電子政務環境下我國政府組織結構改革的途徑分析

趙 巖 孫寶文 趙劍峰 楊 菁

摘要:電子政務是我國政務發展的必然趨勢,現階段我國政府組織結構和電子政務工作形式的矛盾成為發展電子政務的瓶頸。我國政府組織結構改革需要從途徑方面創新思路,探討切實可行的改革模式。文章深入分析了福利經濟學中的帕累托改革模式和卡爾多—希克斯(簡稱希克斯)改革模式的特征及形成機理,說明了這兩種改革模式在推動政府組織結構改革的動力分別來源于兼容效應和比較效應,提出了政府組織結構改革可持續發展的“二元模式”的改革途徑。

關鍵詞:政府;組織結構;改革途徑;電子政務

福利經濟學認為,提高整體福利水平的改革途徑有帕累托改革模式和希克斯改革模式。福利經濟學中的這兩種改革模式可以解決我國政府為推行電子政務工作形式所進行的組織結構改革中面臨的困難,同時,也可為政府組織結構改革創造一種富有生機和活力的制度環境,減小改革中的不確定性和風險,使政府組織結構改革在促進電子政務發展中獲得更多、更大的收益。本文將從帕累托改革和希克斯改革兩種改革模式來剖析政府組織結構改革中的動力源形成過程,并在此基礎上揭示改革指導思想中的“二元模式”對政府組織結構改革可持續發展的基本規律。

一、 電子政務工作形式與政府組織結構的矛盾

我國正處于市場經濟發展和經濟轉型時期,政府要成功地發揮作用,就需要進一步提高政府效能。從國外發展看,電子政務在提高政府效能中發揮著不可替代的作用。因此,電子政務是我國政務發展的必然趨勢。然而,現階段我國要發展電子政務面臨的一個瓶頸,是政府現有的組織結構形成的公共權利部門化的辦公模式和需要信息共享與業務協調的電子政務工作形式間的矛盾。由于歷史等原因,現階段我國政府組織結構是條塊分割的二維模式,即縱向層級制和橫向職能制的矩陣結構。縱向層級制的行政組織系統由縱向的若干層次構成,每一下級層次對上一層次負責;除最高層外,每一層次依地域行政單位劃分為若干板塊;層次越低塊數越多,層次越高塊數越少,整個系統呈一個金字塔狀。橫向職能制的組織結構由橫向的若干部門構成,部門之間互不負責,每一部門均直接對管理對象實施管理,各部門行使不同的且多是單一和專門的管理職能,從而使各部門在全國范圍內均構成一個相對獨立的系統,在系統內部實施垂直領導,這種典型官僚制的組織結構必然形成公共權利部門化的結果。而電子政務是以信息共享和業務協同為基礎,以公共服務需求為出發點,將政府各個部門封裝起來,公眾享受政府服務只需一個入口,不必再一個一個“衙門”去拜訪的串行工作方式。電子政務希望展現的一種比較理想的公共服務結果可能是:公眾一次性地將辦理業務所需的證明材料或其他文件傳遞給一個政府業務處理入口,政府內部業務處理可以并行式辦公,提高工作效率。這種并行式辦公方式并非簡單的“一站式”或“一廳式”的服務,即很多部門簡單地集合辦公,而是后臺系統的信息共享和業務協同的工作形式。隨著越來越多的政府服務轉移至網上實現,這種電子政務要求的信息共享與業務協同的工作形式與政府現有組織結構形成的公共權利部門化的辦公模式間的矛盾將會愈發尖銳。因此,進一步加快政府組織結構改革,優化政府工作流程,是解決這一矛盾的唯一途徑。

