公私之間“走鋼絲”

美國的房地產業是一個穩定的開放的自由市場制度，房地產有一個公平市場價格，因此合理的補償沒有太多的困惑。

對于那些可以被稱之為“蕓蕓眾生”的人們來說，房屋就是他們人格權、生存權不可或缺的構成。因此，土地和房屋問題事關大眾的根本利益和社會長期穩定，各國政府和立法機構無不給予特別的重視。

中國的“致命問題”

中國的舊城區改造拆遷，或者農地征遷，在堅持公平合理的補償原則方面，一直存在三個致命的問題:第一，由于房地產市場的不成熟和不規范，國內一直沒有形成一個現成的可以令人信服的公平市場價格;第二，被拆遷人的補償價格和開發商再出售價格之間的嚴重不對稱;第三，地方政府明顯涉嫌在房屋拆遷中獲取巨額直接利益。

顯然，拆遷補償的時候核算房子成本價值，蓋好新房后就立即按照市場化出售，這對被拆遷人是不公平的。這是個畸形和病態的市場，絕不是根據公平市場價格的公平補償。如果再加上官商勾結的因素，其性質無異于變相的搶劫。

在一個法治的社會中，司法原本是解決社會矛盾、尋求社會公平與正義的最有效手段。但在中國，不少普通民眾只是覺得此事不公平，但就是搞不懂不公平的原因。于是便采用非理性的手段來盲目抗爭，結果令人痛惜。以上描述大致可以展示出中國國內房屋拆遷和土地征收的現狀。

有些海外友人曾給中國官方獻計說，當一個發展中國家人均收入在1000美金左右徘徊時，是地方政府開展大規模城市規劃建設的最好時期。因為這個階段的拆遷成本和法律成本最低。其中的潛臺詞無非是說，此時期的被拆遷群體尚處在弱勢和懵懂之態。

也許這一說法并非居心叵測或并非毫無事實依據(比如，日本、韓國和東南亞國家在20世紀60年代大規模城市化期間的經驗)，但我們必須對此說保持警惕。近年來，我們在對待弱勢群體等問題上看到，資本的貪婪和野蠻已經在我們并不完善的市場經濟中露出了卑鄙的面目，有關遏制資本之貪婪和野蠻一面的努力已經漸漸進入人們的視野。

事實上，近幾十年來，在世界范圍內，資本主義市場經濟制度雖然在全世界所向披靡，但即使在世界頭號發達資本主義國家——美國里，對弱勢群體的關懷和超越資本的精神也一直在頑強地生長著。

美國經驗

在惜墨如金的美國憲法中，其第五條修正案專門規定:“非依正當程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產;非有合理補償，不得征用私有財產供公共使用。”聯邦憲法第十四條修正案要求州政府依據正當法律程序取得私有財產并保證不得拒絕法律對公民的平等保護。各州憲法對此問題也有類似規定。

對于憲法修正案的增加，美國國會非常謹慎。盡管曾經有3000多條修正案被提出，但是，至今為止，美國國會只通過26條憲法修正案。其中，直接涉及政府財產征收的就有兩條，可見這一問題的舉足輕重。

在美國，征收主要分兩種形式。第一種屬于無償征收，或稱“政府警察權”，英文稱為taking，是政府為了保護公眾健康、安全、倫理以及福利而無償對所有人的財產施以限制乃至剝奪的行為。這種無償征用的方式得以適用的場合非常有限，并受到相關法律的嚴格制約。

第二種是有償征收，這里涉及一個重要概念——“國家征用權”，這是英美法系中一個歷史悠久的概念，它是指政府實體為公共目的征用私有財產(尤其是土地和房地產)，同時支付合理補償的權力。

美國聯邦憲法第五條修正案關于有償征收的規定具有決定性的意義，該修正案規定了征收的三個要件:正當的法律程序、公平補償、公共使用。

公平補償和公共使用

公平補償主要體現在以下三個方面:①主體的公平，即有權得到補償的不僅僅包括財產的所有人，還應當包括財產相關的收益人，如房地產的承租人。②客體的公平，即取得補償的對象不僅僅包括房地產本身，還應當包括房地產的附加物，以及與該房地產商業信譽有關的無形資產。③估價的公平，即法律要求補償的價金應當以“公平的市場價值”依據。

至于什么才是公平的市場價值，目前最有效的方式是:雙方分別聘請的獨立的資產評估師提出評估報告。如果各自的評估報告結論相差懸殊，則由法庭組成的陪審團裁定。在司法實踐中，美國法院通常都認定高出政府補償價格的評估報告。

什么是公平的合理的補償?在美國的法律和市場體制下，這個問題并不存在很大的爭議。人們大多公認在補償價碼方面，存在著一個叫“公平市場價格”的尺度。

需要特別指出的是，房地產的價格并不是依據勞動價值論的方式來確定的，而主要是通過市場交易來確定的。房地產的價格，特別是房地產在產權過戶以后的漲落，往往不是單純依據房子的制造成本，更不是依據那些建筑材料中磚頭木頭的價值，而是主要依據它的空間位置。這個空間位置是稀缺的，并具有不可替代性。稀缺使得市場上這一空間位置求大于供，房產價格便會一路上漲。

在美國擁有房地產的人，一年一度會收到政府稅務官寄來的一張房地產稅單。房地產稅單中有一條，就是對其房地產的市場價格的估價。房地產所有權人繳納的房地產稅是根據他的房產的市場價格來確定的。人們不難發現，政府稅務官的估價基本上和你自己的評估價格差不多。因此，每個房地產所有權人對自己房產的公平市場價格是心里有數的。買賣房地產的雙方，能夠討價還價的幅度，通常只是在10%上下。

正因為美國的房地產業是一個穩定的開放的自由市場制度，房地產有一個公平市場價格，所以合理的補償就沒有太多的困惑。在相關的拆遷補償中，房地產所有權人通常可以得到相當于自己自愿出售其不動產的價格。同樣，在這樣一個穩定的開放的自由市場制度中，開發商即使再貪婪，其利潤也同樣會受到市場規律的制約。在拆遷過程中，被拆遷方是按照市場公平價格出售的，開發商在將新的不動產產品重新出售時，也是按照市場公平價格出售的，其中不存在太多的懸念。如果在這個過程中，任何一方受到欺詐或傷害，則可以去法院對簿公堂。

“公共使用”是有嚴格界定的。首先，法律上的所謂“公共使用”，一般是指全體社會成員都可以直接享受的利益。其次，法律對“公共使用”的內涵也適當采用了廣義的解釋。即“公共使用”并不意味著政府征收的財產只能或給一般公眾使用。政府征收少數人財產又立即轉讓給多數私人使用，同樣構成公共使用。諸如城市規劃中的舊城改造、成片住宅開發、超市購物中心建設等。

雖然美國的法律錯綜復雜，但是我們不得不承認它們確實非常有意義。經過長期的爭辯、協調、修改和補充，美國的法律體系在最大限度地追求公平和正義方面，其影響力已經超出了美國本土的范圍。

周大偉，旅美法律學者，中國社科院法學所特聘研究員。