農村基層政權組織合法性資源的變化及其分析

陶振

(武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢，430072)

人類社會對合法性問題的認識和探討源自古希臘的哲學和政治學傳統，思想可謂源遠流長。近代以來，西方政治哲學史的主流思想更是一部探討政治制度合法性的學說史。布丹的君主主權說，霍布斯的利維坦，洛克的契約論，孟德斯鳩的論法的精神，盧梭的公意說等本質上都是對合法性問題的探討。不過，明確把“政治的合法性”當作一個核心概念進行表述的是德國著名政治社會學家馬克斯?韋伯。韋伯從經驗事實的視角出發，認為合法性不過是對既定政治體系的穩定性，亦即人們對享有權威者地位的確認和對其命令的服從，開創了合法性研究的經驗主義先河，并提出了三種類型的合法性基礎理論：一是基于傳統的合法性，即傳統合法性；二是基于領袖人物超凡感召力之上的合法性，即個人魅力型的合法性；三是基于合理合法準則之上的合法性，即法理型合法性。

經驗主義的合法性理論把合法性基本理解為公眾對政治權威的認可和支持。依據被統治者是否相信、是否贊同某種統治，來確認統治的合法性，凡是被大眾所相信的或贊同的、能保持大眾對它的忠誠和支持的就是合法性統治。這種以大眾是否贊同的經驗作為合法性存在的基礎代表了對合法性概念的最一般、最普遍的認識，也是合法性研究中的主導范式。經驗至上的研究取向偏重事實本身而不大關心價值判斷的理性標準，亦即將被統治階級的相信、贊同與否，作為合法性的標準，而缺乏對有效性基礎的說明，缺乏對大眾的贊同、認可的依據的說明，從而陷入了“歷史解釋的無標準性”。只要群眾對政權支持和忠誠，就有合法性，不管這個政權是什么性質的，以及通過什么手段來贏得群眾的支持和忠誠，顯然，經驗主義的合法性概念是有缺陷的。鑒于此，哈貝馬斯對經驗主義的合法性理論進行了深刻的批判，提出“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值”。[1](206)強調合法性的存在不在于得到認同的“事實”而是被認同的“價值”。哈貝馬斯的合法性概念不是單純建立在公眾認同的經驗分析基礎上，而是強調合法性賴以存在的價值基石，代表著合法性研究從經驗主義向規范主義的回歸。規范主義的合法性概念建立在美德、正義等價值基礎上。一種統治是否合法，不依賴于大眾對它的相信、贊同或忠誠，只要它是符合人類永恒的價值標準，即使它得不到大眾的贊同和支持，也是合法的。如果說經驗的合法性理論偏重于人們對于現存政治秩序的認同和信任的事實性問題，那么規范的合法性理論更加強調的則是判斷某種政治統治是否具有合法性所持的客觀標準的價值性問題。[2]

經驗主義與規范主義的分歧反映出工具理性與價值理性之間的張力，規范主義看到了經驗事實的非理性局限但也陷入了價值上的絕對主義之虞。哈貝馬斯正確的看到了兩種研究取向的片面性并力圖將經驗主義和規范主義結合起來，指出合法性資源是一種系統性資源，強調符合價值規范基礎上的支持和忠誠。規范理論與經驗理論的分歧僅是對合法性基礎的來源認識不同，但都肯定合法性是一個政治體系存在、穩定和發展的基礎和前提。合法性是一種系統性資源，不僅需要公共組織的權力來源和行使符合一定的外在形式和程序，更要有內在的道義價值。

我國農村基層政權組織是國家在鄉鎮一級設立的政權機關，是國家權力在鄉村的代理人。從組織形態來看，包括鄉、村兩個層級，鄉政權組織的核心主要是鄉黨委、政府以及人大；村級政權組織主要包括村黨支部、村民委員會、民兵連、婦聯、共青團等組織，其形成有一定的國家法律依據，具有一定的資源管轄與分配權，因此有一定的政權性，是國家基層政權發揮作用的基礎。作為宏觀政治關系在基層的延伸，農村基層政權組織的顯著特征表現為黨政二元的權力結構，其首要任務是推行基層治理，保證國家方針政策的貫徹落實。本文以歷史發展為線索，試圖揭示出不同歷史時期我國農村基層政權組織合法性資源的變化與特點，為新時期加強農村基層政權建設提供歷史參考與經驗啟示。

