積極調處山林糾紛推進林權制度改革

■唐麗影

積極調處山林糾紛推進林權制度改革

■唐麗影

安徽的集體林權制度改革于2006年開始試點，2007年在全省全面開展。三年多來，已取得了階段性成果。目前，已完成勘界面積5287萬畝，占應勘界面積的99.1%。在集體林權制度改革的推進過程中，我省把妥善處理林權糾紛貫穿林改工作始終，積極主動地做好調處工作，盡可能把糾紛解決在基層，解決在萌芽狀態，為鞏固和擴大林改成果打下了堅實的基礎。

林權糾紛發生的深層次原因

第一，人口變化引發出的新問題。日常人口變化與林業“三定”時責任山一次分到戶的矛盾是這次林改中普通存在的問題，也是比較棘手的問題，個別地方反應尤其激烈。林改有一個時間點，但人口變化是長期不斷的，超過這個時間點隨時隨地都可能發生人口變化。我省在1981年開展林業“三定”工作，經過近30年，當時的“均山”現已“不均”，尤其是80后出生的人口，強烈要求再次分山。

第二，林權流轉不規范。上世紀90年代以來，我省各地先后開展林權流轉和股份制經營探索，但在程序、評估、公開性等方面存在一些問題。一是流轉程序簡單，操作不規范，合同、協議不完備；二是部分流轉存在“三過”現象，即流轉時間過長、面積過大、價格過低；三是少數地方存在暗箱操作，代為作主，將已分給群眾責任山以種種借口收回流轉給他人；四是部分群眾強烈要求收回已流轉的集體經營的山林，造成經營者難以繼續經營。

第三，國營、集體、農戶之間的林地紛爭。一是國營與集體之間的權屬之爭。在計劃經濟條件下，集體和國營均為公有制形式，矛盾尚不突出。后隨人口增加和人地矛盾進一步顯現，集體和群眾蠶食國營林地時有發生，集體多站在農戶一邊，日久造成爭議和糾紛。二是集體林場與周邊村組的矛盾糾紛。上世紀70年代我省林區縣紛紛建立鄉（辦）村（辦）林場，鄉村林場的林地多從周邊村民組征調集中形成，“三定”時已核發了林權證。由于征調林地不均或利益分配含糊不清，加上林地的市場價值提高，有的村民組紛紛要回林地所有權和使用權。三是村組之間、組組之間權屬爭議。由于過去歷次土地林地調整造成的矛盾，有的因人事變更，證據丟失而引發矛盾糾紛。再者由于多次行政區劃調整，并鄉并村后采取的不當做法或土地依附關系、利益關系未調整好而引起的糾紛。

第四，集體山場分與不分的紛爭。我省部分縣（市、區）“三定”時保留的集體山場，大致分為四種類型。一是山區縣多數為邊遠或立地條件較差的山場；二是半山區或少山區人多山少不易分或分了難以經營的山場；三是城郊或已規劃為重點工程占地區域；四是生態脆弱區等。這次林改部分農戶要求將集體山場均山到戶，也有農戶認為人均林地面積過小，分割困難，到戶后不利于生產經營和管理。如一些少林縣的鄉鎮、村就出現分與不分的兩種觀點，引發了要求分的農民不斷上訪。

第五，檔案不健全引發的矛盾。我省“三定”時普遍實行了分山到戶，劃分了自留山和責任山，后來又搞了“兩山并一山”，稱為自營山。但有不少地方都沒有林權檔案或林權檔案不健全，林權流轉也沒有及時變更登記，致使這次林改又來一次分山到戶的林權區劃登記，并引發許多矛盾糾紛而無據可查。

山林權糾紛調處的路徑

集體林權制度改革從某種意義上講是一次利益上的重大調整，林改推進中產生各種矛盾和糾紛錯綜復雜，是熱點和難點，調處好山林權糾紛是推進林權制度改革的重要任務。

第一，依法依規，積極做好糾紛調處工作。一是進行山林糾紛摸底排查，及時了解群眾關注的熱點、難點問題，全面掌握轄區內山林權屬糾紛情況。二是建立糾紛調處責任。建立縣林業局和鄉鎮聯動機制，責任落實到人，在解決屬地糾紛上，做到戶與戶糾紛不出組，組與組糾紛不出村，村與村糾紛不出鄉，鄉與鄉糾紛不出縣，跨界糾紛不出雙方的共同上一級，很多問題在這一層面上得以解決。三是對一時難以解決的糾紛不強求一致，不限期調處。對于國營林場與集體群眾的山林糾紛，多為周邊群眾長期蠶食經營的結果，在解決糾紛時更加慎重，既尊重歷史又要面對現實，一時難以解決的暫維持現狀。

