簡論法律援助案件質量監控

王純發 (安徽省法律援助中心 安徽合肥 230016) ■文

簡論法律援助案件質量監控

The Supervision and Control of the Quality of Legal Aid Cases

王純發 (安徽省法律援助中心 安徽合肥 230016) ■文

在法律援助工作中,機構建設是法律援助的基礎,制度建設是法律援助的保證,案件質量是法律援助管理乃至整個法律援助制度得以存續和保持可持續發展的核心和關鍵。提供優質的法律援助服務,保證法律援助案件質量是法律援助工作的生命線。維護好這個生命線,就必須實施并加強法律援助案件質量監控。

法律援助案件質量監控,是指各級司法行政部門和各法律援助機構依據法定的權力,以實現國家的法律援助職能、保障受援人的合法權益為目的,通過檢查、評估、考核和處罰等多種措施,對法律援助案件的辦理質量進行監督和控制的活動。

一、監控的必要性

我國《法律援助條例》第三條規定：“法律援助是政府的責任”。這是我國首次以法律的形式規定法律援助是政府的責任,明確把各級政府建立和實施法律援助制度的責任上升為法律義務。這一規定,表明在涉及法律援助的眾多主體之間的法律關系中,國家與公民之間的法律關系則處于基礎性、決定性地位。落實法律援助的政府責任,首先要求作為各級人民政府監督管理法律援助部門的各級司法行政機關,應當采取多種措施,積極地推動法律援助事業與經濟、社會協調發展。實施法律援助是執政為民思想的體現,實施法律援助主要形式是辦理法律援助案件。把政府的責任落實好,要保證能對受援人提供高效優質的法律服務,就要求對法律援助案件質量進行監控。

辦理法律援助案件的人員 (以下簡稱承辦人)是法律援助服務人員,他們是法律援助的實施主體。我國法律根據中國國情,選擇了以政府為主導、社會力量為補充的法律援助實施體系。因此,我國法律援助的實施主體,包括社會執業律師、法律援助機構和基層司法所的工作人員、基層法律服務工作者、其他社會組織內的法律人員、法律援助志愿者。由此可見,承辦人的分布是廣泛的,人員隸屬關系是多部門的,法律知識呈現多層次的。

承辦人為受援人提供法律服務,一律免收費服務,不得收取任何費用,不得搞有償服務。這是我國法律為保護受援人的合法權益,作出的明確規定。辦理法律援助案件的無償性,與其他法律服務的有償性相比,必然缺乏市場機制的監控,缺乏對承辦人經濟效益上的激勵機制。

承辦人辦理法律援助案件,除法律援助志愿者外,大多數都是履行法定的義務。我國《法律援助條例》規定：“律師應當依照律師法和本條例的規定履行法律援助義務,為受援人提供符合標準的法律服務,依法維護受援人的合法權益,接受律師協會和司法行政部門的監督”。《律師法》規定：“律師、律師事務所應當按照國家規定履行法律援助義務,為受援人提供符合標準的法律服務,維護受援人的合法權益”?！端痉ú筷P于律師和基層法律服務工作者開展法律援助工作暫行管理辦法》規定：“律師和基層法律服務工作者每年應當接受法律援助機構的指派,辦理一定數量的法律援助案件。”

承辦人辦理法律援助案件,往往因為是被動地接受指派的義務,不具有自主選擇的余地,難以充分發揮自己的特長,展示自己的才干。特別是有的死刑指定辯護案件,受援人通常是作案手段極其殘忍,犯罪后果特別嚴重的犯罪分子。如果法院的判決結果對受援人不利,很可能影響社會公眾對承辦人聲譽的評價。在這種情況下,承辦人不僅經濟上毫無回報,本人執業聲譽也毫無回報。

受援人是具備法律援助資格條件并實際獲得法律援助的當事人。受援人既具有普通公民的共同社會屬性,又具有不同于普通公民的特殊社會規定性。按照法律規定,受援人是經濟困難的公民,刑事案件中被告人是盲、聾、啞人或者未成年人,或者是可能被判處死刑的人。顯然,這些人要么在經濟上,要么在身體或者年齡上,要么在案件的性質上,處于不利地位,是社會上的弱勢群體。

綜上所述,法律援助是政府的責任,承辦人的廣泛性、多層次性,法律援助的義務性、無償性、低回報性,受援人的弱勢性等,這些因素使法律援助案件質量面臨著一些基礎性風險,決定了監控的必要性。

二、監控的制度化

要實現對法律援助案件質量的切實有效的監控,就必需建立健全法律援助案件質量監控規章制度,明確規定監控的內容、形式、管理者與被管理者的權利和義務。使監控者與被監控者雙方都有法可依,有章可循,實行制度化管理。目前,我國法律援助案件質量監控的法律制度體系已基本建立。

