失地農民就業培訓支持系統

高 艷,陸 寧,劉吟月

(1.西北大學經濟管理學院,陜西西安 710069;2.長安大學建筑工程學院,陜西西安 710061)

失地農民就業培訓支持系統

高 艷1,陸 寧2,劉吟月1

(1.西北大學經濟管理學院,陜西西安 710069;2.長安大學建筑工程學院,陜西西安 710061)

以西安城郊失地農民316人為調查樣本,對失地農民就業培訓現狀進行了分析。分析認為,失地農民就業培訓狀況不容樂觀;在此基礎上,提出了失地農民就業培訓支持系統構建的思路,并從就業培訓準備支持、就業培訓實施支持、就業培訓服務支持3個方面構建了失地農民就業培訓支持系統。

西安;失地農民;就業培訓;支持系統

改革開放以來,伴隨中國城市化、工業化的快速發展,失地農民的數量不斷增加。所謂失地農民,是指在城市化、工業化進程中,由于城市擴張和小城鎮建設而逐步失去耕地、林地等農用土地的農民。失地農民面臨著生活、就業、子女撫養、養老等一系列難題,成為中國社會中一個隱形的弱勢群體,由此也引發了許多社會問題。如何有效地保護失地農民的權益,妥善安置失地農民,幫助他們獲得可持續生存與發展的機會,成為全社會共同關心的焦點。

從國內的相關研究和實踐來看,目前解決失地農民問題的思路主要集中在補償和保障方面。但是,補償和保障只能解決失地農民最基本的生存問題,使他們不致因失地而陷入貧困之中,而農民一旦失去土地所面臨的貧困風險和損失是多方面的。失地農民的生存權、經濟權、就業權、財產權、發展權、政治文化和教育權等諸多權利均因失地而受到不同程度的損害和影響[1]。因此,簡單的補償和保障并不能保護失地農民多方面的權益;實踐也證明補償和保障方式存在多種隱患。從征地補償來看,由于農民本身的理財能力和投資能力偏弱,失地農民將相當一部分的土地補償費用于生活消費。從社會保障來看,無論是“以土地換保障”還是將失地農民納入城鎮社保體系都只能滿足其基本的生活需求。要從根本上解決失地農民面臨的問題,就必須轉變思路,必須從保障生存轉向促進發展。只有給失地農民提供一種發展機會,維護失地農民的發展權,才能從根本上解決問題。當前的焦點應放在對失地農民的培訓和就業上,以培訓促進就業,由以往的一條腿走路(生存—補償和保障)變為兩條腿走路(生存和發展—培訓和就業)[2]。

從國外相關的研究與發展實踐來看,采取各種措施鼓勵和支持某一弱勢群體就業,從而使他們擺脫弱勢地位進而走上發展之路,是許多國家通行的做法。國際上的相關研究都是把就業培訓看作是個人擺脫勞動力市場上受歧視地位的一種發展戰略[3]。在國家和地區經濟中,就業培訓不僅是政策制定者在解決高失業率問題上較為推崇的一種方式,也是世界各國為促進就業和扶持小企業發展而普遍采用的一種做法[4]。20世紀60年代以來,以美國經濟學家舒爾茨、貝克爾等為代表提出的人力資本理論認為:人力資本是資本中的高增值性部分,其投資收益率遠遠高于物質資本的投資收益率。培訓是人力資本投資的一種重要方式,是人力資源開發的主要手段。培訓是更新知識、開發技能、改變態度和行為以及提升被培訓者的能力,從而使其更高效率地和有效地完成任務的過程[5]。

