區域公共危機治理的邏輯基礎與機制構建
——基于利益衡量的視角

□ 全永波

區域公共危機治理的邏輯基礎與機制構建
——基于利益衡量的視角

□ 全永波*

區域性危機頻發存在著一種機制上的誤區,危機治理理應關注區域中的公共利益、個體利益和區域利益等利益因素。需要對區域公共危機治理領域進行利益層次的分析,以利益衡量方法確定區域公共危機的治理路徑,通過構建區域危機治理的社會參與機制、利益平衡機制,發揮各治理主體的動能,形成一種區域性危機合作與協調治理的有效模式。

區域治理;公共危機;利益衡量

我國社會經濟的發展逐漸呈現出區域化發展的態勢,區域性公共服務一體化、地方政府的公共治理是公共管理實踐的系統行為,但始終面臨著區域性公共危機的深刻影響。就公共危機本身而言,受地理環境、地質條件、危機性質等影響,一些重大自然災害和公共危機事件也大都呈現出了明顯的跨區域特征,事件本身跨越了多個行政區域,需要區域內政府共同應對①滕五曉,王清,夏劍雨微.危機應對的區域應急聯動模式研究[J].社會科學,2010(7):63-68.。隨著危機治理理念的深入,區域公共危機治理需要關注區域內的治理需求,區分危機治理范疇內的利益層次,進而構建區域危機管理的治理模式與協調機制。

一、區域公共危機治理的邏輯基礎

區域公共危機已成為我國區域協調發展過程中難以回避的現實課題,我國區域公共危機治理只是在特定時間和特定領域內依賴于行政主導方式的強力推動,以政府單向度、半封閉式管理為主實現的府際合作,形成的仍然是以政府部門為核心、以倡導性會議和論壇為主要形式的高度分散化、碎片化應對格局,其整體效能不高、應對能力有限、難以有效治理區域公共危機②向良云.基于共生理論的區域公共危機治理[J].四川行政學院學報,2009(4):49-51.。危機從管理到治理的理論演進本身是一種進步,地方政府推動下的危機管理模式也試圖去適應治理視角下的各利益主體的需求,但體制的因素制約著這種治理模式的形成。在這種情況下,在區域危機發生的前后對利益問題的梳理和提煉,應當成為危機公共政策的邏輯基礎與重要路徑。

(一)區域危機治理的現實困境

理論上說,各種危機事件大都起源于地方,都爆發在一定的區域內,地方由此理應成為危機的第一反應者。同時,基于利益認知的需要,公共危機的擴散性要求危機發生地、危機的影響地區和部門形成共同應對危機的共識。但是在實踐中,這種共識還遠未形成。首先是管理原則的碎片化。2007年我國頒布實施的《突發事件應對法》確定對于突發事件的管理實行分級管理、屬地管理為主的原則,并實施分類管理。這種規定從制度設計上來講具有一定的合理性,但是也造成了在突發事件管理中各地方政府和部門缺乏配合,推諉扯皮、相互掣肘的問題①劉超.地方公共危機治理碎片化的整理——“整體性治理”的視角[J].吉首大學學報(社會科學版),2009(2):78.。其次是公共危機治理利益的碎片化。現有公共危機治理體系中,沒有形成統一、協調、科學、合理的利益分配機制,導致很多需要跨地區、跨部門合作完成的治理行為,由于參與者擔心得不到合理的利益分配而步履維艱。最后是法律規范的碎片化。目前我國涉及到各種公共危機管理的法律為數眾多,但是,這些法律存在較為嚴重的部門立法傾向,部分法律之間不協調、不一致甚至存在著矛盾和沖突。這導致了危機治理的元制度方面的缺陷,使得危機治理參與者的認知整合更為困難。

區域危機治理的碎片化也源于我國對行政區劃的人為切割來治理國家和地方的的“閉合式行政”模式。這種模式在處理同其他各級政府的關系上,嚴格遵循“下級服從上級、地方服從中央”的政治原則,而較少地主動思考如何通過建立一種平等的合作機制。但是,更重要的是,這種自上而下的危機應對往往局限于在公共危機爆發后從“事件層次”做出被動的撞擊式的反應,只能以“運動戰”方式做出一些倉促、亡羊補牢式的反應。缺乏適時解讀環境、捕捉其中的“轉折點”并認識其未來意義的積極性與敏感性,難以對具有高度動態性、非線性和不確定性的復雜社會系統做出預警和前瞻式的反應,從而必將導致整個公共危機治理體系的遲鈍。

