加強法律援助監督管理的思考與實踐

趙志敏(山西省運城市司法局 山西運城 044000)■文

加強法律援助監督管理的思考與實踐

Reflec tion on and Practice of Strengthening the Supervision and A dm inistration of LegalA id

趙志敏(山西省運城市司法局 山西運城 044000)■文

監督與管理是法律援助工作的重要內容,它與組織開展法律援助業務、辦理法律援助案件、依法維護社會弱勢群體合法權益、促進司法公正與社會和諧共同構成了我國現階段完整意義上的法律援助工作。然而由于諸多因素的影響,法律援助監督管理職能長期被弱化,沒有發揮出應有的作用。很多人片面認為,法律援助就是辦理法律援助案件。以此邏輯為基點,我國法律援助監督管理職能到現在為止,市縣兩級仍然由司法行政機關委托法律援助中心代為行使;省級法律援助中心仍兼司行政監督管理權。這種自己服務自己管理,自己辦案自己監督的工作機制,很容易造成行政責任的缺失與不到位,并在一定程度上制約法律援助事業的發展。

一、加強法律援助監督管理的必要性

當前,由于社會經濟正處在快速發展時期,社會利益追逐激烈,分化劇烈,引發出很多深層次利益沖突,并表征為大量的社會糾紛。這是因為一方面隨著社會主義市場經濟的發展,經濟利益主體已轉為多元化,而服務于經濟基礎的上層建筑,諸如法律制度、司法制度、行政管理制度、社會救濟與社會福利制度還沒有完全適應經濟社會的發展,因而沖突在所難免;另一方面,經濟社會發展的同時,拓展了公民的權利范圍。公民的法律需求有了大幅提高,公民的權利內容有了極大豐富,不再是過去僅有的家庭權益和生存權益方面的內容,而是擁有包括民主權利、財產權利、勞動權利、文化權利和社會保障權利等一系列的權利體系。法律援助作為公民的一項基本權利,已受到越來越多公民的追求與運用。據統計,近年來全國法律援助案件每年以接近20%的速度遞增,2009年全國共辦理法律援助案件64萬余件。在援助案件數量需求不斷增加的同時,公眾對法律援助的服務態度、服務質量、服務效率、服務品質和服務效果的要求也越來越高。由此而帶來的是法律援助工作的機構管理、人員管理、業務培訓、業務監督、制度建設、質量評估、后勤保障等方面的行政監管任務越來越重。雖然我國法律援助制度在設立時是將監管體制和服務體制相分離的,但在實際工作中,大多數司法行政機關通過自行授權,將法律援助的行政監督職能賦予法律援助中心代為行使。目前,省級以上法律援助中心由于援助業務有限,矛盾沖突不是很大,但監督管理工作還是受到一定程度的影響;而市縣兩級法律援助中心由于身處基層一線,尤其是縣級法律援助中心,本身就承擔了繁重的受理、指派與辦案任務,而要讓他們再來承擔同樣繁重的行政監管職能,的確是勉為其難。

我市現有14個法律援助中心,全部為全額撥款事業單位。我市法律援助工作大致經歷了三個發展階段:1997年～ 2001年為第一階段,當時我市沒有成立法律援助中心,法律援助工作由市局律師管理科和各律師事務所承擔;2002年～ 2005年為第二個階段,當時全市14個中心已全部成立,但辦案數量每年徘徊在500件左右;2006年至今為第三階段,市局法律援助工作管理科經市編辦批復正式成立,監督和管理職能也由市編辦行文劃歸市司法局。由于加強了法律援助監督管理工作,法律援助年辦案一舉突破了2000件,年受援人總數達到3萬余人,年辦案達到當地總人口萬分之四,年受援人總數達到當地總人口萬分之五十一的工作任務。實踐證明,在當前條件成熟的地方,先把市一級援助中心的業務權與行政權分開,由司法行政機關行使,對于適應社會發展需求,擴大法律援助受援面,提高法律援助辦案質量和社會效益具有明顯的好處和作用。一是解決了援助中心抓監督管理時間不夠、人手不足、職能交錯、疲于應付的問題。二是解決了援助中心自己辦案、自己監督、缺乏透明、缺乏公正、監管不嚴、監管不力的問題。三是理順了內部關系,增強了監管的權威、效力與效果,解決了監管措施執行不力或不予執行的問題。四是有利于加強法律援助與外部有關單位的業務協作關系,解決法律援助過程中遇到的外部阻力和難題。五是把法律援助工作推向了整個社會。形成了一個以司法行政機關為主,全社會齊抓共管的社會化服務格局,確保了法律援助職能在社會不斷發展變化中的持續有效發揮。

