資源輸入與鄉村治理轉型

張世勇

資源輸入與鄉村治理轉型

張世勇

（華中科技大學中國鄉村治理研究中心，湖北武漢430074）

以取消農業稅為標志，在此之前國家通過從農村汲取資源以完成國家工業化和現代政權的建設，在此之后，隨著一系列惠農政策的出臺，標志著以工補農、資源輸入時代的開始。在資源輸入的過程中，干群矛盾是減少了，但是農民對基層政府，鄉村干部仍然不信任，新的鄉村利益共同體正在形成，村莊內部的自主性、內生性秩序仍然難以發生，如何在資源輸入過程中消除信息不對稱，建立一個常規性權力完備的村級組織是實現鄉村治理轉型的核心問題。

取消農業稅；資源輸入；鄉村治理轉型

取消農業稅之前，國家通過從農業中汲取工業化和國家現代化建設的資源，完成了國家行政權力和政治影響力對鄉村社會的滲透，從中央到基層建立了較為完整的政府行政序列。取消農業稅之后，新農村建設戰略等一系列惠農政策的提出，社會普遍認為一個“以工補農”的時代來臨，也意味著國家與農民的“取”、“與”關系發生了根本改變。隨著農業稅的免除，鄉村兩級面臨運轉經費成為問題，國家開始通過資源輸入的方式，解決后稅費時代鄉村社會面臨的各種問題，通過城鄉統籌逐漸消除城鄉二元結構的消極影響，逐漸在農村建立醫保、養老保險和低保等社會保障體系，以期根本改變農村面貌。

資源輸入的政治效果是農民得到了實惠，加強了國家的合法性，緩和了干群矛盾。但是，學界仍然對鄉村治理狀況表現出擔憂。有人認為，免除農業稅之后轉變基層政府職能，實現國家和農民的“服務型”關系的深層次目標并沒有完成，基層政權呈現出“懸浮”狀態①，取消農業稅之后的鄉村體制改革，精簡機構，撤鄉并村，取消村民小組長等消弱了鄉村組三級的治理能力。基層組織所承擔的國家能力也同時被消弱，基層組織與農民的制度性社會關聯被消解②，從控制社會風險和維護社會穩定的角度來講，鄉村治理仍然存在著隱患，應該強化基層組織的治理能力③。擺在我們面前的問題是在“以工補農”的時代，如何強化基層組織的權力來實現鄉村治理轉型。筆者認為，強化基層組織權力的關鍵是加強村級組織的建設，具體來說就是在資源輸入的過程中重建村級組織作為勾連國家與農民、國家與鄉村社會的紐帶作用，重建國家與農民的制度性關聯。

一、從資源汲取到資源輸入

這里所說的資源輸入是指國家通過轉移支付等方式解決鄉村兩級正常運轉的經費問題、對農民和農業的各種補貼，用于農村的基礎設施建設的各項專項資金，對農村中的弱勢群體社會救濟，對農民建立醫保和養老保險等社會保障措施，以及國家減災救災力度的加強。免除農業稅之后，國家投入到村莊中的資源大體上可以分為三類，一是以轉移支付形式給村干部的工資和村莊的辦公經費；二是以養老保險、新型農村合作醫療和社會保障等形式投入到農村的各種資金，三是國家對農村基礎設施的投資和促進經濟發展的各種資金，前者如“村村通”，后者如對農村專業合作社的資金扶持，以及新農村建設中對一些示范村、典型村的選擇性資源投入。

在免除農業稅之前，農業稅在國家的財政收入中已經占據了很少部分，2004年，農業稅占各項稅收的比例降至1%，2004年國家財政收入中農業稅為242億元，只占當年國家財政收入33267.82億元的0.73%。從農村汲取資源以發展工業的時代已經結束，農業稅費很大一部分是為了維持基層政府的運轉，而且農業稅的收取成本非常之高，基層政府在收取農業稅的過程中各種搭車收費，加重了農民負擔，惡化了干群關系，基于政治邏輯國家毅然決然的免除了農業稅。免除農業稅之后，國家通過轉移支付的形式維持鄉村兩級組織的運轉，通過新農村建設改善農村的基礎設施狀況。這兩種方式都是“以工補農”時代，國家對農村的資源輸入過程。