二、 電子政務環境下政府組織結構改革中面臨的困難

在政府組織結構改革過程中,傳統的觀念已經成為制約改革的巨大阻力。觀念一經形成,就很難轉變,所以,一旦外部環境發生劇烈變化,而觀念沒有及時更新時,就會變成強大的阻礙力量。現階段,對政府組織結構造成影響的傳統觀念主要有以下幾個方面:第一,行政官員的特權思想。由于封建思想的影響,再加上原有行政體制的某些弊端,某些行政官員或多或少地存在著特權思想和特權行為。要對原組織結構進行改革,勢必會影響到這部分人的既得利益,引起被改革對象自發的或有組織的采取措施,維護自身的利益,使原有矛盾得不到根本解決。第二,集權思想。例如與高度集權相聯系的是“大一統”和“全能政府”的觀念;與政企不分相聯系的是微觀管理、直接管理的觀念;與計劃經濟相聯系的是單一的行政指令、行政干預的觀念。第三,官僚主義。官僚主義在中國根深蒂固,行政官員還習慣于對經濟活動中的公共權力進行限制和審批,習慣于數量管理、項目管理而不是規則管理,習慣于直接的縱向控制而不是間接的橫向協調,在思想上總是對微觀行為主體不放心,認為經濟權力資源掌握在行政手中而不是市場手中才是規范、有效的。在社會轉型的條件下,這些傳統觀念雖然得到了不同程度的克服,但是還沒有完全退出歷史舞臺,只要這些觀念存在,政府組織結構中的矛盾就會一直存在。

在這些觀念阻礙下,電子政務作為由中央發起并倡導推行的一項任務,很難在地方各級政府中充分發揮其作用。并且,如果政府組織結構改革的強制性力度過大,所形成的排斥力在實踐中將轉換成一種巨大的壓力,會驅使電子政務發展進入誤區,容易產生一哄而上搞電子政務的過激行為。這不僅不能給電子政務發展帶來預期的良好結果,反而將其蛻變成“電子政務政績工程”,造成巨大的資源浪費。因此,電子政務環境下政府組織機構改革的強制性必須適度。由此可見,尋求一個循序漸進的途徑進行政府組織機構的有效改革以適應電子政務的發展是當前面臨的主要困難。

三、 電子政務環境下政府組織結構帕累托式改革的特征及形成機理

盡管電子政務屬于現代政治文明范疇,但電子政務受自然學科屬性的影響,它本身不具備自發地對社會施加作用力并產生效用的政治能量,需要通過政府組織結構改革不斷地為其提供強有力的政治庇護和組織扶植,電子政務才能獲得更強大的發展動力。

1.電子政務環境下政府組織結構帕累托式改革的特征。帕累托改革模式是福利經濟學的一個準則,它是指在某種經濟境況下如果可以通過適當的制度安排或交換,至少能提高一部分人的福利或滿足程度而不會降低所有其他人的福利或滿足程度,即一種制度的改變中沒有輸家而至少能有一部分人贏。在推動政府組織結構改革的過程中,帕累托改革模式具有深刻內涵,不能單純地從字面上理解,而應從制度視角從新審視激勵和約束政府組織結構改革的可行性。利用帕累托改革模式促進政府組織結構改革具有兩個主要特征:一是沒有輸家。這是基于人們的既得利益而言的,因此,這種模式的改革自然會大大降低擁有既得利益者的抵觸情緒,使改革自上而下得以不折不扣的落實和實施。二是一部分人贏。這是基于改革效果而言的,改革要促進政府并行式辦公組織結構的形成以適應電子政務的工作環境、提高政府工作效益。一般而言,改革環境中的抵觸情緒越高,阻力越大,則對帕累托改革模式的切實應用越迫切。而這個階段往往在改革初期。

2.電子政務環境下政府組織結構帕累托式改革的形成機理。從帕累托改革模式制定政府組織結構改革途徑的基本邏輯可以推出,帕累托式改革用作政務組織結構改革的過程中勢必產生一種“兼容效應”:兼容傳統辦公模式和電子政務的辦公模式。傳統辦公模式使既得利益者的損失降低到最小;電子政務的辦公模式凸顯改革效果。帕累托式改革用作政府組織結構改革中產生的“兼容效應”,不僅可以快速滿足電子政務發展的政府組織結構改革需求,易于實現電子政務發展的前期目標和降低權利博弈的制度成本,更重要的是帕累托式改革使改革受到的阻礙得以弱化的情況下,政府組織結構改革將促使電子政務效用函數產生積極功能,從而有效地減緩或消除電子政務發展的被動局面。但是,從辯證的角度看,“兼容效應”也存在負向演化的趨向。在帕累托式改革促進政府組織結構改革的過程中,如果在擴大電子政務環境下的政府并行辦公組織結構的同時不對傳統辦公模式的發展適當節制,長期來看必定會造成資源的嚴重浪費。因此,帕累托式改革既是政府組織結構改革前期的途徑,也是一個短期的改革途徑。

