WTO《反傾銷守則》改革

黃 海 劉亞軍

摘要:關于“發展中國家”特殊待遇的第15條是在關貿總協定東京回合中被納入《反傾銷守則》的,烏拉圭回合形成的世界貿易組織《反傾銷守則》繼續保留了該條款。該條款被認為是世界貿易組織對發展中國家的“特殊與差別待遇”在反傾銷規則中的具體體現,然而由于其表述的模糊,導致在實踐中常常無法實現其立法目的。因此,對該條款進行改革以切實保障發展中國家根本利益是WTO《反傾銷守則》改革的重要任務。

關鍵詞:世界貿易組織;反傾銷守則;發展中國家;法律解釋

20世紀80年代以來,反傾銷成為最為廣泛的貿易障礙。伴隨著反傾銷案件總量的激增,越來越多的發展中國家成為反傾銷措施的“目標國”,針對發展中國家產品的反傾銷案件在絕對數量和占案件總數的比例上都居高不下。發展中國家已經成為反傾銷措施的主要受害國,如何在WTO反傾銷法律框架下,落實WTO對發展中國家的優惠待遇,維護發展中國家的切實利益,是WTO多邊會談應迫切解決的問題之一。

20世紀60年代,隨著發展中國家成員的逐漸增多,關貿總協定內部要求給予發展中國家利益特殊考慮的呼聲也越來越高。1964年,《關貿總協定》進行了較大程度的修改,增加了專門針對發展中國家利益的第四部分。 1979年,“發展中國家”條款首次出現在東京回合的《反傾銷守則》中。1970年,關貿總協定專設工作組做出結論“用國內市場價或生產成本作為正常價值對發展中國家的確不太合理,但是在當時情況下有關各方達成協議也很困難”,然而,發達國家反對就反傾銷法的基本概念、原則進行修改,于是作為妥協,東京回合中增加了第13條,也就是“發展中國家”條款。在隨后烏拉圭回合形成的世界貿易組織《關于執行關貿總協定1994第6條的協定》中,“發展中國家”條款被繼續保留,成為烏拉圭回合《反傾銷守則》的第15條。

一、 “發展中國家”條款——條文內容的解析

《反傾銷守則》第15條“發展中國家”條款僅有一段文字,即:各方認識到,在考慮實施本協定項下的反傾銷措施時,發達國家成員應對發展中國家成員的特殊情況給予特別注意。在實施會影響發展中國家成員根本利益的反傾銷稅之前,應探討本協定規定的建設性補救的可能性。

首先,該條款具有強行法性質。2001年11月14日的《世界貿易組織多哈部長級會議決定》第7.2條指出:“《關于執行關貿總協定1994第6條的協定》第15條是一項強制性規定……”,對世界貿易組織所有發達國家成員具有約束力。

其次,該條款具有“非互惠”的性質,即僅由發達國家成員對發展中國家承擔義務,而并不要求發展中國家成員對等承擔義務,是“特殊與差別的待遇”在反傾銷領域的具體反映。

第三,該條款從結構上包含兩層含義。第一層含義是,在考慮實施《反傾銷守則》項下的反傾銷措施時,發達國家成員應對發展中國家成員的特殊情況給予特別注意。就本項內容而言,“條款”以極其明確的文字給發達國家成員施加了義務,即在采取反傾銷措施時,特別注意發展中國家成員的特殊情況。然而卻忽視了對兩個關鍵性的術語的明確界定,一是何謂“特殊情況”,一是如何“特別注意”,這種模糊的措辭缺乏法律規范所應具有的“明確性”,對該條款的適用造成了困難。令人遺憾的是,世界貿易組織對此并未作適當的澄清,從而在司法實踐中導致模糊的解釋。第二層含義是,發達國家成員在實施會影響發展中國家成員根本利益的反傾銷稅之前,應探討本協定規定的建設性補救的可能性。結合制定“發展中國家”條款的立法目的來理解,此項規定是要求發達國家在對發展中國家成員產品實施反傾銷稅時,在存在其他建設性補救措施可能性的情況下,盡可能避免采取征收反傾銷稅的措施,以減輕對發展中國家利益的損害,使其經濟不致遭受破壞性的打擊。然而,此項內容同樣忽視了對基本概念的界定,因而在可操作性方面存在問題。從總體上講,《反傾銷守則》中納入“發展中國家”條款的確可以看作是發展中國家捍衛自己利益努力的成果,將該條款視為強制性條款也是世界貿易組織對發展中國家特殊利益和特殊情況的承認,但是,條款的“模糊性”措辭在隨后的司法實踐中使其作用大打折扣。