一是國家法規。我國《法律援助條例》第四條規定：“國務院司法行政部門監督管理全國的法律援助工作?？h級以上地方各級人民政府司法行政部門監督管理本行政區域的法律援助工作。”這條規定的法律援助監督管理,具體包括以下內容：一是法律援助人員的具體工作制度及活動合法性;二是各類法律援助人員是否遵守國家法律、工作紀律和執業道德;三是各類法律援助人員實施法律援助活動的具體情況,其中包括監控辦案質量,提出改進意見,監督程序的合法性等。這是對法律援助案件質量監控的法律依據。

二是部門規章?！端痉ú筷P于律師和基層法律服務工作者開展法律援助工作暫行管理辦法》第四條規定：“律師和基層法律服務工作者承辦法律援助案件,應當接受司法行政機關、律師協會和法律援助機構的業務指導和監督,接受受援人和社會的監督。”明確了對履行法律援助義務的律師和基層法律服務人員的監督和管理,其中當然包括對法律援助案件質量的監控。

三是地方司法行政部門的規定。司法部辦公廳下發《關于“十一五”時期健全完善法律援助規章制度體系的實施意見》要求,省級司法廳局要在 2007年前制定《法律援助服務質量監督管理辦法》?，F在,全國多數省份都制定了關于法律援助案件質量監控的規定,把案件質量監控措施規范化,具體化,使之具有可操作性。例如,2006年 5月 23日公布的《安徽省司法廳法律援助案件質量檢查暫行規定》,具體規定了案件質量檢查應遵循的原則,檢查的范圍、內容、種類、方法以及案件質量的評估標準,獎懲措施等。

三、監控的主體

監控的主體,是指依法有權對法律援助案件質量進行監督和控制的職能機構。根據我國法律規定,監控主體主要是司法行政部門、法律援助機構。

司法行政部門的監控,是指縣級以上人民政府司法行政部門基于行政管理關系,對法律援助案件質量的監督管理。司法行政部門的監控,主要是宏觀方面的監控,如推進制度化、規范化建設,表彰、獎勵先進,行使行政處罰權等。

法律援助機構的監控,是指各法律援助機構對本機構指派或者安排人員辦理的法律援助案件質量進行監督和控制。法律援助的具體組織實施工作,是法律援助機構的職能?！斗稍鷹l例》規定：“法律援助機構負責受理、審查法律援助申請,指派或者安排人員為符合本條例規定的公民提供法律援助。”法律援助機構是法律援助的組織實施者,也是法律援助案件質量監控的主體,是監控責任的承擔者,有義務、有責任保障法律案件的質量,保障受援人得到充分、真實、高效、高質量的法律援助服務。

除此之外,律師協會也是監控主體之一?！斗稍鷹l例》規定：“中華全國律師協會和地方律師協會應當按照律師協會章程對依據本條例實施的法律援助工作予以協助?！甭蓭熉男蟹稍x務,“接受律師協會和司法行政部門的監督”。律師協會的監控,是指各律師協會對律師承辦的法律援助案件質量的監督管理。這種監控,主要是考查律師在辦理法律援助案件過程中,是否恪守職業道德,是否遵守執業紀律,是否勤勉盡責,是否為受援人提供了符合標準的法律服務。這種監控,是對司法行政部門和法律援助機構案件質量監控的協助。

四、監控的形式

法律援助案件質量監控的形式,從總體上可分為過程監控和多方位監控兩大方面。這兩大方面的監控,形成了縱向和橫向的監控網絡,可以使案件質量得到有效的監控。

(一)過程監控是指法律援助案件從審查受理到案件辦理終結整個過程的監控。對受理法律援助案件的監控。法律援助機構收到法律援助申請后,應當進行審查,對于符合法律援助條件的,應當及時受理;對于不符合法律援助條件的,應當書面告知申請人理由。只有嚴把受理案件關,才能使真正需要援助的人獲得援助。這是法律援助案件的第一道程序,是確保法律援助案件質量的基礎,應當嚴格監控?！斗稍鷹l例》規定：“為不符合法律援助條件的人員提供法律援助,或者拒絕為符合法律援助條件的人員提供法律援助的,”依法給予紀律處分。關于受理監控,我省的做法是,各法律援助機構統一審查申請人法律援助申請,申請人填寫法律援助機構統一制定的《法律援助申請表》,主要內容是,申請人基本情況,如姓名、性別、年齡、職業、住址、聯系方法等;申請人在申請事項中的法律地位、援助方式、案情理由;申請人家庭基本經濟狀況及其證明。法律援助機構工作人員受理申請后,進行審查后,填寫《法律援助申請審批表》,提出給予法律援助或者不給予法律援助的審查意見,報主任審批。對于不給予法律援助決定,申請人可以向主管的司法行政部門申請復查,法律援助機構按復查意見辦理。各法律援助機構審查受理案件,一律建立登記薄,統一登記,統一編號,統一使用規定的格式文書,審查材料一律收入案件卷宗。全程實行陽光操作,便于監督檢查。我們在每年的案件檢查時,首先從受理、審查法律援助申請開始檢查,從源頭抓起。

對辦理法律援助案件的監控。辦理法律援助案件就是實施法律援助的具體行為,是體現法律援助案件質量的根本所在。因此,這是監控的重要環節。對這一過程的監控主要有如下形式。