因此,要解決失地農民就業問題,關鍵就是要對失地農民進行就業培訓,提高他們的就業競爭能力和創業能力,這是確保失地農民長遠利益的可持續發展戰略。近年來,雖然學術界對失地農民的就業培訓問題給予了廣泛的關注,許多專家學者從不同角度和層面對如何更好地開展失地農民的就業培訓進行了廣泛的研究,取得了不少研究成果。但是,失地農民就業培訓是一項復雜的系統工程,涉及多種因素,如何從培訓支持系統的視角研究失地農民的就業培訓問題較少涉及。為此,筆者針對西安城郊失地農民的現狀進行了問卷調查與實地訪談,根據問卷調查反映的狀況分析了失地農民就業培訓的現狀;在此基礎上,提出了失地農民就業培訓支持系統構建的思路,并構建了失地農民就業培訓支持系統,希望為更好地開展失地農民的就業培訓提供理論與實踐依據。

一、失地農民就業培訓的現狀分析

(一)調查樣本基本情況

本次調查采用隨機調查方式,調查對象為西安城郊失地農民,被調查者樣本人數共計316人。其中:男性人數占54.4%,女性人數占45.6%(表1);年齡35歲以下人數占24.4%,35～55歲人數占49.4%,55歲以上人數占26.2%(表2);文化程度小學及以下人數占12%,初中人數占52%,高中人數占28%,中專人數占3%,大專及以上人數占5%(表3)。從調查的基本情況可以看出:被調查者性別及年齡分布合理,其受教育程度的分布情況也和整體失地農民受教育程度的分布情況基本一致。因此,所調查的樣本數據能夠較好地代表失地農民的態度與意愿,在一定程度上反映了當前失地農民的實際情況。

(二)失地農民就業培訓的現狀

1.失地農民就業形勢嚴峻

失去土地后,失地農民的生產、生活方式被迫城鎮化。他們被推向勞動力市場,與城市下崗職工、外來務工人員以及大中專院校的畢業生一同競爭就業崗位。然而,失地農民在年齡結構、文化程度和技能等方面都不占據優勢,加之缺乏針對失地農民保護性的就業措施,甚至某些招聘單位還有明顯的歧視失地農民的現象,這些因素都不同程度地增加了失地農民就業難的困境。調查顯示,35歲以下年齡組被調查者的目前工作、現在失業和一直沒有工作的比例分別為30%、34%和36%;35～55歲年齡組被調查者的上述3項比例分別為25%、30%和45%;55歲以上年齡組被調查者的上述3項比例分別為13%、44%和43%。值得注意的是超過1/3的年輕人一直沒有工作,而中年組中也有近一半的人一直沒有工作。而這些人中分別有76%和59%的被調查者愿意找一份有固定收入的工作。由此可見,失地農民就業形勢的嚴峻程度。

2.失地農民的素質與就業觀念阻礙了再就業

失地農民在其身份轉換之前主要是以傳統的種植業為主,對文化教育和勞動技能培訓的觀念淡薄。同時,由于農村文化教育和職業技能培訓的基礎設施較差,失地農民接受的教育有限,導致科技文化素養偏低,缺少從事非農產業所需要的一般或特殊勞動技能。因此,失地農民就業適應能力低,不能滿足許多就業崗位的需求,尤其是不能滿足工業化程度及其科技含量較高的行業和部門的用工需求。問卷調查結果顯示:一方面,失地農民教育程度相對偏低,就業面窄,45歲以下的被調查者中,以接受過初中及其以下教育的群體為主,約占64%;另一方面,由于職業技能教育缺乏,使得61%的被調查者沒有接受過任何職業技能培訓,就業競爭力相對較弱。此外,失地農民落后陳舊的就業觀念,也在一定程度上影響了他們實現再就業。根據問卷調查的狀況,城郊農民借助其區位優勢,生活水平提升得比較快,因此對勞動報酬的期望值高于自身的工作能力,從而造成了再就業困難。調查結果顯示:在45歲以下的被調查者中,60%的男性要求月收入在1 000元到2 000元之間,并且不愿從事苦、臟、累的工種,這就與“能吃苦、報酬要求不高”的外來務工人員形成了鮮明對比。強烈的地域和生活優越感,使城鄉結合部的失地農民不愿屈身于一般性就業,從而錯失了大量的就業機會。

