試論城市社區 (街道)新社會組織的黨建工作——以上海長壽路社區 (街道)為例

林立公

(中國社會科學院,北京 100732)

新社會組織是伴隨著改革開放進程而蓬勃發展起來的新的社會組織形式。新社會組織黨建工作對于中國共產黨在歷史新時期增強執政基礎、鞏固階級基礎、擴大群眾基礎具有重要意義。當前,新社會組織黨建工作雖取得了很大進展,但總體上仍然處于起步階段,亟須我們以中國特色社會主義理論體系為指導,及時總結各地實踐經驗,探索在新社會組織中建立黨組織、發揮黨組織作用的途徑。根據對上海市長壽路社區 (街道)的調研,本文認為,對于那些位于城市街道社區、組織規模小、人員少、組織業務與社區居民生活關聯密切的新社會組織而言,由城市街道一級黨政組織具體負責開展黨建工作,實現推進社區建設、培育新社會組織與開展新社會組織黨建工作三者之間的良性互動,是推動新社會組織黨建工作的有效方式。

一、新社會組織黨建工作是當前黨的基層組織建設的一個重要方面

新社會組織主要指社會團體和民辦非企業單位①社會團體,依照國務院 1998年 10月 25日頒布的《社會團體登記管理條例》規定,是指由中國公民自愿組成,為實現會員共同意愿、按照其章程開展活動的非營利性社會組織。它包括學術性社團、行業性社團等社會組織,不包括下列團體:參加中國人民政治協商會議的人民團體;由國務院機構編制管理機關核定,并經國務院批準免于登記的團體;機關、團體、企業事業單位內部經本單位批準成立、在本單位內部活動的團體。根據國務院 1998年 10月 25日頒布的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定,民辦非企業單位是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的,從事非營利性社會服務活動的社會組織。。截至 2009年 9月,“全國依法登記的新社會組織數量已經超過 41萬。其中,社會團體 22.97萬,民辦非企業單位 18.24萬,基金會 1597個。目前,新社會組織仍以每年 10%～15%的速度在發展。”[1]新社會組織已經成為門類齊全、層次多樣、功能互補、覆蓋廣泛、特色明顯的組織體系,成為黨和政府聯系群眾的重要紐帶,是促進經濟健康發展、社會和諧進步的積極力量。

新社會組織中黨建工作已經成為改革開放歷史新時期黨的基層組織建設的一個基本方面,引起中央和各地方黨委的重視。新社會組織的發展與社會主義市場經濟體制的確立和發展密切相關。在黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的目標后不久,黨的十四屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》就提出了新社會組織的黨建問題,指出“各種新建立的經濟組織和社會組織日益增多,需要從實際出發建立黨的組織,開展黨的活動”[2]。1998年 2月,中共中央組織部和民政部下發了《關于在社會團體中建立黨組織有關問題的通知》。2000年 7月,中共中央組織部印發了《關于加強社會團體黨的建設工作的意見》。這些文件對于推動新社會組織黨建工作起到了積極作用。黨的十六屆六中全會作出的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》進一步指出:“推進新經濟組織、新社會組織黨建工作,擴大黨的工作覆蓋面,發揮基層黨組織凝聚人心、推動發展、促進和諧的作用?！辈⑻岢隽藢ι鐣M織要培育發展與管理監督并重,增強其服務社會功能,支持其參與社會管理和公共服務[3]。黨的十七大提出要發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用,增強社會自治功能。

黨的十六大以來,新社會組織黨建工作取得了很大成績。截至 2008年,96.6%具備建立黨組織條件的民辦非企業單位建立了黨組織[4]。總體而言,新社會組織黨建工作尚處于起步階段。與新社會組織的全部數量相比,已經建立黨組織的新社會組織仍然是少數;已經建立了黨組織的新社會組織,仍然有一部分面臨著黨組織如何切實、有效發揮作用的問題。

