“三農”問題現象、危害及其解決方案

周 毅,徐 靜

(1.中國科學院,北京 100088;2.中央社會主義學院,北京 100081)

“三農”問題現象、危害及其解決方案

周 毅1,徐 靜2

(1.中國科學院,北京 100088;2.中央社會主義學院,北京 100081)

“三農問題”特指中國的農村、農業和農民問題,核心問題是農民問題,具體表現在農民利益嚴重受損、農業生產效率低下、農村面貌落后。這既是國際超級難題,又是中國城市化首要問題,后果危害嚴重。解決“三農”問題的有效途徑是,進行體制創新,合理調整結構,推進城鄉統籌發展,走城鄉一體化的人口城市化道路,完善“農民工”社會養老保險制度,建立公正、公平的法制秩序,倡導“民生”、“民權”、“民主”。

“三農”問題;現象;危害;解決方案

一、“三農”問題的含義和現象

“三農”指農村、農業和農民。“三農問題”特指中國的農村、農業和農民問題,集中表現為“農民貧困、農村凋敝、農業萎縮”導致的社會問題。解決“三農問題”,其實質是解決農民增收、農業增長、農村穩定,是關系我國近 14億人口的國計民生大問題。“三農問題”表現具體描述如下。

(一)農民利益嚴重受損

農民問題是“三農問題”的核心問題。

第一,農民收入增長緩慢。不合理的戶籍制度產生人身依附關系,忽視農民利益,排斥農民分享城市改革成果。美國農民人均年收入 10萬美元,高于國內人均 5萬美元水平;1997年至 2009年,中國農民人均純收入年均僅增長 4.0%,比 1979年至 1996年年均增長 16.0%回落 12%,呈逐年下降趨勢,遠低于全國平均水平。

第二,“三無”農民處境艱難。農民難以同城市居民享受平等的基本公共產品。例如,城里孩子接受義務教育由國家承擔經費,而農村卻由農民自己承擔經費,不公平的政策導致中國的文盲、半文盲主要分布在農村,使得農民就業更加困難。再如,大中城市隨意擴大面積,征用農村土地,農民被迫失去賴以生存的田地,淪為公開失業。目前,我國失地農民逾2000萬。全國享受最低生活保障線的群體中,約有20%是失地農民,成為“種田無地,上班無崗,低保無份”的“三無”人員,生活處境艱難。在國債資金使用方面,對比城市與農村:近五年國家在 6600億元的國債中,僅為農、林、水等安排建設資金 2800億元,而其中真正用于農業、農村的資金則更少。農產品價格持續下跌,鄉鎮企業吸納勞動力能力下降,農民收入增速下滑。

第三,“農民工”邊緣化。“農民工”是一個帶有歧視性的自相矛盾的稱謂,是指有農村戶口和承包的土地,但離開戶籍所在地,帶著“黑戶”身份從事非農產業的“邊緣人”,是一個權益容易受到侵害的弱勢群體。“農民工問題”是指農民進城從事非農工作,為所向往的城市作出貢獻,卻未被城市認同接納改變農民身份,游離于產業邊緣、城鄉邊緣、體制邊緣和主流社會之外,由此所產生一系列的社會問題[1]。在城鄉二元格局下,“農民工”與市民的勞動就業及社會保障制度界限分明,“農民工”具有城鄉雙重屬性,雖然實現職業轉變和地域轉移,但缺乏身份、生活方式和市民素質的轉變,只是“準城市(化)人口”。“農民工”多集中于勞動密集型行業,所從事的往往是臟、累、險、重粗活,工作量大,強度高,勞動時間長,環境艱苦,流動性強,安全條件差。工資低,拖欠現象嚴重;職業病和工傷事故多;培訓就業、子女上學、生活居住等方面困難重重;經濟、政治、文化權益缺乏社會保障,易引發社會矛盾。

(二)農業生產效率低下

農業問題集中表現為農民種田效益低,產業化程度低,農產品短缺,勞動資源嚴重浪費,農民權利難以保障。

第一,農業生產疲軟局面積重難返。農業資源流失,農村市場份額下降,農產品不適應市場需求矛盾突出。自中國加入世界貿易組織后,農業面臨更加嚴峻的壓力與挑戰。中國農業就業人口約占全部就業人數的 50%,生產產值約占國內 GDP的 15%～17%;美國農業勞動力僅有 350多萬,占全部就業人數的 3%,生產產值約占美國國內 GDP的 10%。中國人均可耕地遠低于美國,用稀缺的土地資源生產價值不高的產品值得商榷。