一、建國初期的權威型資源(1949～1958)：軍事勝利、民主建政與經濟績效

建國后的地方政權建設始于土地改革，國家通過暴力強制性的方式改變了傳統鄉村社會存在的不平等的階級基礎，封建地主作為一個階級被消滅了，解除了農民對地主的依附關系，實現了從未有過的身份自由和人格平等。地權均化的改革實現了耕者有其田的目標，使新政權在鄉村社會獲得了廣大貧苦農民的強有力支持，國家政權力量得以順利進入鄉村社會。土地改革不僅顛覆了傳統等級結構，而且隨著以階級斗爭為內核的革命性新政治話語的輸入，村落政治文化和社會價值觀被重新建構，過去處于村莊社會結構底層的貧苦農民成為村莊和國家的主人，他們有了在政治上翻身與當家做主的感受。[3]這種政治地位和社會心理的巨大變化，構成了基層公眾對新政治秩序的強烈認同和信任來源。

新中國成立初期，民主建政的原則在農村基層政權建設的過程中體現得尤為明顯。土地改革過程中特別注意充分調動基層群眾的積極性，堅定不移的走群眾路線，通過廣泛開展“訴苦”教育以提高農民的階級覺悟，在此基礎上將廣大農民、特別是貧雇農，組成了聲勢浩大的群眾隊伍，同地主展開激烈斗爭，保證土地改革的順利進行。可以說，土改不僅是一次地權分配的經濟過程，也是一次激發農民政治熱情、提高政治參與意識的政治教育過程。

土地改革完成后，鄉級政權組織開始以普選為中心的民主建政建設。中央要求各地通過擴大代表名額的方法，逐步將鄉農民代表大會或鄉農民代表會議普遍過渡為鄉人民代表會議，代行人民代表大會職權，選舉鄉長、副鄉長和鄉人民政府委員，組成鄉人民政府委員會，鄉人民代表由直接選舉產生，實行代表普選制、任期制和罷免制。1950年政務院通過的《鄉(行政村)人民政府組織通則》規定：“鄉人民行使政權的機關為鄉人民代表大會(或鄉人民代表會議)和鄉人民政府。在鄉人民代表大會閉會期間，鄉人民政府即為鄉的行使政權的機關。”[4](279)1954年1月27日中央人民政府內務部發出《關于健全鄉政權組織的指示》，強調鄉政權要便于人民直接行使政權，管理自己的事情，這是一個原則問題。還強調，基層政權的主要任務是領導生產建設，組織人民行使權力。針對上級人民政府直接向鄉人民代表會議，鄉人民政府下命令的作法，規定：縣人民代表大會的決議和上級人民政府的決議，要經過鄉人民代表大會討論再制定貫徹辦法交政府去執行。[5](28)

這一時期的鄉村基層政權最大的特點在于它是由人民直接選舉代表管理的政權，它的全體代表是鄉基層政權的主體。由于鄉建制的規模較小，每個鄉(行政村)少則1500居民，多則3000居民，便于人民直接參政和監督，密切了政府和人民的關系。農民通過民主選舉的方式選出自己的代表組成代表機關來行使權力。農民不僅可以在基層政權中擔任職務，還可以參加各種群眾性組織，在民主建政原則下，農民還可以按照法定程序隨時撤換自己所選出的代表，并通過各種途徑對政府工作提出批評建議。

土地改革喚醒了農民的民主意識和政治參與意識，廣大選民十分重視自己的民主權利，積極參加選舉。根據中央選舉委員會的統計，到1954年6月，除少數暫不進行基層選舉的地區外，全國進行基層選舉的單位共為214798個，進行基層選舉地區的人口共為571434511人，參加投票的選民占登記選民總數的85.88%，共選出 5669144名基層人民代表大會的代表。[6]全國農村基層選舉的勝利完成，改變了以往基層政權權力自上而下的委派式產生方式，建立健全了權力獲取與運作所遵循的規則和程序，解決了基層政權權力來源的合法性問題，使基層政權建立在廣泛的民意基礎上。