1、跟蹤了解案件進展情況。跟蹤了解的對象,主要是受援人和承辦人。隨時聽取受援人的投訴和情況反映,根據案情要求承辦人報告案件進展情況,目的是督促承辦人按法定程序開展工作,積極調查取證,適時提交訴訟文書,依法推進案件進展,提供高效的法律服務。

2、旁聽案件審理。派員旁聽公開審理的案件,是最直接地觀察承辦人的出庭狀態,也是對承辦人辦案最有效的監督和促進。

3、檢查卷宗。檢查承辦人的案件卷宗,主要是查看案件的立案、受理是否符合規定,承辦人是否完成了辦理案件所必需的調查取證、會見、閱卷、調解、出庭及提交辯護詞、代理詞,有無拖延或者無故終止法律援助的行為,卷宗材料是否符合有關的歸檔要求等。

4、結案審查。《法律援助條例》規定,承辦人案件結案后及時將案件有關材料送交法律援助機構歸檔,法律援助機構必需按照有關案件歸檔的規定,嚴格審查,符合要求的才準許歸檔,不符合要求的,要求承辦人補充和糾正,直到符合要求。

(二)多方位監控是指監控主體根據包括受援人在內的社會各界對承辦人提出的意見,進行案件質量的監督和控制。應當采取多種方式收集各方意見,主要方式是開辟監督舉報渠道,如設置舉報信箱、公開舉報電話、電子郵箱等;分別召開參與案件的各方人士座談會;向受援人、法官、檢察官、警官發放法律援助案件質量監督卡、意見征詢函等。這些意見主要來源于以下方面。

1、受援人。受援人是法律援助案件的直接受益人,出于對自身權益的關注,對辦案質量更為關切、更為敏感,他最能直接感受到承辦人的工作態度和工作效果。暢通受援人表達意見和投訴的渠道,隨時聽取受援人的意見,是進行質量監控的重要方式。

2、司法機關。作為司法機關中的直接辦理案件的法官、檢察官、警官,諳熟法律,直接與承辦人接觸,可以從職業和法律角度,對承辦人的服務質量作出評判。

3、旁聽群眾。旁聽案件審理的群眾,由于各自的感受和視角不同,對承辦人的表現往往能夠提出獨特的看法,也是一種很好的公眾監督。

4、新聞媒體。新聞媒體的輿論容易引起社會的關注,因此受到當事人的重視,其對承辦人的監督作用不可低估。

以上的監控形式,就是我省在案件質量監控方面的主要做法。我省在要求各法律援助機構日常監控的同時,每年在年終階段,發文要求各法律援助機構對全年辦理的法律援助案件質量進行一次全面檢查。各法律援助機構自查自糾后,將結果書面報送省司法廳,省司法廳在此基礎上,組織檢查組在全省范圍內進行巡回抽查。抽查采取上述縱向和橫向兩方面形式,其中側重于查閱卷宗,召開參與案件各方人士座談會,聽取受援人意見等,并將抽查的意見當即反饋給被查的法律援助機構及承辦人。全省抽查結束后,檢查組將抽查情況進行認真總結,形成書面意見,通報全省法律援助機構,以表彰先進,批評后進,總結經驗,提出解決存在問題的對策,推動法律援助案件質量更上新臺階。

五、監控的目標

監控要得到的目標,就是《法律援助條例》和《律師法》規定的,“為受援人提供符合標準的法律服務”。

關于“標準”的具體內容,司法部下發《關于 “十一五”時期健全完善法律援助規章制度體系的實施意見》中規劃,司法部在“十一五”時期制定《法律援助服務質量標準及評估辦法》,屆時會有明確規定。由于該辦法尚未出臺,當前各地都在實踐中總結了一些經驗,制定了地方標準。安徽省是按照《安徽省司法廳法律援助案件質量檢查暫行規定》的標準進行評估。這個標準分為優良、合格、不合格三等。優良的標準是：依法履行職責,認真完成辦理案件所必須經過的各項程序;認真做好筆錄工作,檔案材料完備;辯護或代理的主要意見被司法機關或者仲裁機構采納;辯護或代理的主要意見雖未被采納,但符合事實和法律,理由充分的;沒有收受當事人的財物等違反道德和紀律的行為;綜合各種反饋意見,案件取得良好的社會效果,較好地維護了受援人的合法權益。合格的標準是：完成辦理案件所必須的程序,檔案材料基本完備;沒有出現無故不按時出庭、錯過訴訟時效等技術性疏漏等情況;沒有收受當事人的財物等違反道德和紀律的行為;代理詞或者辯護詞等法律文書沒有明顯錯誤。不合格的標準是：沒有及時提交證據、辯護詞、代理詞以及其他文書的;因不盡職責而導致出現延誤出庭、錯過訴訟時效等疏漏或失誤;沒有提交檔案或者檔案材料不齊全的;代理詞、辯護詞或者其他文書出現明顯錯誤的。

實現監控的目標,需要采取教育、激勵、處罰的多項措施,鼓勵與引導承辦人提供符合標準的法律服務。

(責任編輯 趙海鷗)