據統計，2003至2007年，中央財政“三農”支出就達1.6萬億元，主要用于農業、農村基礎設施建設、生產發展、社會事業發展、防災減災等方面，地方各級財政也大幅度增加了支農投入，是我國改革開放以來對“三農”投入增加最多、增長最快的時期之一。④國家對農村的這些投入，一是基本上解決了鄉村兩級的運轉問題，逐漸將農民納入社會保障的范圍，進一步改善了農村的基礎設施建設，各種惠農補貼的逐年增多拓寬了農民增收的渠道。

除過這三類之外，國家在扶貧開發中對欠發達地區和農村的資源投入也是資源輸入的一種形式。因此，資源輸入并不是從稅費改革之后開始的，國家的反貧困戰略本身就是現代國家向農村的資源輸入，國家的扶貧實踐中從人力、制度、資金等方面對貧困地區進行傾斜，本身就是廣泛意義上的資源輸入。

筆者曾經調查的安徽省合肥市C縣是一個省會城市的郊縣，頻臨瓦埠湖，長期以來受到洪水威脅，生態條件非常脆弱，一直是國家級貧困縣。上世紀90年代以來，隨著國家經濟實力和救災減災能力的增強，通過移民建房，救災時大量的物資投入，修建保莊圩等措施大大改善了當地人的生活條件，為此后的經濟發展奠定了基礎。隨后的取消農業稅，各種惠農政策出臺，農村各種社會保障措施的實施，打工潮興起之后農戶家庭經濟狀況的改善，當地人的生活水平改善了許多，年齡較大的農民感嘆到現在是過上了“神仙日子”。

二、資源輸入過程中的信息不對稱

國家的資源輸入對農民生活的改善起到了很明顯的作用，而留給我們的問題是鄉村治理狀況仍然不令人樂觀。在資源輸入的過程中，基層組織如何為農民服務，如何與農民打交道仍然是一個沒有解決的問題。上述C縣免除農業稅和國家的資源輸入改善了當地農民的基本生活條件。然而，基層組織的治理能力也同時被削弱，這一點最集中的體現在農田水利等公共品的提供上。雨水多時村級組織沒有能力組織農田排澇，往往是當洪水威脅到保莊圩的安全時，農民去縣鄉政府上訪，在縣鄉政府的協助下村級組織才有能力排澇；因為灌溉系統的癱瘓和稅費改革后用水制度的改革，干旱時用水秩序非常混亂，修建保莊圩時因取土而建設的堰塘蓄不到水，無力搶水或者只求保障口糧的農戶只有種植旱稻。有豐富的水資源而灌溉卻成為問題的焦點是水費的統一收繳問題。之所以出現這樣的問題有兩個方面，一是因為農業稅費的取消農業生產的好壞與鄉村兩級沒有多大的利益關系，鄉村兩級組織不主動關心灌溉用水問題，大水利系統缺乏強有力的組織依托；二是大水利系統合村并組之后村民小組長名存實亡，各家各戶的水費收取困難。

由此可見，取消農業稅給農民帶來了實惠，消除了征收農業稅過程引起的農村社會的不穩定因素。但是，鄉村治理中的問題仍然沒有解決，上述案例中水費的收取，最為根本的問題是作為農民與國家中介的基層政府如何與千家萬戶小農打交道的問題。這些問題在國家向農村輸入資源的過程中也表現了出來。為了消除資源輸入過程中的成本，能夠與千家萬戶小農對接的資金可以通過先進的支付手段直接發給農戶，比如通過“一卡通”等形式發放的糧食直補，比較有效的避免了國家和農民之間的信息不對稱。低保政策的實施首先需要在村莊中確定名額，用于農村基礎設施建設的專項資金，需要經過基層政府來選擇投資的目標，基層政府在此所起著國家與農民之間的橋梁作用。糧食直補的補貼面積仍然需要經過鄉村兩級組織層層上報，在此過程中信息屏蔽的現象仍然會發生，更不論農村基礎設施建設等項目資金必須經過基層組織才能落實到位。具體來說，在資源輸入過程中，最容易發生如下兩個方面的信息不對稱：