與此同時，中共在這一時期對政績資源的開發也極為重視，政績是政權合法性的一個重要來源，良好的政績能為政權提供一定的合法性資源，政績平平則可能瓦解政權的合法性基礎。“三大改造”的成功、“一五”計劃的提前完成等一系列成就構筑了這一時期重要的政績來源，極大地提高了民眾對新政權的向心力，中共贏得了以往任何政治力量都無可比擬的崇高政治威望。1957年農業總產值完成原計劃101%，比1952年增長25%，平均每年增長4.5%。糧食產量1957年達到3900億斤，比1952年增長19%；棉花產量為3280萬擔，比1952年增長25.8%。糧食和棉花年平均增長速度，分別為 3.7%和4.7%。五年內全國擴大耕地面積5867萬畝。1957年全國耕地面積達到16.745萬畝，完成原定計劃101%。五年內全國新增灌溉面積21.810萬畝，相當于 1952年全部灌溉面積的69%。農民的收入比1952年增加近30%。[7]“一五”期間農業生產獲得較大的發展，為農村基層政權的建立和鞏固提供了堅實的績效基礎。此外，以毛澤東為代表的具有超凡魅力和非凡品質的領袖權威也贏得了廣大民眾對黨和政府的高度支持與擁戴。在戰爭年代的特殊環境與復雜形勢下，軍事斗爭的勝利為中共領袖贏得了“人民大救星”的光環，這種高度的信任資源在建國后得以順利地轉化為新政權賴以建立和認可的社會基礎。

總體看來，建國初期農村基層政權的合法性資源是系統性的，既有以經濟績效為中心的政績型權威來源，也有以規則和程序建構為導向的制度資源以及以領袖權威為代表的克里斯瑪式的魅力型權威來源。基層政權合法性的建立“增加了國家(和共產黨)的直接影響，掃除基于財產和地方積累起來的權力之上的權威，把對血親的忠誠轉向對新發展起來的法人團體即集體的忠誠”。[8](488)國家藉此達到了對農村高度整合的目的，使國家權力第一次實現了真正意義上的鄉村社會治理。

二、人民公社時期：領袖權威型合法性基礎的鞏固與動搖

土地改革廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民土地所有制，但土改帶來的過于平均化的生產資料分配方式也使得個體農戶無力承擔起滿足農業生產和生活所需的公共產品供給，而國家財政也有限，不可能短期內在全國范圍內建立起農村公共服務體系。如何幫助土改后農民擺脫延續了幾千年的傳統小農經濟一家一戶分散經營的生產格局，防止新的貧富分化，毛澤東認為：“占國民經濟總產值百分之九十的分散的個體農業經濟和手工業經濟，是可能和必須謹慎地、逐步地而又積極地引導它們向著現代化和集體化的方向發展的，任其自流的觀點是錯誤的。”[9]因此，為了解決勞力、耕畜、農具缺乏的困難，按照自愿互利原則組織起來的勞動互助小組應運而生。隨著農業生產的進一步發展，最初制約農業生產發展的犁、耕牛、水塘等最基本的公共產品得到了解決，但更高層次的公共產品如較大型的農業生產機械、較大范圍的水利設施、新型技術推廣等需求逐漸凸顯，而互助組由于自身組織規模的局限，難以提供這些公共產品。進而更高級的組織形態初級社、高級社相繼誕生，掀起了一股農業合作化的浪潮。隨著農村的組織化和政治化程度日益提高，“政社合一”的人民公社最終產生，不僅在經濟上將分散的農戶組織起來，也將農民的社會生活和家庭生活納入了集體的控制范圍。1958 年 8 月底《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》明確提出：“在目前形勢下，建立農林牧副漁全面發展、工農商學兵互相結合的人民公社，是指導農民加速社會主義建設，提前建成社會主義并逐步過渡到共產主義所必須采取的基本方針”，“人民公社將是建成社會主義和逐步向共產主義過渡的最好的組織形式，它將發展成為未來共產主義社會的基層單位”。[10](508?510)