(二)區域公共危機的治理需求

區域公共危機治理作為一種社會問題的治理,猶如一般的社會政治問題都存在著一種希望解決問題的追求,這種追求帶有一種理想化的色彩,是一種自我式的應然。按照需求理論,每一種需求,包括物質的、社會的和感情的都可以看做是希望達到滿意的治理效果的一種治理目的。因此,區域公共危機的治理需求也應建立在一個系統之中來理解。

每一個系統至少有兩個對立力量存在,一個力量試圖脫離現存的狀態,而另一個力量試圖維護現存的狀態。除此以外,可能還存在第三種力量,即保持現狀但試圖改良現狀。社會政治問題如此,作為社會問題的區域性公共危機也是如此。作為區域公共危機系統中的復雜性、多樣性和動態性是這一系統的基本特征。如果危機系統的復雜性不受約束,那么這個系統就朝著無序的方向發展;如果動態性不受到約束,那么危機就無法得到定位;如果多樣性不受到限制,則危機系統將解體。就區域公共危機治理的目的而言,這些危機系統的特征就促使區域危機治理有了一個最基本的需求:需要防止無序、無方向和解體。

作為危機治理的整體需求得到滿足需要建立在區域危機的社會層次的現實來解決的。區域危機治理領域是存在危機參與主體的利益層次的,因此從利益主體的視角來看也存在著諸多個體的需求。隨著社會控制能力和技術的不斷提高,有計劃地引導和協調諸多主體的需求在現實中得到不斷加強。個體之間的需求以及個體與政府之間的需求是以何種方式達到協調和平衡,從理性的角度應該是社會的自我管理和自我引導的基礎上得到需求的滿足。然而,具有越來越高的區域危機的動態性、越來越大的復雜性和越來越多的多樣性逐漸威脅了這種需求的自我平衡,強勢政府為主導的利益協調模式成為主流。既然認為對系統層次上的無序、解體和無方向的傾向進行整體危機治理和管理是區域危機需求的重點,那么以強勢政府為主導的需求平衡模式勢必會產生當前如中國區域危機治理的需求困境。這種需求的困境主要來源于作為公共部門的政府既是利益的協調者,本身也存在著作為主體的需求,這個在一定程度上是這個危機系統中的兩個部門:公共部門和私人部門變成了相反的力量而不是相互補充的力量②俞可平.治理與善治[M].北京:社會科學文獻出版社,2000:233.。從私人部門的角度看,公共部門變得毫不相關。危機系統的平衡就會打破。對利益和需求的利益衡量成為必要。

(三)區域危機治理的邏輯起點

就我國危機管理的縱向視角看,應對公共危機特別是跨區域公共危機的應對主體主要是政府。管理者(政府)通過立法、成立專門部門、擴展部門職能、制定應急預案等措施努力將緊急、突發事件納入到政府可控制的范圍之內。由此,自上而下的控制成為政府應對危機的主要目的,是為公共危機的控制理念。在這個基礎上,政府被看作是專業化管理公共事務的“代理人”,民眾不斷地賦予它越來越多的公共資源,直到政府變得無比強大。

然而,隨著對市場失靈,政府的這種自上而下的管理方式,通過運用政府的政治權威和發號施令、制定政策、實施政策的單一向度管理已經不能適應市場的需求,“政府失靈”成為繼市場失靈后的一種現實主義悲劇,人們漸漸承認契約主義框架下專業分工取向的公共行政不足以回應多元、動態的社會需要。在現代社會,任何一個行動者,不論是公共的還是私人的,都沒有足夠的解決復雜多樣、不斷變動的問題的知識和信息;沒有一個行動者有足夠的能力有效地利用所需要的工具;沒有一個行為者有充分的行動潛力去單獨地主導一種特定的管理活動,在公共服務中面臨資源的缺乏或日益加劇的無法管制的環境,政府對其它社會行為者的依賴性正在增強。

作為公共危機治理的主體也是多元化的,因此,多元化的主體必然涉及多層次的利益和治理需求。但這種治理模式勢必打破原先危機處理中的單一權力中心,各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可,就都可能成為在各個不同層面的權力中心。①俞可平.治理與善治[M].北京:社會科學文獻出版社,2000:3.但這些權力在危機應對特別是區域危機管理的權力格局中是存在權力依賴的。進一步說,致力于集體行動的組織必須依靠其他組織;為達到危機化解的目的,各組織必須交換資源、談判共同的目標;交換的結果不僅取決于各參與者的資源,而且取決于游戲規則以及進行交換的環境。因此,從危機治理的理論看,這種治理不是一整套規則,也不是一種活動,而是一個過程,治理的基礎不是控制,而是協調;治理包括持續的互動。這種互動就必然產生利益的矛盾和沖突,需要對危機的協調進行全面梳理。因此,由區域危機治理主體的多層次性導致的利益多元化的分化,要求構建一套完善系統的危機治理和協調機制來整合不同主體的利益,以求達到公共利益、社會利益、制度利益和個體利益不受損情況下的多家共贏的結果。此為區域危機治理機制構建的邏輯基礎。