第一，自上而下的政策信息傳播渠道不暢通，紙質傳媒尚不發達，農民通過電視等媒體了解的信息不全面不具體。農民對各種國家補貼的多少和各種項目資金的如何使用不清楚。比如，筆者曾在河南某縣調查時了解到，當地政府在推行“村村通”工程時，因為村民對鄉村干部的不信任，需要由村民集資的配套資金難以收取，村民認為農業稅都取消了國家還給農民補貼，農民在電視上看到的國家出錢修路，而鄉村干部還要收錢。為了不錯過機會，當地基層政府只好打糧食直補的主意，從而造成了更多的問題和矛盾。從這個例子，我們可以看出，取消農業稅之后干群矛盾的減少并不一定意味著鄉村治理狀況得到了改善，政策信息阻塞在基層的現象大量存在。從理想的現代政府來講，國家的各種政策信息應該迅速暢通地經過基層政府或者大眾傳媒的渠道讓農民知曉，這樣不僅有利于農民響應國家政策，而且也有利于政策在基層執行時不打折扣。

第二，低保醫療補貼等各種民政資金受益戶的評定是一個復雜的過程，國家要掌握這些自下而上的信息，最為關鍵的是村級組織。農村低保實行幾年來，在有些村已經成為村干部的治理手段，鄉村干部的以權謀私或者貪污的情況也不鮮見。作為資源投入方的國家或者上級政府不可能直接去了解這些信息，需要村級組織層層上報。何況，在村莊中誰家更貧困很難用統一的標準去衡量，名額確定過程中的公示制度和民主評議也往往被忽略或者變成了走過程。低保等名額的確定一般是缺乏監督的，鄉村干部以權謀私難以避免，一旦這些事情暴露，鄉村干部的形象變的更加糟糕。此外，無論是以扶貧賑災方式還是以低保等社會保障的方式投入的資源，到了村莊就是一種公有物，既然是公有物，那么就大家都有份，這種平均主義公正觀，要求村干部在名額評定的技術上發揮創造性，既能夠照顧到群眾的公平心態，又能夠將應該的收益戶評選出來。

在合肥市C縣，移民建房名額需要村干部依照一定標準進行篩選，這些標準在具體執行的過程中有很大靈活性，因為生活在一個村莊中的農民相互之間是非常了解的，而且村干部本身也是村莊中一員，社會關系非常復雜，難免不會出現不公平的狀況。即使嚴格執行了篩選標準，因為農民的平均主義公正觀作怪，也會在村民心中造成心理不平衡。因為村務公開執行不徹底，以及國家政策在基層宣傳中不到位，到底那些農戶應該得到國家的資源那些不應該，一般村民是不可能知道的。即使是感到了不公平也沒有足夠的動力去了解，只是發發牢騷而已。C縣Z鎮李村移民建房中，就發生過鄉村干部虛報戶數套取國家移民建房補助的事情。李村村干部以權謀私虛報移民建房名額的行為被暴露的過程很具有傳奇色彩。李村等其他村莊移民建房的名額確定之后，上級政府懷疑很可能存在虛報，也有農民寫上訪信反映情況，政府不可能到每個村莊逐一核實。于是，上級政府將各個村莊上報的移民建房名額等在當地報紙上，并派專人將報紙在各個村莊發放。通過這種方式讓村民監督，李村一直對移民建房名額存在疑慮的村民，依據報紙上公開的信息，上訪村干部不公正的行為，鄉村干部合謀捏造名額的事情才曝光。