表1 調查樣本性別構成

表2 調查樣本年齡分布

表3 調查樣本文化程度構成

3.失地農民的培訓意愿

調查顯示,失地農民開始注重自身素質的提高,其中大多數人有強烈的培訓意愿(表4和表5)。究其原因,一方面是失地農民在失去賴以生存的土地后受轉崗就業壓力的驅動;另一方面,收入水平也是驅動失地農民參與職業技能培訓的基本原因。調查數據還顯示,失地農民由于年齡因素的影響,對技能培訓的認識和渴求存在著較大差異。從年齡層次看,年齡越小,接受職業技能培訓的意愿率越高;而年齡越大,則培訓意愿率越低。由此可以看出,55歲以上的失業農民由于年齡、文化程度等因素的制約,對他們進行職業技能培訓的難度較大。調查還顯示,在謀劃找一份固定收入工作的被調查者中,有84%的人愿意參加就業培訓;有42%無意愿謀求崗位的被調查者也愿意參加就業培訓,這體現了“技不壓身”的傳統觀念。

表4 技能培訓與年齡結構%

表5 技能培訓與就業意愿比例%

4.失地農民接受培訓的比例較低

雖然失地農民大多都有強烈的培訓意愿,然而現實中失地農民就業培訓資源的供給遠遠不能滿足實際需要。調查數據顯示,受調查者中有50%以上的人未曾參加過就業培訓,而且隨著年齡的增加未經過培訓的人員比例具有明顯增加的趨勢(表6)。從整體上看,其主要原因是失地農民的培訓在中國還處于起步階段,培訓資源的供給遠遠滯后于實際需求。一方面,政府相關部門尚未出臺配套的政策,影響了培訓機構的運作和發展;另一方面從培訓機構本身來看,城市培訓機構的師資、場地和設施等培訓資源相對比較豐富,但學費、培訓費和食宿費等費用高昂。縣級培訓機構普遍面臨著資金短缺的問題,培訓設施落后、培訓規模小、培訓質量低,影響了失地農民的就業培訓需求。此外,根據調查,政府有關部門組織開展的培訓活動在廣大失地農民中的宣傳力度不夠,絕大多數人對有關培訓的信息不甚了解或掌握的信息不完整,這在一定程度上降低了他們參與培訓活動的可能性和積極性。

表6 不同年齡組曾經參加不同培訓的比例%

5.失地農民的培訓效果有待提高

由于失地農民的就業培訓工作還處于探索階段,失地農民就業培訓的內容和方式還存在諸多問題。根據受調查者的觀點,政府組織的培訓模式與其興趣、經驗和今后的職業聯系并不緊密,理論知識傳授較多,實踐能力方面的培訓較少,甚至許多培訓流于形式,忽視了最為重要的課堂教學以外的后續服務和實踐指導。而且目前的就業培訓主要是采用傳統的課堂教學方法,這對文化水平較低的失地農民帶來了一定的困難,影響了培訓效果以及失地農民參與培訓的積極性。部分受調查者認為,政府普遍關注于組織就業培訓的場次,往往不太注重就業培訓內容本身是否具有針對性和實用性。因此,受調查者既希望政府提供免費的就業培訓服務,又擔心就業培訓沒有實際用途。

二、構建失地農民就業培訓支持系統的思路

上述分析說明失地農民就業培訓狀況不容樂觀。失地農民就業培訓是一項艱巨而緊迫的系統工程,失地農民就業培訓能否順利進行,涉及到政府、培訓機構、勞動力市場以及失地農民等影響因素,需要構建一套有效的就業培訓支持系統,從而全方位地促進和支持失地農民培訓與就業需求。為此,失地農民就業培訓支持系統構建的基本思路為:

(一)政府主導

農村的城市化和工業化是在政府引導和規劃下進行的,對于城市化過程中產生的失地農民的就業培訓工作也應由政府主導。實施政府主導型的就業培訓,才能確保每一個失地農民在接受就業培訓上都擁有平等的機會,保證每個失地農民都有平等參加再就業的機會,從而有利于和諧社會的建構。

