上面的條款中可以看出，俄羅斯法律規(guī)定的征地辦法不能充分地保護(hù)所有人的利益，主要原因是:首先，由于“國(guó)家或市政的需要”而被允許征用的范圍沒(méi)有在民法、土地法或后來(lái)的立法里規(guī)定，這就有可能使國(guó)家征地范圍放得過(guò)寬而達(dá)到別的目的;第二，正如民法所預(yù)想的，在以后的聯(lián)邦土地立法中既沒(méi)規(guī)定授權(quán)征用土地的機(jī)構(gòu)，也沒(méi)規(guī)定用于準(zhǔn)備和執(zhí)行征用土地決定所需要的具體程序，這就留下一個(gè)法律真空，無(wú)數(shù)國(guó)家機(jī)構(gòu)可以能夠強(qiáng)制地征用土地，缺少任何程序上的審核;第三，盡管民法第282 條規(guī)定可以通過(guò)法院保護(hù)政府征用土地權(quán)利，但沒(méi)有具體規(guī)定土地所有人是否可以和在什么情況下(例如，在缺少合理的公共需要的情況下)可以提出訴訟保護(hù)自己的土地不被征用。

吉爾吉斯斯坦

吉爾吉斯共和國(guó)1997年11月7日頒布的《土地法草案》第59條規(guī)定的土地征用條例和程序，甚至還不如俄羅斯民法充分。

從《土地法草案》來(lái)看，吉爾吉斯共和國(guó)征用土地的目的完全不明確。第59條對(duì)什么樣的機(jī)構(gòu)有權(quán)征用土地、起草和執(zhí)行征用土地決定所需要的程序，以及私有土地使用人請(qǐng)求法院阻止征占他們土地的權(quán)利的等問(wèn)題只字未提。賠償費(fèi)以土地和土地上的房屋或建筑物的市價(jià)為基礎(chǔ)，包括土地使用人由于土地使用權(quán)的丟失以及由于提前與第三方終止合約使用人應(yīng)承擔(dān)的損失在內(nèi)的所有損失。在與土地使用人意見(jiàn)達(dá)成一致的情況下政府可以提供另一塊土地代替現(xiàn)金賠償。

烏茲別克斯坦

在烏茲別克斯坦，只有關(guān)于土地征用的粗略法規(guī)框架。

烏茲別克斯坦《土地法》第14條規(guī)定政府機(jī)構(gòu)和有關(guān)當(dāng)局在與土地征用部門和土地權(quán)人達(dá)成協(xié)議的基礎(chǔ)上，可以自行從土地私人所有者或使用者那里征用土地。假如達(dá)不成協(xié)議，可以對(duì)征地決定進(jìn)行討論，但對(duì)這個(gè)決定的討論程序法律未做具體規(guī)定。

《土地法》還規(guī)定可以將決定上訴法院，但上訴的內(nèi)容和程序也未做規(guī)定。土地法未包括任何有關(guān)起草和執(zhí)行征用土地決定的程序、給土地所有人或使用者發(fā)通知書和賠償?shù)臈l款。然而，土地法規(guī)定只有在特殊情況下和得到烏茲別克斯坦內(nèi)閣批準(zhǔn)，才能征用農(nóng)業(yè)土地供非農(nóng)業(yè)需要。

塔吉克斯坦

不準(zhǔn)將私有土地權(quán)用于公共和私有目的的保證在塔吉克斯坦也是不充分的。塔吉克斯坦《土地法》第72條規(guī)定當(dāng)一個(gè)“有法定資格的行政團(tuán)體”決定將農(nóng)場(chǎng)的地產(chǎn)賣給或轉(zhuǎn)讓一塊土地給另一個(gè)城市、企業(yè)或組織時(shí)，土地?fù)碛姓哂袡?quán)獲得自己投入在農(nóng)作物和土地改良上的全部費(fèi)用的賠償?！锻恋胤ā返?4—48條還對(duì)賠償農(nóng)業(yè)損失做了許多規(guī)定，但是什么時(shí)候運(yùn)用這些規(guī)定以及當(dāng)國(guó)家征用土地時(shí)能否根據(jù)這些規(guī)定得到賠償還不明確。

上述這些條款嚴(yán)重地影響土地所有權(quán)的安全，因?yàn)?允許國(guó)家收回一個(gè)權(quán)利擁有者的土地權(quán)，再把這些權(quán)利重新分配給另一個(gè)私有者;未明確地界定哪些機(jī)構(gòu)能夠執(zhí)行國(guó)家征用權(quán)，和在什么環(huán)境下他們可以執(zhí)行這種權(quán)力;未確定評(píng)估和賠償私有土地所有權(quán)人除了農(nóng)產(chǎn)品損失之外的土地?fù)p失的具體程序。

羅岳根據(jù)國(guó)土資源部信息中心《國(guó)外土地征用制度比較研究》報(bào)告整理而成。