四、 電子政務環境下政府組織結構希克斯式改革的特征及形成機理

帕累托式改革具有一定的時效性,而希克斯式改革作用具有一定持久性。在改革初期完成后,政府進一步深化的組織結構改革的途徑需要借助于希克斯改革模式。

1.電子政務環境下政府組織結構希克斯式改革的特征。福利經濟學的另一個著名的準則卡爾多—希克斯改革認為:如果一個人的境況由于變革而變好,因而他能夠補償另一個人的損失而且還有剩余,那么整體的效益就改進了。在用希克斯式改革促進政府組織結構改革過程中,改革的行為主體應是地方政府,希克斯思想更適合于一個自下而上的改革過程。地方政府根據各自情況逐步地用并行式組織結構代替傳統的組織結構進行改革和適當補償,從而使電子政務在不斷地造福于區域建設過程中得到普及與發展。希克斯式改革指導政府組織結構改革中主要體現兩個特征:一是獲益性。政府組織結構的改革迎合了電子政務的工作模式,大大提高政府的辦公效率和公共服務水平,使得政府和群眾在改革中真正感受到獲得了實際的收益;二是補償性。改革中傳統組織結構的逐步取締會損失一部分人的利益,損失的利益需要用改革收益的一部分予以補償,并且其前提是收益大于損失,以保證整體效益的改進。一般來講,改革的預期效果越明顯,凈收益越大,對希克斯式改革的需求就越強烈。

2. 電子政務環境下政府組織結構希克斯式改革的形成機理。在電子政務環境下政府組織結構改革過程中,希克斯式改革產生的主要動力源于“比較效應”:在絕大多數情況下,改革程度越深,電子政務普及與應用越廣,對比傳統的組織結構模式所產生的社會價值和經濟價值越多樣化,越顯著,給區域發展帶來的獲益機遇越多,地方政府對捕捉這些獲益機遇產生的吸引力越大。為了將電子政務蘊藏的潛在效益轉化為區域發展的現實效益,地方政府應自發地創建和改革自身組織結構,在改革中應用希克斯改革模式可以幫助改革更加順利的進行下去。然而,希克斯式改革中的“比較效應”的正向演化趨勢并不是永恒的,還存在著負向演化的趨勢,其根源主要表現在兩個方面,一是吸引力問題,地方政府利用組織結構改革推動區域電子政務發展的積極性能否形成持續穩定的機制,一個關鍵因素在于電子政務能否給地方政府信息化帶來比傳統的辦公模式更大的預期收益,能否有效地降低政府管理的預期成本,為區域發展做出多種貢獻。若伴隨改革的電子政務推廣與普及過程不能持續地比傳統辦公模式為區域發展帶來更大的收益機會,就容易使改革的吸引力不斷地減退,導致希克斯式改革中的“比較效應”也隨之不斷衰減直到趨于零;二是“搭便車”現象。在政府組織結構改革發展中,地方政府進行改革和補償機制設計與安排需要付出多種成本,而地方政府作為改革和補償機制創新的成功者和付出者,對于所創立的改革模式并不具有專利權,其他地方政府可以模仿和借鑒,從而以較小的改革模式創新代價在改革應用中獲益。因此,使許多政府部門在自身組織結構改革過程中處于觀望態度,等待中央政府或其他政府能有所創新和突破,自己可以坐享其成,而不用承擔創新的費用和風險。這種狀況導致一些地方政府缺乏自身組織結構改革和補償途徑探索的主動性,使希克斯式改革的“比較效應”受到抑制和削弱,造成區域電子政務應用與發展中政府組織結構改革辦法供給短缺。

五、我國電子政務環境下政府組織結構改革途徑分析

在系統分析電子政務環境下政府組織結構改革的帕累托模式和希克斯模式的基礎上,結合我國的具體國情和電子政府發展的現狀,研究政府組織結構改革的途徑,將有利于充分挖掘支持電子政務發展的政府組織結構模式,提高改革支撐電子政務發展的效能。