二、 “發展中國家”條款——司法實踐中的解釋

雖然世界貿易組織并未賦予判例“普遍約束力”,但是世界貿易組織法律在一定程度上具有成文法和判例法相結合的特點,爭端解決機構的專家組和上訴機構的報告對于世界貿易組織的成文法具有一定的補充和解釋作用,尤其在有關條文措辭模糊、語義不清的情況下,專家組和上訴機構的報告的作用則更為重要,因此,世界貿易組織爭端解決機構有關印度的兩個案件的專家組報告將有助于我們從實踐角度理解“發展中國家”條款。

1. 歐共體對印度棉制床單的反傾銷案。1997年11月28日,歐共體對來自印度的棉制床單終裁認定傾銷成立,1998年8月3日,印度要求與歐共體進行磋商。磋商失敗后,印度要求成立專家組。1999年10月27日,以Dr. Dari-usz Rosati為主席成立專家組審理此案。

印度總共提出31項主張,其中包括要求專家組認定:“歐共體對印度棉制床單征收反傾銷稅違反《反傾銷守則》第15條,在征稅之前沒有探討建設性補救措施的可能”。印度認為第15條所包含的兩句是彼此獨立而有區別的。第一句并沒有規定任何特定的法律義務,只是簡單表達了發展中國家的特殊情況應當被特別注意的意愿。而第二句則規定了“探討可能性”的具體義務。這就要求在傾銷和損害的裁定(初裁或終裁)作出之后,實施反傾銷稅之前,對有關發展中國家的根本利益是否被涉及作出判定。調查機構應探討建設性補救措施的可能性,而《反傾銷守則》所指的“建設性補救措施”應包括不征收反傾銷稅、價格承諾等措施,諸如簡化的問卷或延長時間等程序機制不能被視為滿足第二句的要求 。

專家組的結論是:“建設性補救措施”應被理解為有助于抵銷帶來損害的傾銷的的影響的方法。 第15條中所指的“補救措施”是對造成損害的傾銷而言的。不征收反傾銷稅的決定不是任何形式的“補救措施”。在終裁作出肯定裁決的情況下,《守則》提供的補救措施包括按照傾銷幅度征稅、低于傾銷幅度征稅和接受價格承諾,低于傾銷幅度征稅或價格承諾均可被認為是第15條所指的“建設性補救措施”,對于是否有其他補救措施,專家組不做結論 。

對于“探討”,專家組的意見是:第15條并不要求必須探討“建設性補救措施”,而只是探討這種措施的“可能性”,而在具體案件中這種探討的結果可能是“建設性補救措施”的可能性并不存在。結合第15條的宗旨和目標,發達國家的有關機構應積極探討這種“可能性”,以期獲得積極的結果。但是,第15條并不構成實際提供或接受“建設性補救”措施的義務 。專家組還引用了關貿總協定專家組在歐共體棉紗案報告中的結論:“可能性”和“探討”這樣的措辭顯然不要求調查機構僅僅因為有建設性補救措施的提出而采用這些措施。

2. 美國對印度鋼板的反傾銷與反補貼案。1999年3月8日,美國商務部對來自印度等國的鋼板立案。2000年2月10日,美國簽發反傾銷命令,印度要求與美國就此案進行磋商。2001年6印度要求設立專家組解決此爭議。2001年10月26日,由H.E. Mr. Tim Groser擔任主席,成立了專家組處理此案。