第二，依靠黨委政府，及時把矛盾化解在基層。對于林改中出現的一些能夠調和的糾紛，要堅持緊緊依靠當地黨委政府，協商解決問題。要求爭議雙方都要尊重歷史、尊重事實、尊重證據，提高認識，維護法律法規的尊嚴。

第三，尊重民意，依法維護爭議雙方的合法權益。在尊重民意的基礎上尋求解決人地矛盾問題的思路和辦法，依法維護爭議雙方的合法權益。

第四，人大、政協參與，督辦林權糾紛促林改。人大、政協的參與對推進林改和促進林權糾紛調處致關重要。南譙、黃山區，霍山、潛山、廣德、東至等縣的人大、政協從林改一開始就積極參與，主要任務就兩項，一項是督查進度，另一項就是督辦林權糾紛調處。人大、政協督辦林權糾紛調處分工明確，責任到人。縣林業部門負責技術和基層材料收集整理，包括糾紛范圍的勘界核定和有關檔案資料查詢；鄉鎮、村負責提供糾紛前后產生的文字材料和證人情況調查；當事人雙方負責提供證據；人大、政協督辦負責人負責召集有關會議和各項材料的審核。實踐證明，由人大、政協介入的林權糾紛案調處成功率較高。

第五，綜合治理，加強林改信訪工作。隨著全省林改工作的不斷深入，信訪案件也隨之增多。為了有效開展信訪工作，省級林業主管部門應選調專人負責林改信訪，并從制度上采取多措并舉綜合治理。各級政府部門要把林權糾紛調處和群眾上訪接待作為林改推進中的重點和日常工作抓緊不放，多數工作由林業局直接抓，在縣、鄉政府間起到橋梁和紐帶作用，并在技術上把關，以提高林權糾紛調處效率。

對策與建議

第一，加強宣傳，維護安定。充分利用會議、廣播、宣傳車、進村入戶等渠道和形式宣傳林權糾紛調處政策，使農民群眾掌握和熟知調處的法律依據、政策要求和方法程序，做到矛盾糾紛發生在哪里，林權糾紛調處的法律政策就宣傳到哪里。加強源頭預防，努力把工作做細、做實、做扎實，防止事態擴大，維護社會安定。堅持政策的穩定性、連續性，嚴格依據政策、法規規范操作，堅持公開、公平，確保廣大村民知情權、參與權、決策權和監督權，堅持有利于興林富民和促進社會和諧，維護社會大局穩定，堅持權益平等，依法保護雙方當事人的合法權益。

第二，健全機構，搭建平臺。縣級以上人民政府林業、國土資源、民政、信訪、公安、司法、檔案等有關部門，要依照各自職責，積極配合，形成合力，協同做好林權糾紛處理工作。要進一步強化保障措施，夯實調處工作基礎。要完善調處機構，加強隊伍建設。重點是建立健全各級林權爭議調處機構，積極組織調處人員開展專項培訓、業務交流，不斷提高調處人員的政治素養和業務技能，提高各級調處人員依法行政的水平和能力，使之能真正做到秉公執法，依法行政。建議我省21個林業重點山區縣和林權糾紛較多的縣級單位設立林權糾紛調解仲裁委員會，辦公室可設在林業局。

第三，完善法規，依法調處。根據當前林改的新形勢新情況，依法調處，完善法規尤為重要，只有充分把握好現有政策法律依據，進一步完善林權糾紛方面的法律法規，結合實際，因地制宜制定符合本地實際的改革措施，才能確保林改這項重大改革順利推進。建議重點加快《安徽省林權管理條例》的立法進程。國家林業局應盡快出臺新的林權糾紛調處辦法（條例）。

第四，加強領導、落實責任。林權糾紛調處的效果和質量好壞，關鍵看領導。各級政府要充分認識林權糾紛調處任務的復雜性、艱巨性和長期性，高度重視糾紛調處工作，加強對調處機構的領導，深入基層，創新思路，不斷提高辦結質量和效率。

中國科學技術大學管理學院）