二、法律援助監督管理的重點對象與內容

法律援助監督管理的對象包括:法律援助工作者、律師、公證員、基層法律服務工作者、志愿者、信息員和法律援助中心、工作站、聯絡點、法律服務機構,以及一些社會團體、學校、科研機構、行政管理部門、企事業單位內部設立的,為困難群眾(職工)提供法律援助的工作部門。法律援助監督管理的內容包括:法律援助的法律法規和政策的執行情況、業務監督與管理、人員監督與管理、機構監督與管理、公益活動監督與管理。業務監督管理方面包括:業務程序、檔案管理、辦案質量、經費使用、質量評估、網絡信息、業務報表、理論研討、異地協作、對外交流等;人員監督管理方面包括:政治思想教育、業務培訓、職業道德、執業紀律、群眾投訴、服務態度、服務質量、獎懲與處罰、年度注冊等;機構監督管理方面包括:機構設立、內部規章制度建立、機構規范化建設、財務管理、參與各項活動、業務流程設立、人員設備管理等;社會公益活動監督管理方面包括:社會募捐、社會贊助、文藝演出、項目扶貧、援助基金的管理與使用、募捐(贊助)資金的管理與使用等與法律援助有關的社會公益活動。尤其是通過開展"法律援助便民服務"主題活動,很多省市已把法律援助列為服務民生、服務經濟、服務穩定的一項重要內容和一個重要手段。大量社會實踐證明,法律援助已與構建和諧社會形成十分密切的聯系,法律援助已不是簡單意義上的辦理法律援助案件,而是身兼維護弱勢群體合法權益,維護社會穩定,構建和諧社會三項重任。這是因為法律援助制度是建立社會主義法治國家的必要條件之一,而法治是和諧社會實現與維系的必要社會環境;法律援助是保障司法公正,維護社會正義的有效舉措,而法律公正是社會正義的基本內容,司法公正是社會正義的最后一道防線,遵紀守法是社會和諧的具體表現;法律援助是維護社會穩定的重要機制,而穩定是達到和諧的必經途徑。

法律援助監督管理的對象和內容很多,實踐中要想做到面面俱到既沒有必要也是不可能的。要搞好監督管理工作,就必須根據客觀形勢的發展變化,尋找出當前加強法律援助監督管理的重點和要點。通過重點監督管理,使某一時期內某一個或某一類突出的現象或問題得到糾正或解決,從而帶動整個法律援助事業的健康發展。當前法律援助所面臨的形勢和環境是:一方面經過持續五個五年普法教育,尤其是連續多年開展的法律援助宣傳活動,使廣大人民群眾的法律援助意識日益增強、尋求法律援助幫助的人越來越多;另一方面全國五次法律援助工作會議以來,各級黨委政府已把法律援助事業納入地方經濟和社會發展規劃,把法律援助納入黨和政府主導的維護群眾權益機制,把法律援助經費納入同級政府財政預算,確保了法律援助與經濟社會同步協調發展。

在這樣一種形勢和環境下,法律援助監督管理的重點應該是:(1)領導組織法律援助中心面向社會,服務大局,認真落實"十項便民服務措施",積極開展便民服務活動。 (2)監督指導法律援助機構、法律服務機構和法律服務人員為弱勢群體積極提供法律援助服務;(3)全方位、多角度監督指導法律援助案件的辦理過程,確保法律援助辦案質量不斷提高;(4)全面加強法律援助工作者和法律服務人員服務行為、服務態度、工作作風、職業道德、執業紀律等方面的監督管理,不斷提高辦案效果和社會效益;(5)加強法律援助機構內部建設,健全規章制度,嚴格業務程序,切實開展案件質量評查和案件質量評估工作,定期開展回訪和社會評議工作,認真落實信息管理制度、點援制度、便民服務制度、預約上門服務制度、定期流動宣傳和受理制度、財務管理制度等規章制度,不斷改進工作作風,不斷提高工作效率;(6)加強法律援助組織網絡建設,暢通援助渠道,降低受理門檻,簡化辦案程序,健全服務網絡,引導群眾依法維護自身權益,依法理性表達訴求,形成多元矛盾糾紛化解調處機制,共同促進社會和諧;(7)加強法律援助與公安、法院、檢察等單位的業務聯系,為法律援助創造一個良好的外部環境;(8)制定法律援助中長期發展規劃,引導法律援助事業全面健康快速發展。

