回顧三十年住房制度改革

劉志峰

1980年4月2日，針對全國普遍存在的住房難的問題，我國改革開放總設計師鄧小平同志就住房問題發表了重要談話，開展了城鎮住房制度改革的偉大歷程。鄧小平同志指出：“關于住宅問題，要考慮城市建設住宅、分配房屋的一系列政策。城鎮居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年，15年付清。住宅出售后，房租恐怕要調整。要聯系房價調整房租，使人們考慮到買房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人們就不買房子了。繁華的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地區和不方便地區的房子，城區和郊區的房子，租金應該有所不同。將來房租提高了，對低工資的職工要給予補貼。這些政策要聯系起來考慮。建房還可以鼓勵公私合營或民建公助，也可以私人自己想辦法。農村蓋房要有新設計，不要老是小四合院，要發展樓房。平房改樓房，能節約耕地。蓋什么樣的樓房，要適合不同地區、不同居民的需要。”小平同志談話短短286個字，明確了房改的總體設想，打破了住房公有制思想的長期禁錮，開辟了解決城鎮住房問題的新道路，為推進住房制度改革奠定了理論基礎。

30年來，在小平同志講話后，我國房改取得了舉世矚目的成就。

城鎮住房制度改革既是經濟體制改革的重要組成部分，也是一項重大的社會改革。推進房改，對于建立和完善社會主義市場經濟體制、促進社會和諧發展具有重要意義。這項改革是一項復雜的系統工程，涉及到國家、企業和職工切身利益的重大調整，涉及到財政、稅收、土地、金融等諸多領域的相關改革，與要素市場的形成特別是土地和勞動力市場的發展及分配制度改革、國有企業改革等都有著密切關系。30年來，根據小平同志的設想，我國房改“摸著石頭過河”，認識、實踐，再認識、再實踐，經歷了從局部試點到全面推進，從單項突破到綜合配套改革的漸進過程。大致上，可以分為四個階段：

房改起步和探索階段取得一定成效

改革開放前，我國城鎮住房實行實物分配制度，“統一建設，統一管理，統一分配，以租養房”。這種制度適應了計劃經濟體制和快速工業化的要求，在特定歷史條件下發揮了積極的作用。但是，由于住房投資難以良性循環，國家建設、維修和管理住房的包袱很重，職工對住房“等、靠、要”，加之重生產、輕生活的指導思想，城鎮住房投資嚴重不足。1978年，城鎮人均住房建筑面積6.7平方米，低于1949年8.3平方米的水平，住房成為當時十分突出的社會問題。為了改善城鎮居民住房條件，1978年9月，小平同志提出解決住宅問題的路子能不能寬一點。同年10月，國務院批轉了國家建委關于加快城市住宅建設的報告，提出了調動國家、地方、企業和群眾四個方面積極性，努力加快住宅建設的方針。1979年，國家城建總局選擇西安等五個城市，開展向職工出售新建住房的試點，由政府統一建設住房，以土建成本價向居民出售，房改開始起步。小平同志關于住宅問題談話以后，1980年6月，中共中央、國務院在批轉《全國基本建設工作會議匯報提綱》中，正式提出實行住房商品化政策，準許私人建房、買房、擁有自己的住房，新建住宅和已有住宅都可以出售。1982年4月份，國務院批復國家建委、國家城建總局，同意選擇鄭州等4個城市，開展新建住房補貼出售試點，由政府、單位、個人各負擔房價的三分之一。補貼售房提高了當時城鎮居民的支付能力，回收了部分資金，推進了住房商品化。但是，由于長期實行低工資制度，職工支付能力總體不足，再加上住房福利制的影響，公房出售很難，當時盡管是個人負擔三分之一，也是買不起，進展很慢。

為了加強對城鎮房改工作的領導，1986年1月，國務院成立了房改領導小組，下設辦公室，負責領導和協調全國的房改工作。隨后，國務院相繼批準煙臺、唐山等城市的房改方案，主要內容是按照提租和補貼持平的原則，大幅提高租金，同時給予相應補貼。在總結試點城市經驗的基礎上，1988年召開了全國第一次房改工作會議，形成了以提租補貼為核心的第一個全國性的房改方案。1990年，全國共12個城市、13個縣鎮和一批企業出臺了以提租補貼為主要內容的房改方案。由于提租補貼的幅度趕不上物價上漲，大幅度提租又面臨財政、企業的困難及居民承受能力問題，以提租和補貼總量平衡為基本思路的房改政策在執行中遇到了較大阻力。針對這種狀況，1991年6月，國務院發布了《關于繼續積極穩妥地推進城鎮住房制度改革的通知》，提出了采取分步提租、交納租賃保證金、新房新制度、集資合作建房、出售公房等多種形式推進房改的思路。同年10月，第二次全國房改工作會議確定了租、售、建并舉，以提租為重點，“多提少補”或“小步提租不補貼”的租金改革原則，指出房改“貴在起步”。總體上看，1991年之前，房改處于起步和探索階段，取得了一定成效，為以后改革的綜合推進積累了許多寶貴經驗。