(二)面向市場

失地農民的培訓要以市場的需求為導向,防止培訓的盲目性,避免培訓資源的浪費,使得培訓在成本收益分析上達到最優。這種以市場需求為導向的培訓方式既能為失地農民提供更多的就業機會,又能滿足當地企業用工需求。

(三)因人而異

現階段失地農民文化層次參差不齊,年齡結構老少不一,培訓需求各不相同,以致對職業選擇的取向不同。因此,對失地農民培訓不僅要考慮市場的需求,還要做好失地農民培訓的意愿分析,使失地農民學有所長、學以致用。

(四)培訓就業一體化

失地農民的就業培訓工作不應僅僅局限于培訓方面,還應該包括就業方面。要以培訓促就業,實行培訓就業一體化服務,疏通就業渠道,搭建就業信息平臺,營造良好的就業服務環境,努力提高失地農民培訓就業轉移率。

(五)失地農民受益

通過開展就業培訓工作,要使失地農民積極參加就業培訓,每人至少掌握一項非農業崗位技能,增強就業和創業能力,適應企業的用工和自主創業的要求,從而保障失地農民達到就業、增收和可持續發展的目的。

三、失地農民就業培訓支持系統的構建

根據失地農民就業培訓支持系統構建的基本思路,借鑒現代培訓理論,結合中國的實際情況和失地農民的培訓現狀,本文認為失地農民就業培訓支持系統包括以下內容:就業培訓準備支持、就業培訓實施支持和就業培訓服務支持(圖1)。該系統不僅概括了失地農民就業培訓支持系統的組成內容及其相互關系,而且在一定程度上反映了失地農民就業培訓的工作流程。

圖1 失地農民就業培訓支持系統構成

(一)就業培訓準備支持

失地農民就業培訓是一項系統工程,為了確保其順利實施,首先要做好失地農民就業培訓準備工作,從政策、制度、資金和人力等方面為失地農民就業培訓提供強有力的支持。

1.成立失地農民就業培訓領導小組

為使失地農民就業培訓有計劃、有組織地進行,各地政府有關部門應成立失地農民就業培訓領導小組,并下設失地農民就業培訓管理服務機構,具體負責失地農民就業培訓工作的組織實施。該領導小組的主要職責是統籌領導失地農民就業培訓工作,制定和宣傳有關失地農民就業培訓工作的政策與規定,加強失地農民就業培訓的制度建設,營造開展培訓活動的良好氛圍,協調和解決失地農民培訓工作中存在的問題,把培訓工作的開展納入到城市經濟社會發展規劃之中[6]。

2.認證失地農民專門培訓機構

培訓機構是失地農民就業培訓的實施主體,也是保證失地農民就業培訓質量的關鍵。各地方政府要本著就近、方便學員的原則,打破部門界限和職業培訓機構類型界限,通過行政手段和市場機制作用,整合和利用本地區現有的職業培訓資源,建立符合各地區實際需要并經過嚴格考核與認證的各類培訓機構,制定出相應的管理制度和職責服務規范,形成各地區統一規劃、分布有序、保障有力的失地農民職業技能培訓網絡體系,為失地農民職業技能培訓的順利開展打下堅實基礎。

3.設立失地農民培訓保障基金

失地農民培訓保障基金是保證培訓機構正常運轉和培訓質量的重要前提。失地農民在未實現充分就業前,各地方政府要發揮財政資金轉移支付的功能,設立失地農民就業培訓保障基金。培訓保障基金來源可從土地出讓轉讓金中提留主要部分,財政預算安排一部分,社會募集一部分,失地農民在培訓時繳納少量費用[7]。

(二)就業培訓實施支持

培訓實施是失地農民培訓工作的第二個重要環節,它決定著整個培訓工作的方向和質量,對培訓的效果起著至關重要的作用。

1.失地農民培訓需求的分析

培訓需求分析是培訓實施的首要環節,旨在為科學制定失地農民培訓計劃提供依據,可由失地農民就業培訓管理服務機構或當地勞動保障部門具體負責實施。培訓需求分析可以從以下3個方面著手:第一,失地農民培訓意愿分析。確定失地農民中哪些人員希望接受培訓以及需要什么專業的培訓。第二,本區域內企業用工需求分析。確定本區域內企業用工的培訓重點、培訓方向與培訓數量。第三,市場經濟發展需求分析。主要包括對國民經濟產業結構調整、當地的主導產業以及勞動力市場的需求情況進行分析,確定未來的培訓重點與培訓方向。