在審理中,印度主張:“美國《1930年稅法》(修正)的776(a),782(d)和 782(e)條違反美國依據《反傾銷守則》第15條所承擔的義務”。其理由包括兩點:(1)盡管“特別注意”的形式因案而異,但至少應當對于發展中國家的被訴人的意見給予額外的考慮,而美國在計算傾銷幅度時,并沒有就印度“發展中國家”的情況給予“特別注意”,SAIL公司作為發展中國家的被訴人在待遇上和其他國家的出口商沒有差別 ;(2)美國在決定征收反傾銷稅時,沒有考慮第15條所規定的建設性補救措施的可能性。因為印度SAIL公司曾經向美國商務部建議簽訂“中止協議”,而商務部未就此作出書面答復 。

專家組指出:“對于第15條第一句,我們注意到印度承認該句中并沒有采取特定行動的特殊法律要求,然而印度認為這種強制性規定產生一種一般義務,義務的精確描述將根據特定案件的具體事實和情況而定,我們同意印度‘關于第15條不構成采取特定行動的特殊法律要求的觀點,但是我們不同意印度‘關于存在某種一般義務,只是具體行為將根據特定案件的事實和情況而定的觀點。不能要求成員去履行一種完全缺乏界定的義務。我們認為第15條第1句沒有施加給成員任何具體或者一般的義務去采取特定行動”。

專家組還否定了印度主張的SAIL公司有權獲得“特別注意”的主張,報告指出:“第15條所指的‘特別注意是針對發展中國家成員的‘特殊情況的,而不是在發展中國家成員境內運作的公司的特殊情況,僅僅因為一家公司在發展中國家成員境內運作并不能說明它就是發展中國家成員‘特殊情況的一部分”。

關于印度有關“建設性補救措施”的主張,專家組援引了歐共體床單案專家組的報告,同樣認為,第15條僅施加給發達國家成員在實施反傾銷稅前,探討“建設性補救措施”的義務,而這種探討過程無需書面記錄,也可能毫無結果。即便存在“建設性補救措施”的可能性,也不意味發達國家必須實施“建設性補救措施”。

3. 對專家組意見的評析。專家組在上述兩案中對“發展中國家”條款的解釋意見主要可以被歸納為以下三點:

第一,雖然“發展中國家”條款是強制性條款,但是其第一句由于缺乏對基本概念的精確界定,而不能施加給發達國家成員任何一般或者具體的義務。

第二,條款中所指的“特別注意”是給予發展中國家成員的,因此,發展中國家的被訴人不能要求發達國家調查機構對自身的“特殊情況”給予“特別注意”。

第三,“建設性補救措施”包括但不限于降低征收反傾銷稅的幅度和接受價格承諾,但是條款第二句僅要求發達國家成員在實施反傾銷稅之前,探討建設性補救措施的可能性,而不是要求其在存在可能的情況下,采取建設性補救措施,是否采取建設性補救措施完全取決于發達國家成員的自由裁量。