人民公社制度是中共想快速實現共產主義理想的本質體現，是黨和國家有意識地調整和改造社會基礎的產物。這一時期基層政權的合法性資源更多體現在通過政治運動、階級斗爭、政治學習的方式進行的意識形態教育和灌輸上。“意識形態是具有符號意義的信仰和觀點的表達形式，它以表現、解釋和評價現實世界的方法來形成、動員、指導、組織和證明一定的行為模式或方式，并否定其他一些行為模式或方式。”[11](345)意識形態與合法性往往有著天然的親和力，意識形態的一致和相近能夠以此來解釋和證明統治行為的正當性。利普塞特認為，政治合法性的水平與意識形態的一致性狀況有很大關系，意識形態較高水平的一致化將意味著較高水平的政治合法性。中共歷來重視通過意識形態教育來保持民眾對自身的信任和認同。人民公社，既是農村基層政權機關，又是農村經濟單位，推行“政社合一”原則，實行“組織軍事化”“行動戰斗化”、“生活集體化”以培養和鍛煉農民群眾的集體主義觀念，確保農民的政治信仰和價值取向被高度地統合到社會主義意識形態中。1958年12月，《中共中央關于人民公社若干問題的決議》為中國農民描繪了一幅壯麗的畫卷：勞動力和生產資料在更大的范圍內作統一的、更合理、更有效的安排和調度，工農商學兵、農林牧副漁全面迅速發展，公共食堂、托兒所、敬老院等集體福利事業遍地開花，婦女得到解放，全體人民笑逐顏開。中共主觀建構的人民公社的完美圖景對長期生活在貧困之中的中國農民有著巨大的吸引力，追求人人平等和天下為公的社會是中國歷代勞苦大眾憧憬的夢想，中國幾千年來對“大同社會”的理想與平均主義的追求為人民公社制度提供了深厚的文化認同。同時，為了維持這種高度的認同，中共不斷通過政治運動來促進和維持農村社會被激勵起來的政治熱情。階級斗爭和政治學習是鄉村開展的常見政治運動，那些不服從組織和村干部行為的社員，容易被視為階級敵人，加以批判。通過將階級斗爭擴大化的方式，培植公社社員對基層政權的信仰和忠誠，不斷強化共產主義價值觀和道德觀。經過一系列的政治運動，集體化和共產主義作為國家主流意識形態在鄉村得到了滲透，農民的信念和價值觀與國家保持了一致，這種政治共識使基層政權獲得了有力的意識形態層面的合法性資源。

人民公社運行過程中，毛澤東的個人魅力對基層政權合法性也起到了重大作用。從戰爭硝煙中走出來的毛澤東，以其舉世公認的偉大成就獲得了無以倫比的社會威望，將民眾對他近乎頂禮膜拜式的愛戴成功轉化為實現共產主義遠大理想的神圣信仰，并堅信人民公社就是建成社會主義并向共產主義過渡的最好組織形式。這種不斷高漲的領袖權威推動著公社運動一步步從理性走向瘋狂。公社時期的基層政權慢慢偏離了建國初期的民主建政指導思想，權力開始走向集中。政社合一的人民公社實行“三級所有，隊為基礎”的權力結構，公社、生產大隊與生產隊之間是上下級的關系。同時，根據生產大隊規模的大小和黨員的多少設立黨總支部委員會或者黨支部委員會。黨的八屆十中全會明確指出，人民公社內的黨委員會、總支部、支部，是黨在農村中的基層組織，是農村工作的領導核心。