在總結近年來各地非公有制經濟組織和新社會組織黨建工作實踐經驗基礎上,黨的十七屆四中全會《關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》對于非公有制經濟組織和新社會組織的黨建工作作出了一系列規定。提出加大在新社會組織當中建立黨組織的力度,積極做好在新社會組織當中發展黨員的工作,為新社會組織選好配強黨組織負責人,要求“非公有制經濟組織、新社會組織中的黨組織要圍繞貫徹黨的方針政策、引導和監督遵守國家法律法規、團結凝聚職工群眾、維護各方合法權益、促進健康發展等職能探索發揮作用的途徑和方法”[5]。這一要求說明,在具備條件的非公有制經濟組織和新社會組織已經基本實現黨的組織全覆蓋的條件下,切實發揮非公有制經濟組織和新社會組織當中黨組織的作用,成為該領域黨建工作的重點。

相當數量的新社會組織分布在城市社區。城市社區新社會組織黨建是整個新社會組織黨建工作的基本方面。

社區建設是建設社會主義和諧社會的重要方面。引導新社會組織健康發展、開展新社會組織黨建工作與推動社區建設三者之間存在良性互動的基礎。推動新社會組織黨建工作,要自覺與社區建設和培育、引導新社會組織健康發展相結合。

二、社區建設是當前城市社區工作的主題

社區建設是指在黨和政府的領導下,依靠社會力量,利用社區資源,強化社區功能,解決社區問題,促進社區政治、經濟、文化、環境協調和健康發展,不斷提高社區成員生活水平和生活質量的過程[6]。伴隨著改革的深化,我國城市社會組織結構發生了深刻變遷。一個顯著結果就是,社區在城市社會結構當中的地位逐漸凸顯,在城市發展當中承擔的提供社會服務和公共福利的功能日益增加。新社會組織成為為所在社區居民提供社會服務、推動社區建設的重要力量。

新中國成立至改革開放之前,在計劃經濟體制下,單位和居委會是我國城市社會的兩大基本組織形態。大部分城市居民隸屬于特定的單位,即國家機關、事業單位和公有制的企業。其社會服務和公共福利由各自的單位提供。1954年,我國建立了街道居委會制度。居委會的法定性質是“群眾自治性的居民組織”[7]。但是,在實際運作當中,作為城市居民基層組織的居委會“不同程度地存在行政化管理的現象”[8],在很大程度上成為政府的一級延伸機構。對于占城市居民比例少數的沒有單位的人員,如家庭婦女、待業青年等無業群體,由街道、居委會予以吸納就業、提供基本福利。

隨著城市改革的推進,城市居民與單位和社區的關系發生了巨大變化。原來承擔為大多數城市居民提供社會服務和公共福利職能的“單位”逐漸將這一職能剝離出來,轉移給市場和社會。首先,非公有制經濟組織已經成為吸納城市居民就業的主要載體?！暗?2008年,城鎮非公有制經濟就業人員的比重從1978年的 0.2%增加到 2008年的 74.8%?！薄?0世紀90年代以來,私營個體經濟平均每年創造的就業崗位近 450萬個,占全部城鎮就業人員年均增加量的60%以上?！盵9]非公有制經濟組織與員工關系簡單,從一開始就不承擔為其提供社會服務的職能。其次,“國有企業改革的重要內容是實現職工身份的轉換”,所有員工都成為企業員工或勞動者[10]。國有企業也不再承擔向員工提供社會服務和公共福利的職能,成為單純的經營主體。最后,國家機關和事業單位也不再為職工提供社會服務。這樣,城市社區就取代了單位,成為大多數城市居民生活的重心。街道作為城市基層政府,要在居民委員會協助下,調動各方面力量,承擔起為本轄區內居民提供社會服務和公共福利的職能。

為適應這一變化,我國從 1998年正式開始了社區建設,國務院確定民政部設立基層政權和社區建設司,推動社區建設在全國的發展。2000年 12月,國務院辦公廳轉發了民政部《關于在全國推進城市社區建設的意見》,對社區建設進行深刻論述,作出全面部署。社區建設成為城市基層政府和黨組織的重要工作。黨的十七大報告五次論及社區建設,明確了城市社區建設的目標是“成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。總之,我國社區建設的發端是政府引導社會力量為社區居民提供社會服務。這也是貫穿我國社區建設的一條主線。推進社區建設,是我國城市經濟和社會發展到一定階段的必然要求,是實現好、維護好、發展好人民群眾利益以及建設社會主義和諧社會的重要舉措。而推動社區建設,就要發揮存在于城市街道社區的數量龐大的新社會組織的積極性,以解決城市居民對社會服務的需求與政府提供社會服務資源相對不足的矛盾。