三、資源輸入與鄉村關系的改變

有人認為，取消農業稅不僅改變了國家與農民的關系，而且也改變著縣鄉政府的行為邏輯，鄉村利益共同體沒有了存在的必要，鄉鎮有可能不再操縱選舉，村莊內部力量有可能被調動起來通過民主的方式為村莊提供公共品⑤。從我們在安徽省某縣的調查來看，取消農業稅的確是改變了國家與農民的關系，鄉村關系與以往不同了，但是并沒有期望的那么好。取消農業稅之后，緊接著是一個資源輸入的過程。特別是村級組織的工資和辦公經費由鄉鎮政府考核發放的情況下，雖然沒有了原來的鄉村利益共同體，但是村干部行為邏輯是唯上是從的，鄉鎮政府從自身的利益出發，也沒有放棄對村民選舉的操控。在資源輸入過程中，鄉村關系有以下幾個方面的改變：

（一）在資源輸入的過程強化了農民對國家的認同，同時又消解這鄉村兩級的合法性。資源輸入過程中，鄉村兩級合法性的消解分為兩個方面，一是資源輸入需要兩級組織來落實，在此過程中出現的一些不公正和鄉村干部徇私舞弊的現象，惡化著鄉村干部在農民心目中的形象；而另一方面，農民知道這些資源是國家給的，鄉村兩級基本上不為民辦事，真正的服務鄉村兩級也做不到。鄉村兩級特別是村級只是在分配資源，而不是為人民服務。村民對村級組織不信任，村民的利益訴求的目標在村莊之外，村莊內部的利益表達渠道不通暢，上訪成為農民維權以及利益表達的主要渠道。這與傳統時代祈求清官在心理結構上相同的。村民的正當權益和訴求得不到保護和回應，村民轉向其他組織尋求寄托和社會關懷，比如灰色化力量介入農村糾紛，基督教組織在農村的迅速發展。

筆者在合肥市C縣所做的關于農民政治認同的調查中發現農民具有很強的子民心態，這是因為，資源輸入過程中建立起來的農民對國家的認同尚不是現代公民意義上認同，這種認同只是基于權利和利益獲得上的認同，存在著權利與義務的不對稱。接連幾次的移民建房，免除農業稅，各項補貼低保政策，“村村通”等的確讓農民感到了實惠，農民認為黨中央非常好。而對省級以下政府及其官員的認同度和信任度非常低，這種認同差異與傳統時代認同皇帝和父母官的子民沒有多大的區別。村民普遍有等、靠、要的心理，村莊公共品供給缺乏主動性。“一事一議”等集體行動難以達成，日常生活中遇到了問題，很少通過合作的方式自我解決，也不訴求與村干部讓村級組織來解決。在村集體經濟普遍空殼化的情況下，村民非常清楚，村委會是沒有經濟資源進行公益事業建設的，希望國家來投資是當地人的普遍心態。同時，村級組織的權威在不斷降低，失去了促成農民集體行動組織能力，這也是許多村級組織等同于“維持會”，村干部甘當守夜人的原因所在。

（二）資源輸入導致鄉村兩級的科層化趨向，以及村干部的官僚化，鄉鎮政府并沒有放棄對村莊選舉的操控。各級政府以轉移支付的形式付給村干部報酬和村莊的辦公經費，解決了稅費改革之后村級運轉困難的問題，其客觀結果是改變了鄉村關系，村干部更多的向鄉村干部負責而不向村民負責。這里的道理很簡單，吃誰的飯向誰負責。原則上講，村干部是由村民選舉出的，應該向村民和村莊利益負責。稅費改革之前，村干部的報酬和村委會的辦公經費主要從三提五統中來，村干部如果不向村民負責，不考慮村莊利益，村民有理由也有底氣問責村干部，因為村干部還要向村民收稅，由農業稅費的收取在鄉村兩級組織和農民之間所建立起來的制度性關聯仍然存在。稅費改革之后，村干部的工資和村莊辦公經費來自各級政府的轉移支付，由鄉鎮政府發放。鄉鎮政府有了控制村干部的有效手段，在各級行政體制中存在的目標責任制也用來考核村干部，村干部唯鄉鎮馬首是瞻是必然的。財政方面是如此，缺乏內生性秩序村莊的村委會選舉也受到鄉鎮政府的操控。但這不是說村干部就沒有自主性，村干部畢竟不是公務員，隨時可能不擔任村干部。一旦不再擔任村干部就和鄉鎮政府沒有任何糾葛，因此這樣的村干部不僅對自己的政治前途沒有信心，容易產生機會主義心理，以擔任村干部為撈取經濟好處機會，而不以村莊公共權力代表的角色行事。鄉鎮政府的考核具有嚴格的約束力，幾年一屆的村委會選舉并不足以制約村干部。鄉鎮政府通過目標管理責任制將村干部納入“責任——利益連帶”的制度性關系之中⑥，實際上消解著村級組織的自主性，現實中村干部受到鄉鎮政府的制約就更多一些，可以不顧及村莊村民的利益訴求。