二、區域公共危機視角下的利益層次與利益衡量

利益問題一直是個復雜的問題。區域公共危機的治理需求矛盾需要對危機系統中的各層次主體及利益進行分類,在此基礎上進行利益衡量是解決治理需求矛盾的有效途徑之一。基于區域公共危機的治理模式其本質是將強勢政府的權力結構進行分化,讓第三部門或者公眾參與危機應對。因此,公共管理的復雜過程是政府與社會之間,不斷分權、放權、還權,乃至最終定權的過程②陳慶云.公共政策分析[M].北京:北京大學出版社,2006(4):249.。區域公共危機的利益層次也是基于權力結構的設置而分類的。

利益層次結構是在利益衡量的法學方法論基礎上建立起來的。利益衡量作為一種法解釋方法論源于德國的自由法學。但利益衡量作為一種法解釋論,是20世紀60年代日本學者加藤一郎在批判概念法學各種弊病的基礎上提出來的。利益衡量論認為法院進行法的解釋時,不可能不進行利益衡量,強調民法解釋取決于利益衡量的思考方法,主張對法律的解釋應當更自由、更具彈性,解釋時應當考慮實際的利益。在處理兩種利益之間的沖突時,強調用實質判斷的方法,判斷哪一種利益更應受到保護③全永波.公共政策的利益層次考量——以利益衡量為視角[J].中國行政管理,2009(10):67.。但隨著多元利益格局的形成,區域危機管理中更多的體現為多元利益主體之間的搏弈。因此,要分析危機治理所面對的利益層次,進而建立和完善利益的約束機制、表達機制和均衡機制,以規范各種利益訴求,形成平衡的利益格局。

(一)公共利益

區域公共危機的主要治理力量是地方政府。地方政府是地方公共事務的管理者和公共產品的最大提供者,國家賦予地方政府危機管理的權力,所以在利益層次上屬于公共利益的代表。但地方政府的組成人員政府官員同樣會謀求自身利益的最大化,進而演變為地方政府的個體利益化傾向,所以政府具有雙重利益的特征,所以亞當·斯密把地方政府稱為“理性經濟人”。盡管他們具有反映公共利益和提供公共產品的功能,但由于“經濟人”的自利性使地方政府之間往往為了謀求單位、部門及個人利益而互相爭奪大量的信息和公共資源,進行地區封鎖、地區大戰,損害應有的合作關系。另一方面,“經濟人”的理性使得地方政府在進行公共資源的開發和利用時往往會進行成本和收益的計算比較,并以此引導他的行為選擇。當其行為所付出的代價遠遠大于其收益時,他將會放棄當前的選擇,最后不可避免地上演了一出“公地的悲劇”。①彭婷婷.跨區域公共危機治理下地方政府合作存在的問題及對策分析[J].管理觀察,2009(5):38.

(二)群體利益

根據利益衡量的需要,有學者把利益分為“當事人的具體利益”、“群體利益”、“制度利益”(即法律制度的利益)和“社會公共利益”②梁上上.利益的層次結構與利益衡量的展開——兼評加藤一郎的利益衡量論[J].法學研究,2002(1):56.。當事人的具體利益、群體利益、制度利益和社會公共利益形成一定的層次結構。區域公共危機的發生往往會引起群體性公眾的利益影響,群體利益更多的表現為介于公共利益和個體利益之間的一種折中利益。如群體公眾共有的物質利益、精神利益和制度利益等。具體地說,群體利益是聯系當事人利益與制度利益、社會公共利益的橋梁。因為民事主體雙方地位平等,極易陷入當事人雙方的具體利益的細微衡量之中,在利益取舍上產生“保護誰的利益可以或不保護誰也可以”的境地。群體利益具有把當事人的具體利益“放大”的功能,能結合制度利益和社會公共利益作出保護與否的判斷。區域公共危機治理中對群體利益的關注能有效化解因為利益的層次糾結而引發的突發性事件。

