寧波市服務型政府構建的路徑選擇

孫瓊歡

寧波市服務型政府構建的路徑選擇

孫瓊歡

（中共寧波市委黨校，浙江寧波315012）

服務型政府構建一直是各級政府在實現政府職能轉變，加大行政管理體制改革的力度所追求的目標，寧波市政府自改革開放以來也一直致力于服務型政府的構建，并卓有成效。今后在服務型政府構建的進一步推進中，要通過制度創新，加強政府效能方面制度安排，進一步加強政府對于民眾需求的回應力度，優化財政支出結構，加大公共財政建設力度等。

寧波；服務型政府；制度創新

服務型政府構建一直是各級政府在實現政府職能轉變，加大行政管理體制改革的力度所追求的目標。自從市場體制構建、市民社會發育以來，各級政府都在積極探索構建服務型政府的路徑。寧波市在構建服務型政府過程中，在政府職能轉變，加強社會管理和公共服務職能，以及服務方式的以民為本方面進行了一系列的探索，并卓有成效。今后在服務型政府構建的進一步推進中，要通過制度創新，加強政府效能方面制度安排，進一步加強政府對于民眾需求的回應力度，優化財政支出結構，加大公共財政建設力度等。

一、以公共服務型政府作為地方政府總體目標的依據

“服務型政府就是在公民本位、社會本位理念指導下,在整個社會民主秩序的框架下,通過法定程序,按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府”。寧波市把公共服務型政府建設作為地方政府建設的總體目標，有其合理性和可行性。這種合理性和可行性不僅表現在理論層面，而且表現在寧波市當前的經濟和社會發展狀況和現有的制度基礎。

第一，從理論上看，構建服務型政府符合政府權力來源和合法性的相關理論。從社會契約論的觀點來看，政府權力是社會主體以社會契約的形式共同讓渡的結果，而公民讓渡這種權力的目的在于維護社會秩序，并同時享受政府由此帶來的公共服務產品。從這一理論基礎出發，現代政府存在和發展的合法性根源之一在于，按照公民的意愿和偏好，為公民提供公共物品和服務。從這一角度來說，政府部門產生、存在和運轉的重要理由，就在于它要提供令人滿意的公共物品或服務，而這種公共物品和服務是通過市場解決不了的。

第二，從目前寧波市的經濟和社會發展狀況來看，選擇公共服務型政府作為改革的目標也是具有可行性的。寧波市地處東部沿海的發達地區，2009年全市實現地區生產總值4214.6億元，完成財政一般預算收入966.2億元，其中地方財政收入432.8億元；市區居民人均可支配收入27368元，農村居民人均純收入12641元。而且就其經濟結構而言，寧波市非公經濟比例高達90%以上，經濟發展的市場化水平較高，這些都對構建寧波市的服務型政府提出了更高的要求，而且也為其構建服務型政府奠定了更為良好的基礎。與此同時，寧波市下轄的各縣域經濟也較為發達，各縣（市、區）實力普遍較強。各縣（市、區）全都進入了“2009年中國百強縣排行榜”，慈溪、余姚、寧海、象山、奉化市在全國分別居第7、11、72、79和91位，縣域經濟在全市經濟中所占的比重超過了40%.。良好的縣域經濟發展，既為寧波市開展服務型政府建設提供了扎實的物質基礎，同時，也對各級政府加強服務型政府建設提出了更高的要求。無論是從寧波市作為一級政府的地位來看，還是從其經濟發展和社會發育狀況來看，寧波市政府都應該把政府職能轉變為提供公共物品和公共服務，這方面的服務主要是包括公共安全、公共衛生、環境保護、教育、社會福利、社會保障、文化娛樂等。

第三，從政治上講，公共服務型政府的構建也符合目前執政黨提出來的構建社會主義和諧社會，構建小政府大社會治理模式的需要。結合政府發展的實際，小政府指的是有限政府，即把政府的職能限定在一定的范圍之內，能由市場方式解決的就由市場解決。同時小政府還是一個機構精簡，高效行政，優質服務，以民為本的政府。而大社會指的是社會在其經濟、政治、及其文化生活等各個領域都擁有其足夠的自主性和自治能力。通過這種社會自身的自治能力就能夠化解社會矛盾，解決社會問題，滿足社會需求。只有通過服務型政府的構建，才能把政府從全職全能的管制型狀態中解脫出來，給社會的發育孕育足夠的空間，實現政府與社會之間的強強互動。

二、寧波市服務型政府建設的現狀

改革開放以來，寧波市不斷推進行政管理體制改革，轉變管理理念，加強服務型政府的構建?？傮w來看，與全國副省級城市和周邊城市相比，寧波政府工作處于相對領先地位，政府管理與制度競爭力位居前列，部分指數如產權保護制度、政府服務能力名列第一。就目前寧波市建設服務政府現狀而言，在以下幾個方面卓有成效。