第二,農業生產方式及其組織形式落后。隨著經濟和社會持續變革,家庭聯產承包責任制越來越不適應現代化大生產的需要,其自身缺陷和弱點不斷暴露。一是組織形式松散,產業結構調整缺乏剛性。二是資源配置分散,生產資料浪費嚴重。三是信息流轉不暢,農產品科技含量低。四是集體經濟薄弱,基礎設施建設滯后。

第三,生產力及其農業要素結構落后。一是勞動手段落后。傳統農業生產工具沿襲至今,仍占據主體地位,現代化農業機械普及率低。二是勞動對象落后。土地產權不明晰,不能按比較優勢實現自由轉移,使農業難以在土地優化重組基礎上規模經營。三是農民在工業化和城市化過程中,沒有合理補償的合法權利,農民利益受到侵害,以土地為基礎和依托的農業發展受到土地產權限制。四是農業勞動者素質較低。

(三)農村面貌落后

農村問題集中表現為農村面貌落后,經濟貧困,衛生環境差,社會治安亂,文化教育條件差,農村公共產品總量不足、結構失衡、渠道分散等問題突出。農村落后于城市的局面仍未得到根本改觀,城鄉差距擴大,對整個國民經濟負面影響深重,與建設和諧社會目標不相適應,主要表現在四個“錯位”[2]。

第一,貢獻與受益錯位。據統計,僅 2004年至2009年,農業各稅為國家財政累計增加收入 8058.9億元。但由于公共產品供給上的城鄉差別政策,農村公共產品主要靠農民自籌解決,造成城鄉公共產品供給水平的巨大差異。占全國總人口近 60%的農村居民僅享用 20%左右的醫療衛生資源,農村中學生享受到的國家中學教育經費僅占 38%,城鄉社會保障覆蓋率之比高達 22∶1。

第二,需求與供給錯位。農村公共產品的供給,大多由各級政府按照自己的意愿提供,農民缺少實質性參與,導致供給與需求脫節,嚴重影響供給效益。2008年,農村居民消費支出中增幅最大的是交通和通訊,其次是醫療衛生。這說明,農民對交通道路、醫療衛生的公共產品需求增長很快。但在實際供給中,在全國 104.3萬公里的沙石路面、土路面及無路面土路中,農村竟占有 88.5%的比重;農村每千人擁有的病床數僅為城市的 32.9%。

第三,財權與事權錯位。農村中本應由政府提供的公共產品,往往以農民為主承擔。鄉鎮財政不堪重負,村級負擔過重。

第四,政府職能與市場功能錯位。部門分割、職能交叉的格局未得到根本改變,重經濟管理、輕社會服務的思想嚴重,公共服務職能尚未全面履行,政府越位與缺位并存。

二、“三農”問題的危害

“三農”問題既是國際超級難題,又是中國城市化的首要問題。其危害嚴重:造成農業危機,鑄釀社會問題,影響政治穩定,引起社會動蕩,擴大城鄉貧富懸殊,加重就業壓力,延緩城市化進程,制約和諧社會建設。

(一)國際難題

“三農”問題,并非中國特有的歷史難題,是世界上發展中國家、新興工業化國家甚至發達國家都面臨的國際難題。我國作為發展中的農業大國問題更多,解決難度更大。近半個世紀以來,由于普遍的“工業和城市”傾向,使原本屬于弱勢產業和弱勢群體的“三農”問題更為棘手,甚至釀成農業危機。印度就曾在高速推進工業化中同時發動“綠色革命”,采取扶持小農政策,以解決農業和糧食不足問題,在甘地總理任期內卓有成效。韓國曾大力推行“新農村發展運動”,日本和法國的農業高補貼也盡人皆知。中國多年來為解決“三農”問題苦心積慮,從大搞農田基本建設、推廣水稻雜交到“農業八字憲法”,不斷調整生產關系,由互助組到合作社,再到人民公社,然而收效甚微。