(三)個體利益

即單個主體包括法人、公民和其他社會組織的個體利益。從民法角度講,當國家作為普通民事主體出現時,也應是各私權利益的關系中的主體。這其中所有權主體利益是最主要的、基本的。區域公共危機中的個體利益考量是危機治理的關鍵。作為危機協調機制構建的重要領域,個體層次的利益往往是許多群體性公共事件發生的主要原因。個體的自利性沖動在所有的社會主體的利益主張中最為強烈。這類主體是信息和公共資源占有最少的,因此追求社會公平、分享社會資源成為個體利益追求者的主要動因。個體利益與社會公共利益的二元結構中應該如何看待層次問題呢?換句話說,當二者出現沖突時,哪一種利益更優先呢?保護一種利益不能以犧牲社會公共利益為代價。尤其當區域公共危機發生的時候,社會公共利益更應優先受到保護。當然,并不意味個體利益在任何情況下都要無條件地作出讓步,社會公共利益必須被證明是必要的,至少是合法的才能對抗個體利益。

(四)區域利益

隨著區域治理在各國的推廣,區域間圍繞利益展開競爭與合作,已經成為一種社會常態。基于危機治理的區域沖突,關鍵也在于區域利益的存在。區域利益是經濟全球化、區域經濟一體化、城市化、信息化等外部條件影響下逐漸形成的,它是以區域為核心的利益視角,以地方政府利益、區域局部利益、區域性經濟實體和個體利益為主體的利益綜合體。各個利益主體通過各種機制不斷地表達自身利益,并與其它利益主體進行博弈。但是,不同利益主體發育的程度、博弈的能力和手段是不同的,能力的差異的結果使區域獲益存在不均③張可云,吳瑜燕.我國區域利益關系失調的成因探討[J].天府新論,2009(1):49.。

三、利益衡量視角下區域公共危機治理的機制構建

區域公共危機的治理模式具有多樣性,基于利益衡量方法的區域公共危機治理則重在調整區域內利益關系,協調利益沖突,構建利益協調機制等。不同的社會區域在同樣的約束條件下(生產力水平與人口狀況)會表現出不同的利益結構和利益分享機制,改變區域社會關系也就會改變社會利益結構的態勢和社會利益的實現途徑與方式。換句話說,區域利益關系的調整、變革是區域制度變遷的基本動因,制度變遷是內含倫理價值判斷的實現與發展,是維護和變革社會利益關系的基本工具與保障④程宇.區域協調發展的利益治理研究[J].福建行政學院學報,2010(1):33.。在公共危機區域性利益矛盾方面,要加快各地區政府職能轉變,發揮區域性市場機制資源配置的基礎性作用,并發揮不同行政區、不同層級政府之間的民主協商和非政府組織的參與作用,從而調動中央政府、地方政府、非政府組織等不同主體的積極性,提高區域利益機制的回應性和效率。

(一)治理需求視野下的利益平衡

既然利益衡量是一種價值判斷的方法,那么在區域公共危機發生時衡量利益沖突、平衡利益關系時必然要杜絕簡單認定利益的方法,如在利益衡量時,即使是多數人利益,也不能以侵害一種權利本身所包含的哪怕是輕微利益為代價。這里不僅僅是一個經濟問題,更重要的是其中包括著極為重要的基本價值取向。

危機治理必然涉及個體利益與社會公共利益,在這個二元結構中應該如何看待層次問題呢?換句話說,當二者出現沖突時,哪一種利益更優先呢?保護一種利益不能以犧牲社會公共利益為代價,在現代社會中,這已是一個常識,即社會公共利益因直接影響著社會的健康發展,更應優先受到保護。當然,并不意味個體利益在任何情況下都要無條件地作出讓步,社會公共利益必須被證明是必要的,至少是合法的才能對抗個體利益。

由于利益主體的利益需求是具有多樣性和無限性,所以必須綜合利益衡量的方法,比較務實的路徑是從社會基本價值觀視角協調。社會基本價值觀念指一定社會意識形態當中占據主流地位,并已發展為成熟的、固定的道德信念及價值觀,它能夠決定社會絕大多數人的行為選擇方向及行為模式。社會基本價值觀通常包括如法律保護弱者、重視交易安全、誠實信用原則等。從社會基本價值觀角度看,一般觀念是保護弱勢群體,如在土地征用的公共政策制定時就該考慮是否更注重被征用者的個體利益,因此在權利配置時對相對弱者的優先配置也屬于符合社會基本價值觀范疇。除此之外,權利位階理論也是危機治理的理論基石,在所有權利沖突選擇中,生命權是最高的位階的權利,其他利益不得以生命權的克減來維護制度利益、社會利益。因此,這種利益的平衡是區域危機治理的倫理和法理基礎。