第一，加強政府職能轉變，變管制型政府為服務型政府。

1．加強行政審批制度改革。1999年以來，寧波先后進行了三輪行政審批制度改革，行政審批事項從1999年的1289項削減到2000年的688項，再削減到2005年的278，減幅達到78.4%，辦理時限平均提速40%。寧波市制定并且實施了《寧波市深化行政審批制度改革實施方案》，將政府及政府部門的所有行政審批事項進行全面清理。到了2007年底，寧波市的行政審批項目就從2005年的464項削減到278項，其中取消或者轉變管理方式的事項則達65%。至2009，市級部門承擔行政審批職能的處室減少了近7成，11個縣（市）區中承擔行政審批職能的科室減少了近6成，使多數部門有更多的人力和精力轉移到日常監管和行政服務上來。

2．政企、政事、政資分開邁出了重要步伐。在政企分開方面,政府各級部門不再直接管理企業,對于以前所創辦的經濟實體,政府組建資產監管機構，承擔監管職能；在政資分開方面，構建現代企業制度，努力實現政資分開，減少政府部門通過資產紐帶對企業單位的直接干預；在政事分開方面，推進行政干部選拔任用和政績考核機制改革，通過完善選拔考核標準和方式，促進政事分開，推動政府職能轉變。

3．社會管理和公共服務職能逐步加強。寧波市在服務型政府的創建中，逐步建立和完善了包括農村在內的社會保障機制、利益協調機制，矛盾疏導機制以及突發事件應變機制，大力推進了教育、衛生、科技、文化等社會事業的發展；完善基本保障制度。寧波市構建了覆蓋城鄉的城鎮職工基本養老和醫療保障制度。

第二，政府的服務意愿由原來的政府主導型轉向了民眾主導型。

服務型政府的服務意愿由原來的政府主導型轉向了后來的民眾主導型，其意指政府在提供公共服務的時候，更多關注的是人民的利益和訴求，而且服務的績效如何也由民眾來進行評價。就如有些學者提出來的，“由廣大人民來決定要不要政府服務？要政府服務多少？人民需要什么？政府就應該提供什么，而不是政府可以提供什么，人民就得接受什么？”

判斷一個政府是不是服務型政府的最可行的、最根本的依據就是在公共服務中政府與公民的關系，即在政民關系中，到底是官本位還是民本位，政府本位還是社會本位，權利本位還是權力本位。寧波市在構建服務型政府過程中，也在努力實踐著這種轉變。

1．進行政務公開，確保民眾的知情權。政務公開，這是實行服務型政府從政府主導向民眾主導的基礎性工程。1998年7月寧波市政府制定并且出臺了《寧波市推行政務公開制度工作方案》，明確了政務公開的的主體和范圍，以及政務公開的內容。2004年，寧波市政府為了進一步深化政務公開工作，下發了《關于全面實施政府“陽光工程”的決定》，進一步加快政務公開的步伐。2008年寧波市政府加強了信息公開的力度，根據《中華人民共和國政府信息公開條例》和《寧波市政府信息公開規定》，頒發了《寧波市人民政府辦公廳關于印發寧波市申請公開政府信息若干規定的通知》。

2．逐步落實了重大事項民主科學決策機制。按照“科學執政，民主執政，依法執政”的要求，寧波開展了“三重一大”保廉工作，明確規定：除依法應當保密的事項之外，重大決策事項，要通過舉行講座會、聽證會、論證會等形式，聽取意見，保障公眾對決策事項的知情權，參與權與監督權；充分尊重專家的意見，涉及專業性、技術性較強的重大決策事項，必須進行專家咨詢和論證，并視情聽取民主黨派、工商聯的意見；明確了重大決策事項的提出，論證、審議、決定、公布以及實施，必須有嚴格規范的程序；建立完善重大決策后評價制度和責任追究制度。順利打造了“陽光政府”，制定了“陽光法則”，推進了政務公開，加快了電子政務建設，切實保障了群眾的知情權、參與權和監督權，不斷增強政府透明度、公信力。

3．加強了立法的科學化和民主化。寧波市加強了立法的民主化進程，改變了原來立法的部門化傾向。寧波市人民代表大會常務委員會，從十二屆人大開始就設立了法制委員會，并開始聘請專家學者和法律界的知名人士，使之介入到立法程序中，并且通過立法聽證的實施，征求各方面的意見，使得法律能夠凸顯民意，加強了立法的民主化進程。