三、法律援助監督管理的有效途徑

進入新世紀以來,由于受監管職能和服務職能同時由法律援助中心承擔的不利因素影響,我市法律援助工作遇到了前所未有的阻力和難題。主要表現在:一是重辦案輕管理現象十分普遍,且習以為常。當時的實際情況是援助中心的主任大都由社會注冊律師轉變而來,援助中心又只有一兩個工作人員,援助中心整天忙于辦理援助案件而無暇顧及其他。二是社會法律援助資源得不到有效發揮。由于援助中心養成了自己辦案,不往出指派案件的習慣,造成社會援助資源得不到有效發揮。法律援助辦案數量和其他各項業務指標長期維系在一個很低的數字。三是大量的法律援助案件無法得到及時有效的服務。由于缺乏法律援助知識和簡便暢通的申請通道,許多社會弱勢群體要么因為訴訟而雪上加霜、債臺高筑;要么因為交不起訴訟費和法律服務費而含怨止步、望法興嘆。四是一些行政性會議、活動、安排、措施、要求、目標、任務等往往成為一紙空文,無法得到貫徹落實,導致管理無強制力或管理不到位。

進入新的歷史時期以來,法律援助工作已成為構建和諧和社會的一項基本內容,維護社會穩定的一支重要力量,服務民生的一個社會保障制度,促進司法公正的一個必然要求。一味的墨守成規只能坐失良機阻礙社會的發展。為此,幾年來我們在加強法律援助監督管理方面進行了有益的探索,并摸索出一些成功的經驗。

(一)設立法律援助科,專門從事法律援助監督管理工作

2006年下半年,經過市局領導的多方努力,市編辦終于批復同意在市司法局內成立法律援助工作管理科,并確定了一名正科級職數和四名工作人員編制。法律援助工作管理科的職責是:(1)貫徹執行法律法規政策中有關法律援助的規定和要求;(2)制定本轄區法律援助的發展規劃和操作規范;(3)組織、管理、指導、監督本轄區的法律援助工作; (4)組織開展法律援助對外宣傳、業務調研、理論研討、經驗交流和行業維權;(5)組織開展"12348"法律服務活動; (6)組織、指導社會組織和志愿者開展法律援助活動。法律援助科的成立理順了管理體制、完善了工作機制、提高了辦案質量和工作效率,調動了整個社會法律援助工作的開展。

(二)多策并舉,徹底扭轉法律援助中心重辦案輕管理現象

法律援助是一項社會化法律服務工作,需要得到全社會的廣泛參與與支持。面對越來越多的服務對象群體,僅靠法律援助中心一家或某一個、幾個律師是很難適應社會需求的。幾年來在加大監督管理法律援助中心方面,我們一是利用制定年度工作要點、下發文件、召開會議、領導講話等形式向基層同志反復講明加強法律援助監督管理的重要性和必要性。二是把監督管理作為縣區司法局、法律援助中心以及局長、主任年度目標責任考核的一項內容。要求援助中心每年辦案不得超過當地辦案總數的20%,絕大多數案件要由社會律師、公證員、基層法律服務工作者和志愿者去辦。三是積極協調市編辦和各縣(市、區)黨委政府,采取多種形式為各中心增加正式工作人員,確保每個中心工作人員不少于4人,使主任能從日常事務和辦案中解脫出來,集中精力抓好監督管理工作。四是通過與法院、公安、檢察、財政、檔案等部門聯合發文,為法律援助工作創造良好的社會環境。通過聯合發文,落實《法律援助條例》和司法部有關文件精神,法律援助案件的訴訟費可以免交或緩交;法律援助工作可以提前到偵查階段。五是采取多種形式宣傳法律援助制度。

(三)構建法律援助服務網絡,積極開展非訴調解活動

近年,我們在法律援助的監督管理中加強了推動力度,從2007年開始,我們利用三年時間在全市所有鄉鎮建立了147個基層法律援助工作站;在市縣兩級信訪、工會、婦聯、殘聯、老齡委、勞動和社會保障局、共青團、民政局成立72個行業法律援助工作站;在全市所有行政建制村成立了3310個法律援助聯絡點,每年為群眾辦理非訴調解的案件1100余件。同時,我們還組建了一支430余人的法律援助志愿者服務隊伍和100余人的老年人法律援助服務隊伍,為每個人頒發了證書和微章,每年為社會義務調處矛盾糾紛600余起。我們提出了要把調解優先的原則落實到法律援助工作中,最大限度的采用調解方式辦理基層援助案件。規定民事法律援助案件除非當事人有特殊要求一般均應采用非訴調解方式進行調解,調解不成再幫助當事人進行訴訟。我們把全市所有的民調員納入到法律援助信息員隊伍中來,并從中選拔了一些優秀的骨干發展成為援助志愿者。我們聯合市移動公司創建了"843"法律援助信息服務平臺,哪里需要法律援助,只需向"843"發送一條短信,便可得到快速便捷的法律援助服務。目前,我市非訴調解案件已占到55%。法律援助在我市已做到當天接待,當天決定是否受理,當天指派到承辦人。