這是全國各地農村存在的普遍情況，雖然在不同的農村地區存在著程度上的差異。比如在村莊內生性秩序較強、村莊價值生產能力較強，村莊內部存在籠罩性力量的地方，村干部官僚化的趨勢就不會那么明顯，鄉鎮操控村莊選舉的可能性較低，村干部不會完全不顧及村民對于公共品供給的訴求。而在一些缺乏上述因素的村莊，村干部官僚化的趨勢就非常明顯，消極作為是村干部普遍傾向。合肥市C縣的情況就是如此，村干部的工資由鄉鎮發放，像公務員一樣進入考核體系，實行輪流坐班制，如果考核不合格就要扣發工資。計劃生育工作對村干部來說是頭等大事，圍繞著計劃生育工作，鄉鎮對村干部有一系列嚴格的考核、獎懲制度。而村莊中的水利、防洪等關乎到村民生產生活的公益事業，村干部不到萬不得已是不會過問的。只有在上級有明確的任務安排或者出現村民上訪時，村干部才會被迫去關心，村干部的座右銘是當村干部首先要對得起自己。當然，這是比較極端的說法，村干部的官僚化只是一種趨勢，只是表明村干部有脫離其鄉土性。實際上，村干部不可能官僚化，自從人民公社解體，村民自治制度建立以來，村干部在官僚體系里已經沒有了政治前途，進入國家公務員體系的機會微乎其微。

（三）資源輸入過程中村干部必須動用各種關系“跑步前進”，形成新的鄉村利益共同體。國家對農村輸入的資源畢竟是有限的，資源輸入過程中存在著選擇性分配。在新農村建設過程中農村基礎設施建設，有限的資源一般都投向所謂的重點村或典型村，而能夠得到這些村一般都是能人治村，要么是村莊中有特別的社會資本。在村民自治的背景下，村莊的公益事業進行的如何是村干部贏得選舉政治資本之一，不甘于做“撞鐘者”和想在競選中取勝的村干部有充分的理由“跑步錢進”，動用各種社會資本到各級政府跑項目。為了申請到項目，迎合鄉鎮乃至更上級的政府部門也是必然的，鄉村兩級的關系更加緊密。在這些村莊中，因為村干部的個人能力，村莊能夠得到較多的資源，公共品的供給狀況也比較好，能夠爭取到村莊建設的村干部就是好干部，就可能連選連任。而在一般村莊，情況就不會這么好了，村干部更加甘愿也只能當一個守夜人，甚至沒有人愿意當村干部。

由此可見，資源輸入過程中鄉村兩級更可能形成新的利益共同體。免除農業稅之前鄉村利益共同體的特征是鄉鎮為鼓勵村干部完成稅收任務而容忍村干部的灰色收入，免除農業稅之后的鄉村利益共同體的特點在于鄉村兩級通過共謀在資源輸入過程中謀取好處，比如上述C縣鄉村干部合謀虛報移民建房名額，村干部為了能夠順利的從縣鄉獲取資源，只有討好上級政府。由于信息不對稱，村民是不可能知道在某個項目中鄉村兩級撈取了多少好處，即使一個項目資金得到了完全的落實，村民也會從壞的方面去揣測鄉村干部，因為村民很難通過合作出工進行村莊公共品建設，工程招標過程中存在的灰色利益，也是鄉村兩級組織的共同利益點。與此相輔相成的是，以守夜人為行動目標的村干部，在目標責任制下就不在乎村莊內部的訴求，而是以完成鄉鎮的交給任務為工作目標，村民與村干部的關系更加疏離，村莊內部缺乏自發供給公共品的動力。