努力推進城鎮住房制度改革

1992年，黨的十四大明確要求“努力推進城鎮住房制度改革”。為了貫徹落實十四大精神和《中共中央關于建設社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，根據國務院領導同志的指示，從1992年底開始，國務院房改領導小組進行了大量調查研究，召開了上百次座談會，分別聽取專家學者、實際工作者和地方政府負責同志以及國務院相關部門近2000名同志的意見。在此基礎上，1993年11月，召開了全國第三次房改工作會議，確定了“出售公房為重點，售、租、建并舉”的新方案。1994年7月，國務院印發《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，明確住房改革的根本目的。當時的主要內容可以概括為“三改四建”，即：住房建設投資由國家、單位統包的體制改變為國家、單位、個人三者合理負擔的體制；把各單位建設、分配、維修、管理住房的體制改變為社會化、專業化運行的體制；由住房實物福利分配的方式改變為以按勞分配為主的貨幣工資分配方式；建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系；建立住房公積金制度；發展住房金融和住房保險，建立政策性和商業性并存的住房信貸體系；建立規范化的房地產交易市場和發展社會化的房屋維修、管理市場，逐步實現住房資金投入產出的良性循環，促進房地產業和相關產業的發展。

1994年12月份，建設部，國務院房改領導小組，財政部制定了《城鎮經濟適用住房建設管理辦法》。為了加快城市住宅建設及解危、解困步伐，1995年初，國家以成本價向中低收入家庭出售安居住房，推動了福利分房向市場化的轉變，使住房短缺的狀況得到了緩解。1997年，城鎮新建住宅投資達3319.67億元，是1980年的25倍；城鎮人均住宅建筑面積達到17.8平方米，是1978年的2.65倍。但是，43號文件提出的貨幣化改革沒有取得突破，在存量住房逐步進入新體制的同時，新建住房又不斷進入舊體制。

部分地區房價漲幅過快和市場秩序混亂等問題日益突出

我國城鎮住房體制開始進行根本性變革

1997年開始，為應對亞洲金融危機影響，保持經濟平穩增長，迫切需要擴大內需，培育新的經濟增長點。考慮到住宅建設產業關聯度高、對投資和消費的帶動效應明顯，而且經過多年的改革開放和經濟發展，城鎮居民的住房支付能力明顯提高，改善住房的愿望又較為迫切，中央決定把加快住宅建設作為擴大內需、促進經濟快速發展的重要舉措。在充分調研論證的基礎上，1998年，國務院印發了《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》，果斷決定停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系；發展住房金融，培育和規范住房交易市場；加快住房建設，促進住宅業成為新的經濟增長點。文件首次提出建立面向城市最低收入家庭的廉租住房制度，對原有的住房政策進行了進一步的完善和發展。23號文件的出臺，標志著我國城鎮住房體制開始進行根本性變革。

1999年，國務院頒布了《住房公積金管理條例》，住房公積金制度開始全面建立。同年，國務院辦公廳轉發了建設部等部門《關于推進住宅產業現代化提高住宅質量若干意見》，要求加快推進住宅產業化，實現住宅建設的“四節一環保”。在一系列的政策措施的推動下，市場配置資源的作用得到發揮，城鎮居民住房觀念發生轉變，以住宅為主的房地產業快速發展，對于拉動經濟增長和提高人民生活水平發揮了重要作用。

不斷完善住房制度促進市場健康發展

房地產業快速發展過程中，市場發展不平衡、房地產投資增長過快、供應結構不合理、部分地區房價漲幅過快和市場秩序混亂等問題日益突出。針對這些問題，國家采取了加強房地產調控的一系列政策措施。2003年，國務院印發《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》，提出堅持住房市場化的基本方向，更大程度地發揮市場配置資源的基礎性作用；以需求為導向，調整供應結構，滿足不同收入家庭的住房需要；加快建立和完善適合我國國情的住房保障制度；堅持加強宏觀調控，努力實現房地產市場總量基本平衡，結構基本合理，價格基本穩定。隨后，國務院辦公廳又出臺了多個有關房地產調控的文件，防止房地產市場大起大落。

在商品住房市場快速發展的同時，由于一些地方經濟適用住房定位不明確，出現了單套面積過大、供應對象控制不嚴等問題，受到了社會輿論的批評，造成社會上對經濟適用房認識不統一。2003年到2006年，經濟適用住房建設數量大幅下降，加之房價上漲過快，城鎮中低收入家庭住房困難問題越來越突出。2007年，黨的十七大提出讓全體人民住有所居；國務院印發了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，明確解決城鎮低收入家庭住房困難是各級政府的重要職責，要求進一步建立健全廉租住房制度，改進和規范經濟適用住房制度，并提出了到“十一五”期末，全國廉租住房保障范圍由城市最低收入住房困難家庭擴大到低收入住房困難家庭的目標。此外，還要求加快集中成片棚戶區改造，積極推進舊住宅區綜合整治，多渠道改善農民工居住條件。這個文件的下發，標志著我國在發展房地產市場和做好住房保障的關系認識更加深刻，在堅持市場化方向的同時，更加重視履行政府的住房保障職能。

2008年，為了應對國際金融危機，中央把保障性安居工程建設作為拉動經濟增長的重大舉措。今年1月，國務院辦公廳印發了《關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》，要求落實地方各級人民政府的責任，增加保障性住房和普通商品房有效供給，同時抑制投資投機性的住房需求，加快推進保障性安居工程建設，力爭到2012年末，基本解決1540萬戶低收入住房困難家庭的住房問題。今年政府工作報告進一步要求堅決遏制部分城市房價過快上漲勢頭，繼續大規模實施保障性安居工程，支持居民自住性住房消費，倡導住房租賃消費，滿足人民群眾的基本住房需求