從橫向上看，人民公社實行黨政合一，大隊一級的管理委員會、青年團、婦聯、民兵連等組織全部接受黨支部的領導，黨支部有權為這些組織制定大政方針，并監督它們執行。縱向上看，實行黨支部向黨委負責，黨小組向黨支部負責，嚴格貫徹“下級服從上級，黨服從中央”的組織原則，在黨委和黨支部內，權力高度集中在黨的書記手中。公社時期黨組織的建立，形成了行政權力向黨組織集中，黨組織向第一書記集中的權力結構。在這種高度集中的權力體系下，農民的政治參與是以開展各類政治運動的方式進行的，具有一定的強制性，個體利益需求在集體利益至上的原則面前失去了表達的空間。高度集中的權力結構扭曲了農民正常的政治參與，嚴重阻礙了農村基層民主政治的發展，也削弱了基層政權的合法性基礎，影響了農村政治現代化的發展進程。集體化后的農民，失去了土地的所有權和管理權，成了依附于農村集體的一分子，喪失了基本的經濟自主權。人民公社推行的強制性公共生活和集體生產方式迅速瓦解了農民傳統的生活方式與家族勢力，血緣與地緣的差異被磨滅，取而代之的是生產隊、大隊、公社等科層制的行政區劃。這種用行政命令的方式實現對農村的高度控制和滲透嚴重制約了農民的自主性和發展的多樣性，壓抑了農民的創造熱情，也注定了這種“政社合一”高度集權的治理結構不可能為基層政權提供持久的合法性資源。生產關系的變遷需要以一定的物質基礎為支撐，如果新的生產關系產生的物質基礎還未成熟，無論多么高明的政黨及政府都不可能催生出新的生產關系。人民公社所推行的集體生產方式遠遠超出現實生產力發展的實際水平，使整個農村發展日益缺乏活力，也使基層政權日益喪失重要的政績合法性來源。我們把人民公社時期的農業生產與建國初期頭 6年( 1949～1955)作一番對比，就清楚地發現人民公社時期的農業生產遭到了嚴重的破壞。1978 年我國農業總產值達 1352億元，這一時期(1956～1978)每年遞增 6.8%，比建國初期的頭6年低2.5%。這一時期的糧食產量每年僅遞增2.4%，而同期的人口增長幾乎等同于糧食增長，但其消費要求則更大，因此后22年農村人均糧食消費不及前6年。[12](77)農民作為小生產者，對利益有著天生的敏銳性，食不果腹的農民在現實面前逐漸認識到“一大二公”的平均主義只不過是頭腦中虛幻的美景，開始從政治狂熱回歸到現實理性 。

總體來看，公社時期的農村基層政權主要依賴領袖個人權威和不斷擴大的意識形態運動來維持，人民公社體制超越了現實的生產力發展水平要求，束縛了農民的自主性和創造性，嚴重削弱了基層政權的合法性，最終造成對這種體制的背離。

三、鄉政村治：民主建政的回歸

為克服人民公社“一大二公”的諸多弊端，從1978年開始，中國進行了廣泛深入的農村改革，主要內容是實行家庭承包經營為主的農業生產責任制，打破“三級所有，隊為基礎”的統一經營模式，建立集體統一經營與農戶分散經營相結合的雙層農業經營管理體制。家庭聯產承包責任制從最初為了調動農民的勞動熱情和生產積極性的簡單樸實的想法，逐步上升到土地產權制度層面的改革，對中國農村的社會生產方式、分配關系產生了深遠影響。“包干到戶”取消了生產隊的統一核算與統一分配，農民獲得了承包土地的使用權、生產經營自主權和剩余勞動成果分配權，農村的基本經營單位發生了變化，農戶由公社時期集體組織內無差別的勞動者變成擁有相對自主權的經營者，高度同質化的小農群體開始分化，個體需求差異開始顯露。土地產權制度和生產經營方式的變遷使過去被集體化壓抑的小農的生產熱情重新釋放出來，提高了農業的生產率，掀起了一股農業生產的熱潮。集體和農戶相結合的雙層經營體制不僅具有重大的經濟意義，同時也具有重要的政治意義。“大包干”克服了人民公社“一大二公”不切實際的的制度弊端，適應了現實生產力的發展要求，贏得了基層民眾對這一新制度安排的信任和擁護。基層政權組織作為大包干制度的支持與推動者，在制度變遷過程中順應了主流民意，代表了先進生產力的發展方向，成功地將推動制度變遷與加強民眾對自身合法性認同聯系起來，為基層政權在后公社時代發掘了新的合法性制度資源。