2.失地農民培訓計劃的制定

在做好失地農民培訓需求分析的基礎上,失地農民培訓機構具體承擔人員培訓計劃(包括培訓內容、培訓方式、培訓師資等)的制定。培訓內容要以市場需求和失地農民意愿為導向,以學習文化知識為基礎,以學習和掌握專門的生產實用技術為重點。培訓方式要根據不同類型的需求,采用科學實用、靈活多樣的培訓方式,如長短班結合、教師與學員之間雙向互動以及“訂單式”培訓,“定向型”培訓和“委托”培訓等方式[8]。師資隊伍要面向社會公開招聘,建立失地農民就業培訓中心講師團資源庫,吸收有關企業的生產技術人員、能工巧匠、普通學校和職業學校教師、符合條件的大學畢業生以及其他社會成員作為培訓師資。

3.失地農民培訓計劃的實施

失地農民培訓機構按照培訓計劃組織失地農民參加培訓,保證培訓計劃的切實執行,及時發現各種培訓計劃實施中暴露的問題,并及時加以解決。同時,要認真做好培訓學員的學籍管理,在每期學員培訓班結業后,培訓機構都必須建立學員學籍,凡參加培訓的失地農民經培訓考試合格后頒發《培訓結業證書》,作為上崗憑證。對經過考試達到國家職業資格證書標準的,由相關職業技能鑒定機構頒發《職業資格證書》。

(三)就業培訓服務支持

失地農民的就業培訓工作要順利實施還需要培訓服務的支持,培訓服務的目的是充當政府、培訓機構、勞動力市場以及失地農民多方溝通的橋梁,為失地農民就業培訓工作提供信息的收集、傳送、接受與反饋。

1.做好失地農民就業培訓的管理與服務

各地方失地農民就業培訓管理服務機構應充分發揮其職能作用,做好對失地農民情況的登記、造冊,實施統計調查和監測;定期進行勞動力市場需求調查,了解企業的用人需求,做好培訓服務和就業指導;建立失地農民檔案式管理服務機制,形成包括信息發布、就業咨詢、職業介紹、跟蹤服務在內的社會化就業信息服務網絡,建立體系完備、功能齊全的服務系統;在選擇和考核培訓機構時,要突出培訓教材的開發和修訂、培訓師資、培訓學員、提供后續扶持、培訓質量的監控和評估等內容,對認證合格的培訓機構實施激勵政策,對不符合要求、弄虛作假的培訓機構取消其培訓資格。

2.企業積極配合

企業是失地農民就業轉移的主要吸納者,應充分發揮企業特別是發揮征地單位對失地農民就業的促進作用。在土地出讓時,本著互惠互利的原則,與征地單位簽訂提供一定數量或一定比例就業崗位的協議以及對這些崗位就業者的技能要求;鼓勵各類企業都要積極創造條件,為就業培訓的學員提供實習的場地,或直接參與就業培訓指導;鼓勵企業在同等條件下優先聘用失地農民,對于吸納失地農民較多的企業可給予一定的獎勵[9]。

3.搭建就業平臺

失地農民可以從事就業的領域十分廣闊,只要失地農民有就業的意識,政府就應該為他們搭建就業平臺,創造就業機會,改善就業環境。目前,中國有些地方在實踐中已經探索出一些好的經驗,如陜西省寶雞市渭濱區搭建起區、鄉(鎮、街道)、村(社區)三級勞動保障工作機構網絡,區上在招商引資過程中,把優先安置失地農民就業作為招商引資的一項重要內容,以勞動密集型企業為重點加以引進,先后引進了印刷包裝、建筑陶瓷、服裝加工等項目,協調進區企業在同等條件下優先錄用被征地農村的大中專畢業生及失地農民進廠務工。同時,加強與進區企業的聯系,建立企事業單位用工信息發布網絡,為失地農民提供就業安置平臺。此外,區政府采取個體經營、合資經營等方式,投資創辦企業,發展非公有制經濟。目前,寶雞市渭濱區通過投資興辦非公企業安置失地農民上千人[10]。由此可見,各地政府可以借鑒已有的成功經驗并結合當地的實際情況為失地農民搭建各種適宜的就業平臺。