第三，構建以民為本的服務方式。

1．改革了行政審批方式。為了與行政審批改革相配套，各單位相繼探索了集中辦事大廳和窗口受理的審批模式，建立了投資項目集中辦理中心，企業登記注冊并聯審批中心，實行行政審批“窗口受理制度”。這種一站式，窗口式的審批模式，明晰了審批流程，方便了群眾，提高了辦事效率。到2007年底，寧波基本上已經構建起了以市本級行政服務中心為龍頭，縣市區行政服務中心為主體，部門專業服務中心和鎮鄉便民服務站為補充的，覆蓋城鄉、功能明確、門類齊全的行政服務體系。這一體系承擔了全市80%以上的行政審批功能，大大方便了群眾辦事。

2．構建經濟社會發展服務平臺。寧波市從2001年7月開始，在市和縣（市）、區分別建立了經濟發展服務中心、行政審批中心、便民服務中心等機構，與此同時，還創新出了一套“一門受理，告知承諾，證照同步，全程監控”的工作機制，實現了政府機關職能從事前審批到事后監管的重要轉變。目前寧波已經形成了以行政服務中心（集中服務平臺），招投標中心（陽光工程平臺），96178投訴中心（公眾監督平臺），“81890”服務中心（公共服務平臺）、政府采購中心（透明交易平臺）為主要載體的經濟社會發展服務平臺，為全市經濟社會的發展提供了高效、規范、便捷的服務。

3．積極推進電子政務工程建設。寧波市引入現代信息技術，推動傳統政府向電子政府轉變，為政府行政效率和質量的提高提供了技術支撐。就目前寧波而言，已經啟動了網上行政服務中心，數字中心、數字認證中心等項目，初步建成了寧波政府電子口岸。

三、進一步制度創新，構建寧波市服務型政府

第一，加強政府績效評估方面的制度安排。

政府績效評估是對政府行政結果進行測量，強調對結果的重視，從而最終通過績效的是否完成來體現行政機構和管理者的責任?？冃гu估所體現的放松規制，并不是不要規制，而是尋求一種新的公共責任機制，既要放松具體的規制，又要謀求結果的實現；既要提高公務員的自主性，又要保證公務員對社會公眾負責，對結果負責，既要提高政府行政的效率與管理能力，又要切實保證政府管理的質量。

寧波市在構建服務型政府過程中，在現有的政府績效評估基礎上，可以作以下方面的創新。1、完善績效評估立法，逐漸形成制度化、法治化的政府績效評估體系。從立法上明確政府績效評估的地位，促進政府日常政策評估的經常性和制度化，把政府績效評估的內容、形式、范圍和方式等，以制度的方式規定下來。2、構建多元化的績效評估主體，形成政府評估與民間評估，政府外部評估和政府內部評估相協調的評估體系。3、強化政府部門的目標責任制，改進民主評議機關的辦法，擴大群眾參與比重，引進電子政務，積極開展網上評價等，加強評估群眾化。4、重點提升評估專業化，加快引導組建政府績效評估專業研究機構，建立科學評估體系，政府擇優委托專業機構獨立進行政府績效評估，評估結果由媒體公布，接受群眾監督。廈門市思明區政府的“公共部門績效評估管理系統”，山西省運城市的“新效率工作法”，武漢市漢口區的“電子績效考核管理系統”，這些均對我們寧波市加強政府效能，加強其責任政府的建設有著良好的示范典型意義。

第二，培育第三部門，實現政府和社會的合作共治。

長期的行政實踐說明，政府無法有效提供全部私人物品，政府能力是有限的，不可能承擔公共服務的無限責任。由此，需要把市場主體和其他社會主體引入到公共服務的供給中，以強制性競爭投標、行政合同的方式提供公共服務，政府在此承擔的只是一種監管責任。政府只有與民間社會多元主體相互依賴，共同合作才能實現對社會的最大治理。

寧波市政府從20世紀90年代開始，就開始致力于非政府組織的發展和市民社會的培育。從20世紀90年代開始，寧波的經濟簽證類的機構開始與政府脫鉤，轉為相對獨立或者名義獨立的中介組織，意味著政府尋求與非政府組織合作，尋求社會最大治理的努力。除此之外，寧波一些非政府組織已經有了相當程度的發展，為政府與社會合作治理提供了良好的社會基礎。據寧波市民政局的網站公布的統計數據，截至2009年底，全市共有本級社會團體1813個，這些團體在參與公共事務，表達群體利益，發展各種公益性事業和互助性社會事業方面發揮著重要的作用。截至2009年底，全市市一級民辦非企業單位（民間組織）2687個。就目前寧波的實際情況而言，這些社會力量的發展還缺乏整體的規劃、規范和引導，其發展速度遠遠跟不上整個社會事業和公共事務發展的需要，遠遠跟不上政府職能轉變的需要。寧波在以后的服務型政府的構建過程中，應該不斷地增強第三部門在社會管理職能方面的作用，通過培育非政府組織和中介獨立機構，實現政府職能轉移，打造有效政府，實現政府與社會之間的強強互動。