同時，改革開放后中共對基層治理結構進行了重大變革，大力推進基層民主政治建設。在鄉鎮一級建立人民政府，以取代解體的人民公社，在村一級實行村民自治，由村民選舉村委會，實行民主決策、民主管理和民主監督，鄉政府與村委會的關系不再是領導與被領導關系，而是指導與被指導關系，村不再是隸屬于鄉鎮政權的下級組織，而是基層群眾性自治組織。村民自治制度重新界定了國家政權與鄉村社會的權力邊界，國家力量與鄉村社會實現了一定程度上的分離，形成“鄉政村治”的治理結構。

村民自治制度賦予村委會組織一種全新的內容和規范，它將基層政權的權力資源建立在廣泛的社會基礎上。“海選”式授權機制將村級組織負責人的產生由以前的“指選”和“派選”變為“民選”。權力來源從上到下向自下而上的轉變，增加了基層政權的民意基礎，提高了民眾的政治參與意識和參政議政的能力。民主的力量一旦進村，農村治理結構的民主化轉型勢必不可逆轉，必將按照民主自身運轉的邏輯重構鄉村的權力結構。“兩票制”和“兩推一選制”都是黨的基層組織在民主下鄉后被動進行的選舉方式的創新，基層黨組織的負責人不再通過由過去的行政任命方式產生，需要同時接受群眾民意和黨內選舉的雙重檢驗，從機制上保證選出的干部能更好地為村民——授權者負責和服務，以解決黨的基層組織在新時期自身的合法性來源問題。基層民主政治建設不僅停留在民主選舉的環節上，更是將范圍拓展到民主管理、民主決策和民主監督的全過程中。由此形成了以村民自治制度為核心，同時健全了一系列基層民主管理的措施與辦法，如村民代表會議制度、一事一議制度、村務公開制度、村民民主理財小組等，推動了基層民主政治向縱深發展。

基層民主政治建設的政治意義在于它改變了過去自上而下的單一權力來源和國家對鄉村的政治控制模式，通過制度化的權力授予渠道，強化了村委會和村黨支部權力地位的民意基礎，促進了農村基層治理從行政化向自治化和民主化的轉型。雖然目前基層民主建設尚存有不少制約因素，但不可否認，將農村納入民主軌道是基層治理轉型和新時期加強基層政權合法性建設的內在要求。

總體上看，鄉政村治結構下的基層政權告別了公社時期對平均主義理想的追求，將自身的合法性認同從依賴對意識形態的迷信回歸到現實理性，積極推動基層治理的制度變遷，以民主建政為中心，著力將政權基礎建立在制度化、規范化的民主政治程序上，解決了權力來源的合法性問題。同時，經濟領域的體制變革，調動了基層群眾的生產積極性，解放了農村生產力，為基層政權在后公社時代贏得了合法性的績效基礎。

四、小結

政治合法性是社會公眾基于特定價值和規范而對政治體系產生認可和忠誠的一種政治心理狀態，任何類型和層次的統治行為都離不開對合法性的探討。如果一個國家統治行為的合法性基礎主要來源于領袖權威或片面依賴于政績和意識形態資源，而不是建立在符合人類社會普世價值理念的制度上，那么，一旦遇到合法性危機，其程度會較為嚴重，可能就是整個體系的崩潰。以人民主權說為核心的民主政治理論代表了當代政治現代化發展的正確方向，為我們考察政治合法性提供了制度化的權威資源。我國農村基層政權的合法性資源經歷了從依賴意識形態教育、領袖權威崇拜、經濟績效到民主建政的歷史變化，成功地將短期可變性權威資源轉化為理性的制度化權威資源，鞏固了黨和政府在基層的權威地位。在新的歷史時期，農村基層政權合法性建設的核心在于發展農村基層民主，加強農村基層民主政治建設有利于鞏固廣大農民當家作主的政治地位，有利于加強黨和廣大農民的聯系，有利于維護廣大農民的根本利益。鞏固農村基層政權合法性必須依靠廣大農民，充分發揮農民的積極性，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，不斷增強基層政權的民意基礎，這是建國以來農村基層政權合法性建設的基本經驗啟示。

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