四、結 語

隨著城市化、工業化進程的加快,失地農民這一弱勢群體已經形成并有迅速擴大的趨勢。解決失地農民問題的關鍵在于既要保障他們的生存權又要保障其發展權,而后者更為重要,就業培訓給失地農民提供了一條保障發展權的可持續發展之路。本文通過對西安城郊失地農民就業培訓的調研發現,失地農民的就業培訓現狀不容樂觀,因此構建了一套行之有效的就業培訓支持系統,全方位地支持和提高失地農民就業能力和創業能力并盡快實現就業。這一系統由就業培訓準備支持、就業培訓實施支持、就業培訓服務支持等3個環節構成。其中,就業培訓準備支持是基礎環節,它是為失地農民就業培訓工作提供資金、人力、政策、制度等方面的保障;就業培訓實施支持是關鍵環節,它決定著整個失地農民就業培訓工作的方向和質量;就業培訓服務支持是橋梁環節,它為失地農民就業培訓工作提供信息服務和就業指導,促進失地農民盡快實現就業。這3個環節是緊密聯系、相互促進、相輔相成的,任何一個環節的障礙或弱化都會導致失地農民就業培訓工作無法按照既定的目標有效開展。

[1] 劉金榮.失地農民的貧困、補償與可發展分析[J].經濟師,2004,19(8):170-171.

[2] 鄭風田,孫 謹.從生存到發展:論我國失地農民創業支持體系的構建[J].經濟學家,2006,18(1):54-61.

[3] 周好娟,牟守國.淺議我國農村社會保障制度改革[J].職業圈,2007,6(22):8-9.

[4] Maria K.Self-employment policies and migrants'entre preneur ship in Ger many[J].Entrepreneurship and RegionalDeve lment,2003,18(15):119-135.

[5] Palo S,Padhi N.Measring effectiveness of TQM training an Indian study[J].International Joumul of Training&Development,2003,7(3):203-216.

[6] 王玉霞.論政府在失地農民再就業教育培訓中的職能定位[J].鄉鎮經濟,2008,24(9):47-50.

[7] 石曉華.城市化進程中失地農民問題研究[J].生產力研究,2009,24(9):28-31.

[8] 蔣海平.簡述對失地農民培訓的幾點看法[J].文教資料,2006,49(1):161-162.

[9] 張愛婷.論被動型城市化中失地農民就業轉移機制[J].商業時代,2007,26(19):8,69.

[10] 李秋虎,何阿寧.寶雞高新區確保1.9萬失地農民安居樂業[N].陜西日報,2005-07-08(2).

Employment training support system of landless peasants

GAO Yan1,LU Ning2,L IU Yin-yue1
(1.School of Economics and Management,Northwest University,Xi'an 710069,Shaanxi,China;2.School of Civil Engineering,Chang'an University,Xi'an 710061,Shaanxi,China)

This paper takes the 316 landless peasants in Xi'an suburbs as the sample for survey and analysis of the employment training situation.The authors find that employment training conditions of landless peasants are not optimistic.Based on the above analysis,this paper proposes the ideas of employment and training support system for landless peasants,and establishes the employment training support system of landless peasants from the aspects of training preparation,training implementation and training services.

Xi'an;landless peasant;employment training;support system

F241.4

A

1671-6248(2010)04-0107-06

2010-07-06

陜西省教育廳人文社科專項科研計劃項目(07JK116)

高 艷(1962-),女,陜西西安人,副教授,經濟學博士。