應該說專家組翻開《牛津字典》,對“發展中國家”條款進行文義解釋不失為法律解釋的一種主要的方法,同時也是法學界公認的解釋法律應當采取的首要方法。但是應該注意的是,法律的解釋方法絕不應僅局限于文義解釋,“不以詞典為準繩才是成熟法理學的標志”。德國聯邦憲法法院判決中也曾提到:“法官解釋法律時,就法規之文義應加理解以外,就法規之目的及意旨,亦應一并加以注意;因此立法之沿革及相關規定之關聯性之探求,對于法律之解釋,均屬重要”。如果法律的解釋僅僅依據文義,而不考慮語境和立法目的的話,結論就很有可能是荒謬甚至是錯誤的。具體到世界貿易組織法律的解釋問題,《關于爭端解決規則與程序的諒解》規定:“WTO爭端解決體制在為多邊貿易體制提供可靠性和可預測性方面是一個重要因素。各成員認識到該體制適于保護各成員在適用協定項下的權利和義務,及依照解釋國際公法的慣例澄清這些協定的現有規定。DSB的建議和裁決不能增加或減少適用協定所規定的權利和義務”。可見,解釋國際公法的慣例仍然適用于爭端解決機制對世界貿易組織協定之解釋。而《維也納條約法公約》要求條約解釋遵循“應依其用語按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義,善意解釋之”的基本原則。 解釋條約時,不僅要依其用語,而且也要參考上下文、參照條約目的宗旨,善意進行解釋,換句話說,條約的解釋不僅要采用文義解釋,而且也要結合語境解釋、目的解釋等其他方法,方能達到善意解釋的目的。因此要正確解釋“發展中國家”條款同樣需要綜合采取多種解釋方法。回想《反傾銷守則》增加“發展中國家”條款的立法目的,“特殊與差別”的待遇是國際經濟法公平互利原則的體現和發展中國家努力爭取的結果。而專家組在上述兩案中,完全拋開制定“發展中國家”條款的宗旨和背景,將其解釋為“沒有施加給成員任何具體或者一般的義務去采取特定行動”、“僅需探討建設性補救措施存在的可能性”。試想照此解釋,如果不要求發達國家成員采取具體行動的話,那么“探討”是否存在建設性補救措施的可能性有何實際意義呢?這顯然是偏離了《反傾銷守則》制定“發展中國家”條款的根本宗旨,使該條款形同虛設、其作用無異于畫餅充饑,這種解釋至少應該是片面、不完全的。

三、 “發展中國家”條款的澄清——優惠待遇的落實

2006年7月24日,世界貿易組織多哈回合多邊貿易會談宣告失敗。“多哈回合”失敗的原因是多方面的,而原因之一就是發達國家和發展中國家經濟發展的差距依然巨大,發展中國家感覺到世界貿易組織給予自己的優惠往往過于虛幻和渺茫,而希望世界貿易組織規則能夠真正在其經濟發展中發揮作用、切實維護其根本利益,因此,如何能夠對使發展中國家享有的優惠待遇得到落實,將直接關系到世界貿易組織的未來,也是世界貿易組織改革的重要議題之一。

《反傾銷守則》中的“發展中國家”條款措辭的模糊性只是世界貿易組織對發展中國家優惠待遇表述的一個縮影,在《關貿總協定》第四部分,大量存在著“盡一切努力”、“適當合作”、“特別注意”、“盡最大可能”等發達國家作出的言語模糊的承諾。不可否認,世界貿易組織法律同樣具備法的明確性和模糊性的雙重特征,一方面,世界貿易組織的法律是所有成員利益協調的產物,而利益的協調以及對未來不確定因素的描述往往需要借助于宏觀的、模糊的言語表述,一味要求世界貿易組織的法律必須面面俱到、準確詳細是不現實的;然而另一方面,法律規范的語言表述要求一定程度的精準性和可操作性,面對具體的案件,過于模糊而缺乏澄清和解釋的立法只能增加司法的難度并賦予法官造法的職能,因此當法律的語言模糊到實踐中可能產生背離其立法目的的不同理解時,適當的澄清和界定是十分必要的。目前,世界貿易組織業已充分認識到澄清“發展中國家”條款的重要性和迫切性,《世界貿易組織多哈部長級會議決定》第7.2條指出“(對該條款的)澄清有助于其適用,因此要求反傾銷措施委員會通過執行工作組對此進行審查并在12個月內起草如何操作該規定的適當建議”。目前,執行工作組已經開始著手這方面的工作。但是如何澄清則依舊是一個問題。如同制定世界貿易組織法律的過程相同,澄清和解釋工作同樣也充滿了分歧和矛盾,執行工作組迄今仍未作出適當建議充分說明了“澄清”的難度。因此,通過適當澄清來落實“發展中國家”條款中的待遇依然是任重而道遠。

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基金項目:國家社會科學基金資助項目“雙重委托代理理論與完善中國上市公司治理”(05BJL023)。

作者簡介:黃海,西安交通大學經濟與金融學院博士生;劉亞軍,西安交通大學經濟與金融學院博士生。

收稿日期:2009-10-08。