三、城市社區建設的興起為依托社區的新社會組織提供了發展空間

有相當數量的新社會組織植根于城市社區,與社區居民的生活息息相關。社區的新社會組織的主體是民辦非企業單位。一方面,民辦非企業單位主要從事養老服務、職業培訓、幼兒教育等行業,具有滿足社區居民需求,提供社區服務的潛力;另一方面,這些組織目前普遍發展水平較低,自身生存面臨一定困難。因此,在政府與提供社區服務的民間組織之間,政府起到支持、培育的作用,鼓勵、引導民間組織積極參與社區服務,在社區服務中發展自己。如果城市基層政府調動得當,社區內的新社會組織就是社區建設的重要力量,可以在一定程度上緩解社區居民社會服務需求與政府服務資源不足之間的矛盾。2007年,國家發改委、民政部聯合印發《“十一五”社區服務體系發展規劃》總結了社區建設的形勢,肯定了新社會組織(社區民間組織)的積極作用,指出:“新型的社區服務機制逐步建立。傳統的由基層政府和居委會獨立提供服務的格局有所改變,社會企事業單位、駐區單位、社區民間組織、社區居民共同參與社區服務的局面正在形成?！鄙虾Ｊ虚L壽路社區 (街道)的經驗印證了這一判斷。

就全國而言,上海的社區建設開展得比較早。1991年,國家民政部提出了社區建設的概念;1994年,上海就率先開展了包括社區服務、社區管理、社區工作、社區自治等在內的全面的社區建設實踐。通過社區建設,企業剝離出來的社會服務職能與社會管理職能比較順利地轉移到了街道辦事處及其所屬社區[11]。與民政部把社區定位居民委員會統轄的居民區不同,上海市把街道辦事處管理的范圍作為社區,建立起以街道辦事處為中心的城市社區建設體制。該體制賦予街道辦事處以諸如設置社區服務中心等事業單位、監督區級政府職能部門派出機構工作狀況、審批社區民間社團的權責,賦予居委會對居民小區進行行政管理和有關社區服務的部分權責,既增強了基層政府對社區內新社會組織的影響力又便于政府為增加社區服務而培養和扶持公益性、志愿性新社會組織。通過政府購買服務的方式,為社區居民提供多樣化、專業化、高質量的公共物品。從而,既為社區居民提供了公共服務,又培育引導了新社會組織,調動了新社會組織參與社區建設的積極性。

在社區黨工委和街道辦事處的支持和扶助之下,順應社區內新社會組織的自我服務、自我管理的要求,在社區 (街道)內成立性質同樣為新社會組織的“民間組織服務中心”,專門開展社區內新社會組織培育、引導新社會組織參與社區建設,協助街道基層政府開展新社會組織的監督、管理和服務工作?！懊耖g組織服務中心”的組織形式,是上海市發揮新社會組織的社區建設功能的制度性創新。

2002年 8月,長壽路社區 (街道)率先成立了“民間組織服務中心”。長壽路街道位于上海市普陀區內環線內的繁華商業區。社會組織數量多是長壽社區的特點之一。其轄區內有養老院、幼兒園、婚姻介紹所、職業技能培訓學校、慈善超市、藝術創作室等民辦非企業單位、市區級社團和群眾團隊 200多個。同其服務、管理的對象一樣,長壽社區的“民間組織服務中心”的性質是民辦非企業單位,是不以營利為目的的社會公益性組織。其登記管理機關是普陀區社團管理局,業務主管部門是街道辦事處。“民間組織服務中心”的決策機構是由民間組織的代表組成的理事會。其組成方式和工作規則都具有自我管理、自我服務的性質。同時,作為政府派出機構的街道社區在其中起到主導作用。政府承擔起全部日常運作資金和場地,中心主任也由街道社區推薦并得到民間組織代表的認可。其基本工作內容包括:扶持培育社區民辦非企業組織和群眾團隊,整合社區民間組織資源為社區居民和組織提供公共服務,協助街道社區向民間組織購買公共服務,社區群眾活動監督預警。“民間組織服務中心”成為聯系社區 (街道)辦事處黨政機關與社區新社會組織的橋梁和紐帶。