1.電子政務環境下政府組織結構改革動力的形成條件。帕累托模式和希克斯模式即相互獨立又相互依存,二者是支持電子政務持續發展不可缺少的政府組織結構改革指導模式。說其相互獨立,是因為帕累托模式和希克斯模式下的政府組織結構改革具有不同的使命。帕累托模式下改革的主要使命是在改革初期降低人們對改革的抵觸情緒,減小阻力,使改革方針能夠從中央到地方得到切實履行,避免夭折。而希克斯模式下改革的主要使命在于長期中降低成本、提高效率,推進改革可持續發展;說其相互依存, 是指帕累托模式和希克斯模式在改革中具有互補性。當帕累托式改革的“兼容效應”導致資源大量浪費時,適當運用希克斯式改革有助于避免浪費,提高改革效率;同理,當希克斯式改革中的補償機制難以抵消改革的阻力時,適當運用帕累托式改革有助于緩解矛盾,防止改革進入誤區。

2. 電子政務環境下政府組織結構改革途徑分析。由于多種相互影響和制約的因素,我國現階段區域電子政務發展水平極為不平衡。在經濟和科技發展水平以及文明程度高的區域,推動電子政務環境下政府組織結構改革所需的資金、技術容易解決,而且,人們的觀念容易轉變;而在經濟和科技水平以及文明程度相對較低的區域,資金、技術和人們的觀念都可能成為推進改革的障礙。因此,為促進電子政務發展的政府組織結構改革應采用“二元模式”,充分發揮帕累托模式和希克斯模式指導改革的作用和效果。

在經濟、科技和人文發達的區域,應建立以希克斯式改革為主、以帕累托式改革為輔的政府組織結構改革途徑。希克斯模式為主的改革主要表現為:電子政務的效益已初步顯現的環境中給予地方政府更多的組織機構改革中的替代權和補償權,為地方政府提供改革宏觀指導思想,同時給予其探索自身組織結構改革方法創造寬松的制度環境。因此,希克斯式改革有助于激發地方政府結合區域環境探索改革途徑的積極性,這種積極性來自“比較效應”。“比較效應”的提高需要通過多種途徑予以實現:一是運用多種手段和渠道降低改革的成本;二是建立相應的改革創新推動電子政務發展的激勵機制,運用必要的物質和精神獎勵手段鼓勵在改革中取得成效的創建者,即地方政府。

在經濟和科技欠發達的區域,應建立以帕累托式改革為主、以希克斯式改革為輔的政府組織結構改革途徑。帕累托模式為主的改革主要表現為:政府主導,制度保障,資金支持,化解矛盾。因此,帕累托式改革有助于為推動電子政務發展的政府組織結構改革的起步。為改革前期的順利進行提供了有力保障,這種制度保障來源于積極地“兼容效應”。這種“兼容效應”的發揮需要以下途徑:一是提升政府領導對電子政務工作模式和改革思路的理性認識;二是采取有效措施保證改革初期的資金來源。

綜上所述,從政府組織結構改革為電子政務發展提供動力的角度分析,“二元模式”的改革思想實現了帕累托式改革和希克斯式改革的相互依存與相互兼顧,實質上就是在中央政府與地方政府之間建立推動改革發展的有機聯系。隨著改革制度在全國乃至各個地區逐步深入展開,電子政務與政府管理及政府改革將在更高水平上協調發展。可以預計,伴隨著融合了帕累托改革模式和希克斯改革模式的“二元模式”在我國政府組織結構改革途徑探索的不斷深化,必將為電子政務實現可持續發展提供更豐富的制度資源和更廣闊、更科學的研究視角。

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基金項目:教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“面向公共服務的電子政務管理體系研究”(07JZD001 9);國家社科基金項目“基于企業知識生態系統的動態能力影響機制研究”(09CTQ015);內蒙古工業大學社會科學基金項目(SK200817)。

作者簡介:孫寶文,中央財經大學信息學院教授、博士生導師;趙巖,中央財經大學信息學院博士生,內蒙古工業大學管理學院講師;趙劍峰,內蒙古工業大學人事處經濟師;楊菁,中央財經大學信息學院博士生,內蒙古工業大學機械學院講師。

收稿日期:2009-10-11。