(二)構建區域危機治理的利益主體參與機制

從利益衡量理論分析,區域公共危機治理的各利益主體即社會參與有助于區域危機發生時各利益主體的利益協調和平衡。事實上,這種機制的構建是有現實和理論依據的。公共危機管理理論認為,公共危機治理從來不僅僅是政府部門作為治理主體,社會組織和第三部門的參與是公共治理的特點。同樣,區域危機治理需要區域性社會組織的主動介入。在一定的行政區域內,這種基于一定民族、語言、產業結構之上的社會各組織從社會學的視角看則具有相似性與共通性。區域性的公共危機是一個區域的公共問題,這個問題的發生既是政府管理的需要,危機治理的效果更涉及區域其他組織體的利益。因此,公共問題不僅僅是政府所要面對的問題,區域公共危機是區域性社會組織必須同時面對并參與治理的對象。

區域公共危機治理的社會參與是基于調和政府與民間各自的動機與資源,形成各社會參與主體和政府間的“伙伴”關系,作為一種治理工具而使民眾在議程設定階段扮演有效參與的角色,使政府在決策階段基于互信機制而建立與公民榮辱與共的生命共同體,使社會透過程序透明與責任明確而成為政府過程監督的主要來源。通過社會的不同成員的溝通與互動,達到危機模式下的利益共享,使公民在“政府就是我們的”參與心態下促成政府的創新和改革。這種機制呈現在公民與政府的和諧互動中,從而實現活化資源連結、增強互動倫理、鞏固共享意愿的成效。

(三)構建跨區域利益平衡機制

公共危機視野下的區域利益的存在在一定程度上對區域內的危機治理是有積極意義的,而對跨區域的危機治理有一定的約束。因此,區域危機治理應著眼于社會利益關系的調整,直接針對各社會利益關系問題的挑戰。政府應利用各種方法發現和識別各利益層次沖突和矛盾問題的必要性和重要性,如民意測驗、媒介內容分析、實際調查和文獻研究等,也可以通過一些方法來預測較長時期內可能出現或誘發的問題及趨勢,如歷史分析法、直覺判斷法(判斷其發展趨勢)等,并進而在生產區域利益、分配區域利益、交換區域利益中做出方案的選擇,以減少區域間的客觀差距。

區域政府間的合作和相互援助已經成為各國公共治理中的重要組成部分,是緩解區域利益沖突的重要途徑。無論是從危機爆發和蔓延的角度,還是從提升應對危機的能力和效率來看,區域內各政府間的良好合作都是相當重要的。

區域危機治理還需要著眼于區域整體利益,建立和完善補償機制。區域經濟發展的不平衡性和主體功能定位上的差異必然導致地方的收入差距。特別是產業在區域內的轉移、能源資源的轉移以及環境的保護治理都會改變各地的成本和收益。因此,必須通過完善利益補償機制實現地方經濟利益的再分配,從而實現各方共贏。一個運轉良好的利益分享機制和補償機制,能夠從根本上縮小地區發展差距,提高跨區域合作的穩定性和長效性。

(四)形成區域公共危機治理的網絡架構

事實上,在區域性公共危機發生后,與中央政府的強勢導致效率低下、信息傳遞滯后失真以及資源整合緩慢的現狀相比較而言,地方政府則因其親臨現場并對現實情景的準確把握而具有得天獨厚的優勢。在政府間關系的研究過程中,網絡途徑已經逐漸取代傳統的中央控制模式、地方自治模式而成為一種新的分析范式,各個治理主體即行動者(包括中央政府)都只是網絡結構中地位平等的角色,彼此相互依賴,而不存在占據終極性地位的行動者。

在基于危機治理主體的利益衡量基礎上構建社會參與機制、區域利益平衡機制,這種構建模式是排除了政府間傳統的隸屬關系。他們的關系是多向度的、交織性的,而非等級制中自上而下的直線控制,在組織間結構上呈現出扁平化的特征。這種區域危機的網絡架構將彼此之間的縱向關系由原來的層級權力結構,演變為一種高度復雜、相互協作、共同解決問題的集體行動網絡結構,實現兩者間優勢互補、互相依賴的互動模式。在公共危機的治理過程中需要將地方政府視為公共危機的地方治理體系獨立的行為主體,充分認識到其核心優勢從而將其納入到危機治理網絡之中并置于公共危機治理的前沿陣地,使地方政府領導下的區域危機治理體系在網絡利益的驅使下,具有發揮核心作用并積極突破自身邊界向外界尋求資源與權力協作的沖動與積極性。這種網絡架構將網絡中的成員個體利益與公共利益、社會利益、區域利益進行融合,是基于利益衡量視野下的區域危機治理機制構建的有效途徑。□

(責任編輯:嚴國萍)

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1007-9092(2010)06-0062-06

全永波,浙江海洋學院管理學院副教授,主要研究行政管理、公共治理。