四、把城市社區新社會組織黨建工作融入社區建設和新社會組織培育之中

“民間組織服務中心”的成立,為社區內新社會組織黨建工作創造了載體?！吨泄仓醒虢M織部關于進一步加強和改進街道社區黨的建設工作的意見》指出:“新經濟組織、新社會組織大量涌現,迫切需要依托街道、社區黨組織加強這些組織中的黨建工作,不斷擴大黨在城市工作的覆蓋面?！盵12]以民辦非企業單位為主要形式的城市市區新社會組織,往往具有人員流動快、組織自身存在周期短、黨員人數少等特點,因此,難以單獨建立黨組織,即使建立了也難以保持穩定并發揮作用。而“民間組織服務中心”以新社會組織自我服務、自我管理為基本工作內容,既得到社區(街道)內新社會組織的認同,植根于新社會組織,又得到社區黨工委和街道辦事處的有力扶持,是一個穩定的組織機構,便于系統、全面地開展城市社區新社會組織黨建工作。

城市社區新社會組織黨建工作,是城市社區黨建工作的內容之一。胡錦濤同志在黨的十七大報告中要求,落實黨建工作責任制,全面推進包括城市社區、新社會組織在內的黨的基層組織建設,“優化組織設置,擴大組織覆蓋,創新活動方式,充分發揮基層黨組織推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用?！盵13]為推進城市社區黨的建設,上海市構建了以社區街道黨工委為中心的社區區域性大黨建格局。在這一格局當中,社區街道黨工委統籌協調轄區內各級各類單位的黨建工作,使社區黨工委得以整合社區內各個黨組織的力量,增強了黨在社區建設當中的凝聚力、戰斗力和創造力。上海市社區 (街道)黨工委設立一組兩委:社區行政黨組、社區綜合黨委、社區居民區黨委?！懊耖g組織服務中心”黨組織隸屬于社區綜合黨委,在其直接指導下開展轄區內新社會組織黨建工作。2003年 4月,長壽路社區 (街道)成立了上海市第一個民間組織服務中心黨總支。黨總支根據社會組織的不同特點,采取屬地、屬業相結合的原則,重點是幫助符合條件、但尚未建立黨組織的社會組織,盡快建立各種形式黨組織,開展黨的工作;對不具備建立黨組織的社會組織,實行黨的工作的全覆蓋;對黨組織健全、隸屬關系明確的社會組織,在不改變原組織隸屬關系的情況下,同時參加社區社會組織黨組織的活動。2003年,中心黨總支在民間非企業組織上海利明職業技能培訓學校建立了第一個獨立黨支部。位于長壽社區范圍內的M50創意園區在海內外享有一定知名度,許多海外游客都要參觀。2007年,在這個匯集 17個國家和地區以及國內 10多個省市的 500多名創意工作者、130多家創意機構的創意園區,成立了由 8名黨員組成的黨支部。目前,中心黨總支下設群眾團隊聯合黨總支 1個、獨立黨支部11個、聯合黨支部 1個、臨時黨支部 9個。實行黨建工作聯席會議制度,定期溝通民間組織情況。同時,還采取成立黨小組、設立黨建聯絡員、成立黨建工作聯絡站等形式,進一步推進社會組織黨建網絡化的深入發展,使社會組織黨建工作橫向到邊、縱向到底,全面覆蓋整個長壽社區。

《中共中央組織部關于進一步加強和改進街道社區黨的建設工作的意見》指出:“堅持把服務群眾作為街道、社區黨建工作的重要任務?！边@對于城市社區新社會組織的黨建工作具有指導意義。在社區黨工委和街道辦事處的支持下,民間組織服務中心黨總支圍繞著為社區居民提供社會服務、培育引導新社會組織健康發展的任務,開展新社會組織黨建工作。力爭通過黨建工作實現社區建設與新社會組織健康發展的良性互動。在社區 (街道)黨工委的領導下,民間組織服務中心黨總支通過在每一個新社會組織的黨建聯絡員,及時了解社區內新社會組織的情況;通過黨建聯席會議,研究新社會組織發展中遇到的困難,研究社區居民的需求,引導新社會組織通過服務社區居民的渠道解決自身的發展難題。一方面,社區黨工委開展社團進社區活動,為轄區內新社會組織制作宣傳板、印發招生簡章和宣傳材料,給新社會組織頒發通行證、列席證和許可證,使之便于接觸社區居民,獲得社區居民的認可,融入社區生活;另一方面,結合政府購買服務,引導新社會組織發揮各自優勢,通過職業技能培訓為社區居民提供切實服務,或者吸納待業居民就業。服務于社區居民、服務于社區新社會組織的工作方式,增強了新社會組織中黨組織的凝聚力和戰斗力。