(二)影響政治穩定

歷代封建王朝都是由農民起義推翻的,當代一些落后國家政權不穩大都與“三農”問題、吃飯問題直接相關。“三農”問題過去是中國革命的根本問題,現在也是現代化建設的根本問題。由于農村人口占中國總人口的 3/4,因此,其生活狀況體現全國總體人口生活狀況,農業發展直接影響國民經濟發展,是實現現代化的最大挑戰。

(三)導致社會問題

自改革開放以來,農村實行統分結合的家庭聯產承包責任制,推動了農村產業化進程,同時,中國農業產品開始面對外國農業大國競爭,單一的家庭生產單位無力進行市場競爭,第一次出現農民“手里有糧賣不出”的現象。鄧小平南巡講話后,中國經濟起飛,與同期總體經濟發展相比,第一產業發展程度遠不及第二、第三產業的發展。農業人口過多導致生產能力過剩,農民種田效益低,投入減少,農業生產積極性下降,商品化需求不足,人均占有資源過少,制約收入增長,加劇土地兼并,迫使大量農民工群體為了謀生向城市流動、聚集,引發“民工潮”。但城市難以提供足夠的就業崗位,人口基數龐大導致沉重的財政壓力,形成惡性循環,從而使“三農問題”擴大為全國性社會問題。一波未平,一波又起。“民工潮”尚未平息,“民工荒”問題又在 21世紀初期浮出水面。

(四)擴大城鄉貧富懸殊

據國家統計局等 11個部委抽樣調查,平均每個鄉鎮黨政內設機構 16個,158人,超過正常編制 3倍;平均每個鄉鎮下屬單位 19個,290余人。嚴重超編的吃飯人頭給農民帶來沉重壓力,一部分政府機關背上沉重債務,入不敷出,是農村濫收費的根源之一。另據國家統計局公報,2008年中國大陸城鎮居民人均可支配收入 15800元,農村人均純收入 4700元,二者比例為3.33:1(2006年為 3.28:1);而 1985年城鎮居民人均工資 690元,農村人均純收入 397元,二者差距為1.74:1, 24年間城鄉收入差距擴大 85%。農村基尼系數由1978年的 0.2124擴大到 2009年的 0.3361,增幅過快,遠遠大于城市的增幅(0.16～0.295)。

(五)加重就業壓力

據測算,中國的土地最多只需要 1億農業勞動力,而目前農村勞動力約有 5.5億,以吸收 1.2億計,依舊有近 3億剩余勞動力。以目前人口增長速度和提供的勞動機會來計算,至少在 40年后,依然面臨勞動力過剩、就業壓力沉重的問題。農村無法消化眾多的勞動力,只能向城鎮轉移,因此,如何解決 3億農業剩余勞動力與日俱增的就業壓力問題,成為中國人口城市化面臨的難題。

(六)動搖經濟基礎

“三農”問題是制約國民經濟全局性的問題。農業仍是我國國民經濟基礎,也是工業化和人口城市化的基礎,馬克思指出:“超越于勞動者個人需要的農業勞動生產率,是一切社會的基礎。”[3]顯然,如果農業和農村不能提供足夠糧食、棉花等基本生活資料,那么,工人無法做工,城市居民也難以從事非農產業,工業化和人口城市化則是空談。

(七)延緩城市化進程

農業問題是改革開放前制約人口城市化的基本因素。一方面,糧食及其他農產品短缺限制農業人口轉化和城鎮人口增長;另一方面,通過工農產品“剪刀差”,農業為工業化提供資金積累,農業剩余多寡影響到工業投入和工業化進程,進而影響城市化進程。自1958年開始的三年“大躍進”,工業和城市膨脹,接著三年自然災害,農業減產欠收,工業立即下馬,整個經濟負增長,城市人口“上山下鄉”,五年緩不過勁,教訓深刻。改革開放后,農業對城市化制約因素減弱,農業快速增長是 20世紀 80年代以來城市化快速推進的動因,特別是 20世紀 90年代后,中國經濟發展階段發生變化,工業化依靠工業自身積累,人口城市化由此走出農業發展制約階段。用占世界 7%的耕地養活占世界21%的人口,30年間中國人口增加2.7億,人均糧食占有量卻從 300千克增加到 400千克,解決了近 14億人口的溫飽問題,而且保證工業發展。如果沒有農業支撐,工業化和城市化則難以發展。