四、余論

資源輸入過程中存在的信息不對稱和鄉村關系的變化等問題的實質在于鄉村治理轉型，即在后稅費時代，我們應該構建一個什么樣的基層組織讓國家的資源順利輸入，或者說一個什么樣的基層組織與鄉村社會相契合。國家與鄉村社會之間的信息不對稱，凸顯出資源輸入過程中國家能力的不足，具體到基層組織來說即是常規性權力的不足，即村級組織沒有扮演好國家與農民之間的中介角色。免除農業稅之前，國家主要通過從農村汲取資源推動了國家權力向鄉村社會的滲透，此時基層組織表現出來的特征是著重管制、任務和經濟建設，即專斷性的權力表現的比較突出。免除農業稅之后，鄉村干部普遍感到他們從之前收糧收款等得罪農民事情中解脫了出來，而現在的工作是怎么為農民服務，構建服務型政府。也就是說，鄉村兩級要實現從以前的管制型、任務型和經濟建設型向服務型轉變。

基層組織作為治理者，做好服務的前提是準確、有效的掌握治理目標的信息，并及時暢通的表達被治理者的訴求。這個過程中最為關鍵的是村級組織。村級組織是國家基層政權與農村社會連接的末梢，村級組織是國家常規性權力在農村的基礎性載體，它具有協助鄉鎮完成各項中心任務，組織村民達成集體行動，有效表達村民對公共品表達的需求偏好等任務，消除國家與鄉村社會之間信息不對稱的作用。生活在村莊熟人社會中的村組干部，是自上而下傳播政策信息，低成本地掌握村莊內部信息的主要力量。農民的平均主義公平觀和鄉土社會的非均質化，需要村干部依靠其具有鄉土性的工作方法去平衡，村務公開，村莊內部健全的民主監督機制是防止鄉村干部以權謀私的有效保障。

這就要求，鄉村治理轉型具體在村一級，要求村干部在保持一定的鄉土性、鞏固其在村莊的社會基礎和村干部官僚化的趨勢之間取得平衡，使其承擔起上達民情下傳政策的紐帶性作用；同時，在低保等社會救濟政策實施過程中做到公開透明，逐步培養村民的民主意識，加強村民對村級組織認同和信任，調動村民建設村莊公益事業的積極性，發掘和凝聚村莊內部的社會資本，使得村級組織具有較強的組織動員能力；通過資源輸入強化村級組織的治理能力、外生農村社會秩序，體現現代政府所應該具有的常規性權力，即吉登斯所說的現代民族國家對社會和公民無所不在的監控能力，準確而高效的獲得個人乃至農戶的詳細信息，是后稅費時代改善鄉村治理狀況的途徑之一。

注釋：

①周飛舟：《從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響》，《社會學研究》，2006年第3期。

②呂德文：《制度性關聯的消解及其對鄉村社會的影響》，《西南石油大學學報》（社會科學版），2009年第4期。

③申端鋒：《社會風險視角下農村基層組織重構》，《人文雜志》，2006年第4期。

④財政部農業司：《財政支農的政策和成效》，http:// jgdw.mof.gov.cn/caizhenggaigesanshinian/gongzuochengjiu/200811/t20081105_88012.html

⑤賀雪峰：《取消農業稅后對國家與農民關系的影響》，《甘肅社會科學》，2007年第2期。

⑥王漢生、王一鴿：《目標管理責任制：農村基層政權的實踐邏輯》，《社會學研究》，2009年第2期。

（責任編輯 劉華安）

D638

A

1008-4479（2010）06-0061-06

2010-05-21

張世勇（1977-），陜西華陰人，華中科技大學中國鄉村治理研究中心博士研究生，主要研究方向為農村社會學與鄉村治理。