新社會組織黨的建設是改革開放歷史新時期出現的基層黨建的新課題。就城市社區當中的民辦非企業單位來說,在產權性質、經營方式、存在周期、人員流動性等方面都具有自己的特點。在這一類新社會組織中建立黨的組織、開展黨的工作,不能簡單采用傳統黨建方式,而必須從其實際情況出發探索行之有效的新方法。上海市長壽路 (社區)街道在這方面的探索至少給我們以下幾點啟發:第一,把城市社區新社會組織黨建工作與城市社區建設相結合,與培育引導新社會組織健康發展相結合,以黨建為切入點,以政府購買服務為基本方式,支持引導新社會組織服務社區居民,在參與社區建設過程中拓展自身發展空間。第二,城市基層黨委和政府扶持建立社區內新社會組織自我管理機構,依托這一機構建立穩定的新社會組織黨組織系統,以這一組織體系為主體,在居民區黨組織的配合下,向每一個新社會組織派遣黨建指導員,實現社區內新社會組織黨的工作全覆蓋。第三,新社會組織中的黨組織以服務社區居民、支持新社會組織健康發展為重要任務,其切實的服務是增強黨組織在城市社區居民和新社會組織中的凝聚力和影響力的重要源泉。

2002年 12月 23日,新華社播發了《支部建在樓上、黨建落到實處》一文,介紹了上海以社區黨建為載體,抓好新經濟組織、新社會組織黨建工作的做法。胡錦濤同志對此作了重要批示:“這份材料很好,如實地反映了新經濟組織黨建的情況,既有經驗總結,又有問題分析,現在需要在實踐中進行探索,總結帶有規律性的東西,再用來指導新的實踐。”[14]這一批示對于新社會組織黨建工作具有指導意義。面對新社會組織黨建的新課題,我們要以中國特色社會主義理論體系為指導,不斷總結各地實踐經驗,推進新社會組織黨的建設。在新社會組織這一領域,做到哪里有群眾,哪里就有黨的工作;哪里有黨員,哪里就有黨組織;哪里有黨組織,哪里就有健全的組織生活和黨組織作用的充分發揮。

[1] 學習實踐科學發展觀活動將在新社會組織中展開[EB/OL].http://www.gov.cn/jrzg/2009-09/16/content_1419269.htm.

[2] 中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/71387/71588/4854612.html.

[3] 中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定[EB/OL].http://theory.people.com.cn/GB/40746/4933605.html.

[4] 中共中央組織部.2008年中國共產黨黨內統計公報[N].人民日報,2009-07-02.

[5] 中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定[M].北京:人民出版社,2009.27.

[6] 民政部關于在全國推進城市社區建設的意見[EB/OL].http://www.hb.xinhuanet.com/zhuanti/2007-05/22/content_10089513_3.htm.

[7] 城市居民委員會組織條例 (1954年 12月 31日全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過)[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/10/content_4275.htm.

[8] 民政部關于在全國推進城市社區建設的意見[EB/OL].http://www.hb.xinhuanet.com/zhuanti/2007-05/22/content_10089513_3.htm.

[9] 中國概況·勞動就業[EB/OL].http://www.gov.cn/test/2005-07/27/content_17736_2.htm.

[10] 徐勇.社會動員、自主參與與政治整合——中國基層民主發展 60年研究[J].社會科學戰線,2009,(6).

[11] 徐永祥.城市社區建設的體制創新與社會工作[J].探索與爭鳴,2004,(12).

[12] 中共中央組織部關于進一步加強和改進街道社區黨的建設工作的意見[N].人民日報,2004-11-22(2).

[13] 高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗 [EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/106155/106156/6430009.html.

[14] 童強.上海樓宇黨建工作五年回眸[J].上海黨史與黨建,2007,(12).