第三，增強政府對于民眾需求的回應性。

1．構建多元化的利益表達渠道。人民代表大會制度和中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是中國現有的政治體制框架下，民眾進行利益表達的有效制度安排。寧波市已經發展出較為成熟的人民代表大會制度和政治協商制度中的利益整合機制，已經發展出了比較完善的人大代表建議和政協提案辦理制度，基本做到政府對人大代表的建議、政協委員的提案件件有回音、有結果。寧波市在以后的服務型政府構建中，可在現有的制度安排基礎上，再拓寬民眾的利益表達渠道，如，發揮網絡的作用，搭建政府與民眾溝通的網上平臺，如開設市長信箱，了解民情民意，如建立社區民情反映機制，加強對基層民眾的利益整合等。

2．進一步加強對于政府的監督力度。（1）必須進一步強化行政執法責任制，明確行政機關的執法職權、執法標準、執法程序和執法責任。建立健全評議考核和責任追究機制，積極探索行政執法績效評估和獎懲辦法，促進和監督行政機關及其執法人員認真履行職責，保障法律、法規和規章的有效實施。（2）進一步構建多元的政府工作的監督體系。加強人大監督。要求政府定期向人大報告工作，接受其監督和質詢，認真辦理人大的各項議案和建議；加強人民政協對于政府的監督，要求認真及時辦理政協提案和建議；加強司法和監察機關對于政府工作的監督。這就要求行政機關對于人民法院受理的行政案件，行政機關應當依法按時答辯，出庭應訴，自覺履行生效的行政判決和裁定，倡導并且逐步推行行政首長出庭應訴制度。

3．建立民眾參與型的立法制度。就目前寧波立法民主化的現狀而言，人大在制定地方性法規和地方政府在制定行政規章時，立法座談會或討論會是不規范的，程序也比較隨意，而且立法公開程度不夠。寧波市要加強政府對民眾需求的回應性，加強民主立法是一條有效路徑。（1）適當擴大提出議案的主體范圍。提出法律議案的主體不再限于《立法法》所規定的幾個主體，還應該重視普通公民的立法權。一定數量的公民或社會團體、經濟組織應當有權向權力機關和地方政府提出制定地方性法規和地方性政府規章的申請。本人認為寧波市在此方面可以作一些具體的運作機制和程序性的探索。（2）完善立法聽證制度。寧波市已經啟動了立法聽證程序，但需要通過制度創新對于立法聽證的范圍、立法聽證的主體以及立法聽證的方式和立法聽證的效力進行更為詳細的規定。（3）完善立法公開制度。立法公開包括立法性文件的公開以及立法會議的公開。寧波市基本已經實現了對立法性文件的公開，但對于立法會議的公開卻缺少規定。如何明確各級、各類立法機關舉行的立法會議公開的范圍、公開的形式，例外情況，社會各界參與上述公開范圍內的會議必要程序等，是今后制度創新的一個重要內容。

第四，優化財政支出結構，加大公共財政建設力度。

公共財政體制是公共服務型政府的重要保障。強化政府公共服務職能,必須調整財政收支結構,加大政府對公共服務的財政投入。各級財政在財力安排上,應體現公共財政的要求,財政支出的增量部分應主要用于加大對公共資源貧乏地區的公益性、基礎性領域投入和用于社會保障領域的投入。但就目前寧波市公共財政建設現狀而言，政府在財政投入上主要偏重于營利性的生產建設性項目，作為地方公共財政支出應力保的重點，包括社會保障、撫恤和社會福利救濟費、醫療衛生等的投入，雖然都有一定的增幅，但其在支出總數中占的比例相對偏小。如2009年地方財政一般預算支出506.1億元，其中一般公共服務、公共安全、教育、科學技術、醫療衛生等分別支出76.6億元、37.9億元、77.1億元、17.0億元、30.6億元，占財政總支出的47.2%。面對這樣一種狀況，在建立公共財政體制過程中，我們應該優化財政支出結構，加大對新農村建設，教育，醫療衛生、科技、文化與社會保障、民政事業、安全生產，環境保護，生態補償，公共基礎設施建設等方面的投入。

注釋：

（責任編輯 劉華安）

D630.1

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1008-4479（2010）06-0056-05

2010-07-12

孫瓊歡，女，中共寧波市委黨校副教授、博士。