(四)推行案卡監督制度

為了有效監督法律援助案件的辦案質量,2006年我們在全市推廣實行了《辦一案、送一法、破一題法律援助案件跟蹤監督表》和《法律援助案件辦案質量監督評議卡》工作制度。2008年又將以上兩表簡化為《法律援助辦案質量監督表》一張表。要求每辦一件法律援助案件就要由承辦單位填寫一張辦案質量監督卡。為了監督承辦人的服務行為,建立了《法律援助案件承辦人監督管理檔案》。凡是承辦法律援助案件的法律服務人員,市司法局都將為其建立一份檔案,如實記錄當年的辦案情況,年底從辦案質量、政治業務能力、執業紀律、職業道德、群眾評議五個方面進行綜合考評。案卡每月由各中心向市局報送一次。市局根據報送的案卡每月進行一次審查,每季度進行一次評查。審查主要通過審查案卡(必要時可以調取原始辦案卷宗)、電話訪談、預約上門回訪等方式進行。評查是在綜合分析辦案情況的基礎上,每季度向全市下發一個評查通報,指出存在問題,提出解決方法。近年來,我們每年都要審查案卡2000余份(案卡報送率達到100%),審查原始辦案卷宗800～1200余份(占到所有案卷的50%)、印發評查通報4份,發放《限期整改通知書》10余份,市縣兩級上門回訪占到所辦案件的20%。

(五)簽定目標責任書,加強監督檢查工作

2006年,我們按照司法部和省廳規范化建設的要求,制定了我市法律援助工作三年規劃。并以此規劃為目標,每年年初要與各縣(市、區)司法局長簽訂《法律援助中心百分考核制》,與各中心主任簽訂《法律援助中心主任年度目標責任制》,年底由責任人向市局述職,市局組織專人進行考評。對援助中心考核的內容包括:政治建設,隊伍建設、服務中心、一案一卡、業務發展、法制宣傳、經費落實、機構建設、網絡信息九個方面,共計100分;對援助中心主任考核的內容包括:機構管理、辦案任務、辦案質量、服務中心、業務管理、經費落實、法制宣傳、組織紀律八個方面。總之,結合我市司法行政工作的總體要求,把當年所有工作任務、目標要求,涉及中心的寫入中心考核辦法,涉及主任的寫入主任責任書。一方面強化了責任人的責任心,另一方面便于平時督查和年終檢查。同時,我們還加強了三個方面的檢查工作:一是經費檢查,二是業務檢查,三是質量檢查。經費檢查每年各縣(市、區)自查一次,市局檢查一次。經費檢查的目的是確保專款專用,提高資金管理水平和使用效益。業務檢查主要是檢查各項工作任務完成情況,每半年搞一次。質量檢查平時主要通過案卡制度進行檢查,重點做好電話訪談、重點回訪、發放調查卡等工作;年底抽調部分原始卷宗進行直接審查。我市制定的《三年規劃》和《百分考核制》被司法部錄入《法律援助機構規范化建設文件匯編》。

(六)創建工作新機制,確保省市重點工作任務圓滿完成

2008年,山西省委省政府將法律援助工作列為全省構建和諧社會考評方案的一項內容,每年對市縣兩級考評一次。今年,運城市委市政府又將法律援助工作列為全市重點考核工作,同樣每年要對各縣(市、區)考核一次。在省市考評(核)方案中,法律援助工作是司法局主管工作中唯一被列入的一項工作。我們抓住這一有利時機,提出了以"理順管理體制、完善工作機制、提高保障能力、健全配套規章制度"為主要內容的構建法律援助工作新機制要求;同時確立了"推動政府責任落實、提高法律援助公眾知曉率、擴大法律援助覆蓋面、積極開展便民服務"四個工作重點。在實際工作中,一方面充分利用法律援助工作已成為考核各級黨委政府工作一項內容的有利時機,推動法律援助新機制創建工作;另一方面在新機制建立起來以后積極努力工作,確保各項工作任務圓滿完成。通過創建新機制,市縣兩級成立了以政府分管領導為組長、有關單位參加的法律援助協調領導組,建立了點援機制、困難群眾名冊機制、預約上門服務機制等工作機制。在去年和今年省委省政府組織的兩次檢查中,我市法律援助工作2000多件案件,件件有案卡;3萬多受援人,人人有記錄。達到了省委、省政府提出的辦案萬分之四,受援人萬分之五十一的任務要求。

(責任編輯 趙海鷗)

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