(八)制約和諧社會建設

我國農業生產力落后,勞動生產率低,農民收入偏少,農村購買力弱,國內需求不足,“三農”問題和農業基礎問題遠未解決。必須清醒地認識到,沒有農民的和諧,就沒有全國人民的和諧;沒有農村現代化,就沒有國家現代化。“三農”問題是建設和諧社會的重點和難點。

三、“三農”問題的解決方案

打破城鄉二元體制,摒棄城鄉分割的發展思路,突破就城市化論城市化、就“三農”論“三農”的片面做法,將加快城市化進程和解決“三農”問題有機結合,走城鄉一體化的人口城市化道路,實施農村工業化和城市 (鎮)化,使農業和農村剩余勞動力轉向城鎮和城市及第二、第三產業。從制度和結構兩個層面入手,推進制度再造和結構轉變,建立公正、公平的法制秩序。

(一)推進城鄉一體化的人口城市化道路

第一,城鄉一體化既非推行城鄉一樣化,也不是把所有農村都變成城市,更不是使城市再恢復為農村,而是要逐步改變城鄉二元結構,使廣大農村地區的群眾與城市居民共享現代文明成果,改善環境,提高生活質量。

第二,城鄉一體化是人口城市化發展的高級階段,不可能一蹴而就。城市發展不平衡,農村發展也不平衡。發達地區的城市和農村,其現代化程度高于欠發達地區。如珠江三角洲和長江三角洲就是城鄉一體化的范例。目前,上海郊區國內生產總值占到上海的1/3,工業產值更占到 1/2左右。張江高科技園區、安亭汽車城、寶鋼及漕涇化學工業區等上海四大工業基地,都布局在郊區。效區的城、鎮、村交叉其間,城市貼進農村,農村緊靠城市,形成城鄉一體化格局。廣州有 193個“城中村”,“村文化”與“都市文明”相融。小城鎮的城鄉一體化,更為生動和具體。浙江省義烏市,以小商品城聞名于世。1988年設義烏市,到 2009年,城區已發展到 40萬人,構成一個中心和三個副中心的網絡式城鎮體系。1998年至 2009年,義烏市每年投入城市基礎設施建設資金 20多億元。建成中心城區至各鎮、鎮與鎮之間的快速通道,形成“十分鐘經濟圈”,城市輻射功能日益增強,城市化已形成由點到面、由城區向農村擴展的趨勢。

第三,城鄉一體化的人口城市化道路,是以城鄉協調發展為目標,以體制和政策的城鄉統籌為基礎,切實糾正城市偏向和財政偏向,給農民以公平的國民待遇、自由的發展空間,建立地位平等、共同進步的城鄉社會經濟發展新格局。“三農”發展與城市發展結合的城鄉互動、城鄉交融的人口城市化進程,是大量農民變市民、人民收入不斷提高、生活質量日益改善的過程,也是城鄉互動的現代化過程。

(二)合理調整結構

逐步調整產業結構、就業結構和城鄉結構。伴隨產業結構變化,農業在整個國家經濟中所占比重越來越小;伴隨就業結構變化,農民在整個社會勞動者總量中所占比重也越來越少,從非農產業中取得的收入與日俱增;伴隨社會結構變化,農村社區日益向城鎮社區轉變。

第一,大力推動城市建設,加快城市經濟結構調整,優化非農業經濟產業結構,實現資源優化配置。

第二,引導農村剩余勞動力合理有序流動,加快集中向城鎮和第二、第三產業轉移,從創造有效的就業崗位和農村人均資源占有量兩個方面提高收入。推動農村土地相對集中,為農業專業化和規模化經營提供基本條件,從而降低農業生產成本,提高農業勞動生產率。

第三,擴大城市對農產品需求,為農產品提供廣闊市場,拉動農業向商品化和市場化發展,促進自給性農業向市場性農業轉化,推動農產品生產優質化,促進農業生產結構高級化。一是推進農業結構調整,發展優勢產業。二是增加對農業和農村投入,包括良種基地建設、農田水利投入、農業科技成果推廣、農民技術培養等,降低加入世貿后農業風險。三是深化糧棉流通體制改革,積極推行“公司 +農戶”模式,農民按訂單安心生產,公司負責銷售。

(三)進行體制創新

第一,深化戶籍制度改革,淡化戶籍影響,徹底取消農業與非農業戶口之分,剝離各種不合理的戶籍制度規定,消除戶籍制度所產生的人身依附以及對進城農民的各種歧視。

第二,改革勞動就業制度,打破進城農村勞動力與市民在勞動就業制度上的界限,建立城鄉統一就業制度,健全統一、開放、競爭、有序的城鄉一體化勞動力市場。

第三,變革土地農轉非制度,使失地農民分享土地開發帶來的部分收益,順利轉為市民,減少城鎮建設中的城鄉利益摩擦。

(四)完善“農民工”社會養老保險制度

第一,“農民工”是一個權益容易受到侵害的弱勢群體,解決“農民工”問題是加快人口城市化的戰略任務。在工業化、城市化加快發展階段,越來越多的富余勞動力將逐漸轉移出來。大量“農民工”在城鄉之間流動的就業現象在我國將長期存在,“農民工”生活工作面臨的一系列問題也將長期存在。

第二,完善“農民工”社會養老保險制度,既有利于社會結構轉型,也有利于推進農業規模化經營,實現農業低效率向高效率轉變,為解決“三農”問題創造條件。

第三,改變“土地是農民保障”的片面認識,有效區分農民工、農村人口和城鎮職工的社會養老保險。針對農民工社會養老保險參保率低、退保率高的“一低一高”現象,根據不同農民工群體,分步驟、分階段、分類別、分層次推進與城市化水平相適應的社會養老保險體制改革,逐步建立健全農民與市民、各種所有制企業職工平等一致的、覆蓋全社會的包括養老保險、失業保險和醫療保險及最低生活保障等在內的社會保障體系。

(五)建立公正、公平的法制秩序

第一,在全社會建立保障窮人基本生存的“安全網”。在城鄉普遍建立醫療保障制度,對窮人就醫提供保障性補貼。

第二,改革農村教育投資體制,改變教育投入渠道。改變農村教育由鄉鎮財政負擔局面,將農村教育費用列為省級或中央政府財政支出范圍,并在農村率先推行九年制義務教育制度。制訂針對低收入者培訓計劃,免費提供專業技能培訓,幫助低收入者提高就業和自我創收能力。

第三,啟動和利用財稅經濟杠桿調整利益格局,建立農村公共財政體制。調整財政稅收政策和收支結構,消除城鄉不平等的二元稅制結構,實行城鄉統一稅收制度和統一個人所得稅征收政策,免除全國特別是中西部地區和貧困地區的農業各稅,給農民以休養生息的機會。

第四,力爭農民有更多的發言權和決策權。把“農民”首先認定是國家“公民”,是社會的“人”、社會的“民”,而不單純是農業、農村的“農”。要從根本上解決農民“民生”問題,必先維護農民的“民權”;要維護農民權利,必先爭取農民的“民主”。“求民生”、“維民權”、“爭民主”,是解決“三農”問題的關鍵所在。

第五,以絕大多數人的權利為基礎建立法律制度。一是在政治上要有發言權,完善選舉法,體現絕大多數人的意志和選擇,即民主政治;二是經濟上財產有保障,每增加公民一分錢稅收,政府花任何一分錢都必須經過討論;三是追求人身自由,不受隨意監禁,即倡導“民生”、“民權”、“民主”。

[1]宋林飛.城市化進程中農民工問題研究[J].江蘇社會科學,2006, (2).

[2]董峻,姚潤豐.農村落后于城市源于四個“錯位”[N].大連日報, 2006-07-05.

[3]馬克思恩格斯全集(第 1卷)[M].北京:人民出版社,1972.

責任編輯:王文京

S0

A

1002-0519(2010)02-0104-05

2010-02-21

周毅,男,中國科學院城市環境研究所教授,博士生導師,蘭州大學經濟學院在讀博士;徐靜,女,中央社會主義學院教務處處長。